公务员绩效考核发展思路与改革评析

丰俊功

自从《国家公务员考核暂行规定》（人核发［1994］4号）颁行以来，公务员绩效考核作为一项制度不断深入发展，并且在不断总结经验的基础之上，公务员绩效考核逐步走向规范化。经过近20年的实践和完善，从开始在各地的实践基础之上借鉴采用企业和国外绩效考核方法，到后来不断改进甚至有所创新，绩效考核的框架和改革思路越来越贴近实际，但是在具体操作层面仍然存在一些问题。

当前公务员绩效考核的框架思路

公务员绩效考核建立在中央统一框架的指导之下，由地方自主组织进行绩效考核，在这一思路指导下，各个层级的政府部门都建立了绩效考核体系。随着改革的深入，分类分层分级与量化成为指导改革的重要理念，在此基础之上，公务员绩效考核的形式、内容和结果运用不断细化。

中央统一框架指导下的地方自主改革。自1994年开始，中央先后发布公务员绩效考核的一系列通用规范，对公务员考核的内容和标准、方法和程序、结果的使用以及考核的机构进行了规定，以此指导中央部门和地府部门推行的公务员绩效考核程序化和制度化。中央各部门和地方政府部门根据自身情况，先后运用企业中的各种绩效考核方法，比如平衡记分卡、360绩效考核、目标考核、关键绩效指标等方法，结合考核的德能勤绩廉的内容和通用的考核标准，制定具体详细的指标体系，形成了具有个性的部门考核标准和针对每个具体岗位的绩效考核指标体系。中央和地方政府部门的公务员考核虽然有统一的框架，但是不同层级的部门系统内并未形成统一的考核体系，而是各个层级部门均有自己的考核体系，由此形成考核碎片化特征。

绩效考核评估体系的分类分层分级与量化。随着公务员制度改革的深入和完善，公务员职位分类和改革也不断深化，经过多年的绩效改革实践，通用考核的有效性亟需改进。绩效改进的路径依赖仍然是基于统一的考核框架而提高其针对性，因而绩效考核向分类分层分级的指标体系细化，从“均码考核”向“量体考核”转变，与各部门的性质、岗位性质、管理层级以及行业性质相结合，通过考察公务员的行为、思想和态度，并以量化评分的指标体系形式确定公务员的得分，因而分类分层分级和量化成为形式科学的考核方法，加大了考核的可操作性和准确性。以能级考核和标准量表为基础的量化考核体现了一定的考核导向，尽管采用了绩效考核软件辅助测评，但是量化评分基础上的考核程序繁琐，更关键的问题在于评价结果的主观性在很大程度上影响甚至替代了过程的客观性，因而定性与定量相结合的考核仍需要不断深化。

平时考核与年度考核的权重比例式结合。公务员绩效考核是在干部考核和岗位责任制的基础上发展而来，而公务员法规定公务员的考核包括平时考核和定期考核，定期考核以平时考核为基础。《公务员法》和《公务员考核规定（试行）》规定，“定期考核以平时考核为基础”，“定期考核采取年度考核的方式”。由于定期考核通常是在年末进行，所以最初各个部门的考核非常重视年度考核，制定了每个部门的年度绩效考核量表。作为一种策略工具，中央强化了平时考核在改进公共服务的作用，通过平时考核强化公务员的服务意识，由年度总结算总账和奖罚转变为由平时考核增量累积为年度考核结果或在整个考核中占很大比例。平时考核是阶段性考核的一种形式，有的是按季、月或周进行考核，这在一定程度上增强了年度考核的准确性和可操作性，也在一定程度上制约了部门领导将绩效考核作为政治策略工具的可能性。

考核内容的基本框架固定。公务员绩效考核的内容包括德、能、勤、绩、廉五个方面，并且在能力的通用标准作出了明确规定。“德”的考核要点在与公务员具有三重属性，一是党管干部原则下对党的忠诚，二是政府政策的执行者，三是公务员个人的品质，因而政治忠诚、职业道德和个人品德是考核的要点。“能”的考核要点是公务员通用能力标准框架中规定的九项能力。“勤”的考核在于工作的积极性和纪律性，量化的方向通常是工作态度和出勤率。“绩”的考核点在于工作的履职和完成考察。“廉”的考核在于公务员对国家的操守和个人自身的操守。这些方面的考核都要基于公务员个人的行为、态度和思想进行量化评定，但是很多标准是无法量化的，仍然需要进行定性观察才能得出相应的结论，即便勉强进行量化，也会因为考核的无效性而失去作用，尤其是如何评价道德是量化考核的难点。

