垃圾填埋地生态恢复法律制度完善

王 宏 宋丹阳

（作者分别为山东师范大学法学院院长、教授，山东师范大学法学院硕士研究生）

工业化和城市化迅速发展，使工业生产的规模不断扩大、产值持续增长，伴随着物质生活水平的提高和生活需求的扩大，废弃物产量与日俱增，对城市固体废弃物的处置形成了垃圾堆放地。对废弃的垃圾堆放地进行卫生填埋法处理是我国乃至国际上最为通行的做法，然而，对土地的占用和覆盖处理会使原生生态系统遭受破坏。生活垃圾是垃圾填埋场的主要成分，在降解的过程中，会引起垃圾沥出液和主要成分为甲烷的填埋气体的产生及土壤特性的变化，填埋地之上植物的生存与成活都会受到影响。对垃圾的填埋处理还会导致垃圾填埋地地面塌陷、填埋气体污染、渗滤液污染地下水、地质地貌景观遭到破坏等一系列相关问题。垃圾填埋地附近居民正常的生产生活也会受到严重影响，当地经济社会的可持续发展面临制约。

垃圾填埋地生态恢复及其法律制度的概念

垃圾填埋地生态恢复的概念。垃圾填埋地的生态恢复是通过采取整治措施，因地制宜地使因垃圾填埋而受到破坏的生态系统逐渐恢复到符合代际间需求的可持续状态的过程。可见，垃圾填埋地的生态恢复目标不仅仅是恢复土地的价值，更为重要的是恢复生态环境，这与我国传统的土地复垦的目标不同。2011年3月国务院颁布的《土地复垦条例》规定：“土地复垦，是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。”显然，这一概念对生态恢复的界定还是以土地利用为主要目的。随着人们认识的不断深化，垃圾填埋地生态恢复的目标上升到更为综合的生态问题的解决，而不再是单纯强调以土地利用为主要目的。我国垃圾填埋地恢复的内涵也开始趋向于对垃圾填埋地整体环境的生态恢复，而不再是强调将毁损土地恢复到可供利用状态。

垃圾填埋地生态恢复法律制度的概念。垃圾填埋地生态恢复法律制度是指由调整特定垃圾填埋地生态恢复社会关系的一系列法律规范所组成的相对完整的规则系统，是指某类或某项垃圾填埋地生态恢复工作或活动的各种法律规范的总称，是某类或某项垃圾填埋地生态恢复工作或活动的法定化和制度化，是某类或某项垃圾填埋地生态恢复工作或活动的法律规则、程序和保障措施的总和。垃圾填埋地生态恢复法律制度是为恢复垃圾填埋地生态系统而设立的，要求行为人对其所造成的生态破坏，必须采取恢复措施的法律制度。

垃圾填埋地生态恢复法律制度与一般的法律责任制度的区别在于后者是为了填补受害人损失，而采取的以金钱给付为主要方式的赔偿。但是，由于垃圾填埋地生态系统不仅具有经济价值，而且还具有生态价值和社会价值，很多情况下，其生态价值往往大于其经济价值。因此，对垃圾填埋地生态系统的损害不是以简单的金钱赔偿就可以弥补其损失的。设立垃圾填埋地生态恢复法律制度的目的就是使垃圾填埋地生态系统所具有的生态功能得到恢复，生态价值得以实现，人与自然之间的关系得到协调，经济社会的可持续发展得以促进。

我国关于垃圾填埋地生态恢复的法律规定

我国现有的关于垃圾填埋地恢复治理的规定比较分散，分布在包括《宪法》、《环境保护法》、《土地管理法》、《土地复垦条例》、《水土保持法》、《地质灾害防治条例》、《土地复垦条例实施办法》等在内各个层次的法律文件和规范性文件中。例如《宪法》第二十六条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害”，为我国垃圾填埋地生态恢复立法奠定了宪法基础。根据《土地复垦条例》、《土地复垦条例实施办法》的规定，垃圾填埋地属于《土地复垦条例》第十条第三款规定的“堆放采矿剥离物、废石、矿渣、粉煤灰等固体废弃物压占的土地”，使垃圾填埋地生态恢复有法可依。

垃圾填埋地生态恢复法律制度存在的主要问题

尽管我国垃圾填埋地生态恢复治理工作取得一定成效，并初步形成了关于垃圾填埋地生态恢复的主要法律制度，但是这些法律制度还存在如下一些问题：

垃圾填埋地生态恢复基金制度有待建立。垃圾填埋地生态恢复是一个需要资金持续投入的系统工程，因此，垃圾填埋地生态恢复基金制度作为强大的经济后盾制度能够有效促进垃圾填埋地生态恢复的顺利进行，是垃圾填埋地生态恢复法律制度的核心。

垃圾填埋地生态恢复需要政府的大力支持，是一项以政府为主导的社会公益性活动。《土地复垦条例》中政府筹措土地复垦资金的渠道具有保证金性质，有利于“不欠新账”。《土地复垦条例》在第三条中规定了生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人负责复垦。遵循“谁投资，谁受益”的原则，鼓励社会投资进行复垦，但是由于垃圾填埋地生态恢复投资大、周期长、见效慢的特点，社会团体、企业及个人等鲜有兴趣。所以，垃圾填埋地生态恢复新帐的偿还义务人通常为县级以上人民政府。

那么对于已经欠下的“旧账”呢？《土地复垦条例》在第三条中又规定了由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁的土地，由县级以上人民政府负责组织复垦。可见，垃圾填埋地生态恢复旧账的偿还义务人也是县级以上人民政府。这样看来，垃圾填埋地无论其是否已经被损毁及损毁原因如何，垃圾填埋地生态恢复义务人通常都为县级以上人民政府。对我国而言，很多基础设施、医疗文化卫生等公共福利设施需要政府投资，完全依靠政府是不现实的，地方政府也常常由于资金实力问题难以保障垃圾填埋地生态恢复持续进行。通过借鉴美国等发达国家的经验，“不欠新账”的同时也能够“偿还旧账”的最为有效的方式就是建立垃圾填埋地生态恢复基金制度，拓宽资金筹措渠道。

立法上对垃圾填埋地生态恢复不够重视。《土地复垦条例》的诸多条文主要关注的是矿区废弃地的生态恢复，垃圾填埋地只是作为生产建设活动毁损土地的一部分进行生态恢复，并没有考虑生产建设活动毁损土地的普遍性和垃圾填埋地生态恢复的特殊性之间的协调问题，立法上的偏颇导致了实践中的薄弱。前些年我国行政部门官员普遍存在的注重经济发展、忽视环境保护的现象已经大为改观，如今的地方官都知道只抓经济行不通，可是转向环境保护却耗时