考核结果的运用与激励和惩罚相结合。考核结果的档次通常与激励和惩罚联系在一起，对于称职和优秀的公务员而言，通常会获得行政奖励或其他方面的待遇，或者在增加工资、职务和级别晋升以及评优方面获得优先机会。对于基本称职或不称职的公务员，惩罚措施通常是诫勉或调离岗位。考核制度的最主要功能在于查验一年的工作情况和工作成果，但是由于缺乏对考核数据细分和处理以及成本不足问题，导致绩效考核中发现的公务员能力不足和能力差距无法与培训制度、晋升制度和薪酬制度实现无缝隙衔接，而是只作为一种年度结果被束之高阁。

公务员绩效考核存在的深层次问题和原因

公务员绩效考核一方面是不断深化改革，一方面仍然存在形式主义和走过场的难题，这在一定程度上说明绩效考核存在一定的深层次问题，这里面既包括思想意识层面的问题，也包括制度设计和现实困境的问题。

考核意识淡薄与集体温情主义的消解。绩效考核存在不重视和走过场的问题一方面是因为考核意识淡薄。领导不重视或可能认为绩效考核是一种策略工具或方法，用来佐证自己主观判断，因而会放松考核；下级不重视，认为考核结果好坏由领导决定，考核的过程是走过场，因而会消极应对考核；负责考核的部门则因为搜集数据的成本或精力问题而直接按上级授意进行考核；在考核标准的制定方面，由于每位领导干部所在的部门性质、岗位性质和领导职责不同，考核的内容和标准缺乏统一性，因而在具体应用时会变得虚化。另一方面是人情关系和集体温情主义的影响。由于工作关系的缘故，同事之间或多或少存在合作关系，彼此之间需要相互依赖，“面子”和“圈子”是需要维护的，并且许多量化标准仍需依据考核者的主观判断，因而主观印象和人情关系会影响到考核的客观性。

绩效考核成本的考量。绩效考核往往需要考核部门负责组织和进行数据整理统计，全体公务员参与，购买绩效考核电子系统或软件，而且每年平时考核组织次数较多，如果要想获得精准的数据，就要花费大量的时间和精力。再加上整个考核过程具有神秘性和保密性，公务员自身会产生抵触心理，进而会采用各种策略方法进行消极应对，因此绩效考核的复杂性和繁琐性在一定程度上催生了考核的简洁性。由此，绩效考核的精密性与考核对象追求的简便性之间便产生了一定的张力，量表考核的精确性会因考核对象的消极应对而丧失，而考核对象追求的简便性则会被领导者的外部观察考核所取代，那么整个考核就会流于形式，成为浪费时间和精力的一项日常活动。

考核结果的制度关联性缺乏制度刚性约束。绩效考核虽然已经成为政府部门普遍通用的一种考核方式，但是考核的过程和结果仍与考核的设计初衷存在很大的差距。在考核的结果运用方面，虽然相关法律规章要求考核结果要与评优、晋升和奖金挂钩，比如《公务员法》第三十七条规定，“定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据”。但是在实际应用时，部门人员相互熟识，而且由于工作关系和人情关系，使绩效考核流于形式，激励的效果由此大打折扣。在绩效考核的惩罚激励中，虽然有降职的规定，但是在具体操作中一般只限于对犯有严重错误的公务员进行处理，而对那些不求有功但求无过的公务员则缺乏一定的约束，从而使大多数人在考核中处于称职档次中，而对基本称职或不称职的干部，基于公务员队伍建设和培养成本的考虑，往往会采取其他方式继续任用，这种激励的弱化在很大程度上消解了绩效考核的制度刚性。

结果性考核指标与过程性考核指标的混杂。在绩效考核过程中，有的考核适用于结果性考核，重点关注结果而忽略过程，比如出勤率、发表文章数等量化性较强的指标，属于达标性考核，而过程性考核则重点关注的是服务质量、品行道德等关键性指标，属于验证性考核。在指标体系设计过程中，为避免实现统一量化可能会将二者混淆，从而造成考核失效。在平时考核中，更注重的是过程性考核，直接关系到服务的质量和效率，而在年度考核中，则是对平时考核过程的累积加总。在实际操作中，平时考核与年终考核的形式和过程需要各有侧重和选择，而不是平时考核与年终考核都使用同一套指标体系。由于过程性考核指标体系的设计比结果性考核的指标设计更难以量化，因而在平时考核和年终考核时应进行区分。

考核指标体系的整体制度设计存在偏差。考核指标体系的整体制度设计缺失主要表现在在考核标准的制定方面、考核关注层面以及考核的制度配套方面。在考核标准的制定方面，公务员考核指标体系大多数是根据部门要求和岗位需求而制定，很少或根本就没有服务对象或公众的评价，而只是由上级考核组或领导负责。考核者与考核对象之间缺乏对目标、计划和标准的沟通交流，造成考核的个性化特征与职业规范之间存在一定差距，目标的确定、验证和沟通存在一定的偏差。在考核关注层面方面，大多数考核体系关注的岗位，重在考察个人，致使对个人、部门和社会的评价比例出现一定的失衡。在考核的制度配套方面，注重采用先进的绩效考评工具而忽视制度设计，忽视制度合力的作用。比如在与奖励制度挂钩方面，奖励的范围狭窄，奖励的形式和奖励的时间不当，会导致产生恶性竞争或奖励失效。

考核激励的现实性困境。在公务员呈金字塔型的晋升结构中，受职位数量的限制，注定绝大数人要在基层职务中奉献。《公务员职务任免与职务升降规定》指出，在具备学历条件的基础上，晋升乡科级副职领导职务的，应当担任科员级职务三年以上。乡科级干部从副职升到正职往往还需要经历很多隐形台阶，这些台阶虽然能够提升干部能力，但是也会极大消耗工作热情。对于县处级干部而言，《党政领导干部选拔任用工作条例》规定：提任县（处）级领导职务的，应当具有五年以上工龄和两年以上基层工作经历；一般应当具有在下一级两个以上职位任职的经历；由副职提任正职的，应当在副职岗位工作两年以上，由下级正职提任上级副职的，应当在下级正职岗位工作三年以上。由此可以看出，公务员的晋升竞争非常激烈，而晋升的前途渺茫在很大程度上影响公务员工作热情和积极性，绩效考核的激励功能因此会消解。

公务员绩效考核的完善探索与方向

公务员绩效考核存在的问题在很大程度上是制度设计的问题，因此对绩效考核的顶层制度设计和底层制度设计都至关重要，关键的要点在于通过制度刚性设计强化考核的动力，用制度进行考核，而不是根据人情考核。由此，公务员绩效考核制度完善应注重以下几个方面：

公务员绩效考核的框架既要关注过程性考核，也要关注结果性考核。对平时考核和定期考核的内容和过程进行功能的程序性规定。定期考核关注的是过程，而定期考核关注的结果。一方面，平时考核重在收集绩效数据，由其他评价主体进行评价，而定期考核重在评价考核对象，由考核对象进行自述和考核组对其进行评价。另一方面，平时考核重在考察提供服务的质量和数量，定期考核重在对考核对象的整体工作状况进行评价。为了实现以上目标，需要对平时考核和定期考核的内容进行分类。在这一思路下，需要进行科学合理的设计，简化平时考核的内容，减少考核对象的平时考核工作量，所有人员只在年末或定期考核中才会进行总结评价，其他任务则由专业的考核人员负责完成，最终降低考核成本。

强化考核的激励和约束机制的制度刚性。从考核的激励层面来说，考核与工资、津贴奖金、行政奖励、晋升、培训和其他待遇的关联性制度设计需要继续细化分类，比如工资、津贴奖金和行政奖励等物质激励的设计应发挥长效作用，而不是按次或年度奖励。对于晋升、培训和政治待遇等机会性激励则可以按照累积结果进行设计，达到一定的分数或等次就可以享受优先资格。从考核的约束层面来说，诫勉和调离岗位等处罚应当与平时考核结合在一起，而不是年终算总账，一评定去留，发现问题解决问题，及时纠正问题才是考核的目的。除了现有的考核的激励和约束措施外，还应增强与培训和晋升制度的关联设计，通过细化与培训制度和晋升制度的关联，增强考核的科学性。

考核标准的制定注重上下级的交流沟通和依据职业规范的科学性设计。绩效考核的程序和内容需要根据上级政府、本部门和本系统的目标进行优化调整，在原有的框架基础上进行调适，在绩效考核的导向方面进行设计，注重与上下级的交流沟通，依据职业规范进行科学化设计。首先，考核指标体系的确定应注重与下级的交流沟通，尤其是在目标、计划和考核标准方面，通过上下级的交流达成一致，并就出现的问题进行及时化解。绩效考核目标和标准要求的设定过高或过低都会挫伤工作积极性，因而注重上下级的交流沟通是制定考核标准的重要依据。其次，考核指标体系确定的另一个依据是职业规范的科学化设计。只规定考核纲目会难以进行考核，而规定的过于细化则会限制工作积极性，因此，通过对平时考核的模块化设计来把握考核指标体系的灵活性仍需要把握好原则与标准的关系。岗位职责和工作分析的设计应以职业规范为导向，而避免以个性化特征为导向，对达标性考核和验证性考核进行区分，增强考核的科学性。

程序性制度设计和结构性设计提升考核规范性。考核的程序性制度设计是指对平时考核和定期考核进行优化，改变原有的比例式设计强化平时考核的基础性地位，定期考核应包含平时考核以及其他考核，合理确定平时考核和定期考核结构、内容及方法，由平时考核与其他考核结合得出定期考核的结果，避免由定期考核与平时考核各自占一定权重比例决定最终绩效。结构性设计则是指平时考核与定期考核的内容模块化，简单易行，由数据对考核的指标进行支撑，避免使用主观臆断或评价的方式进行打分。利用程序和结构的设计确立制度公平和制度刚性，使程序设计最终转化为公平性，结构设计转化为结果优势。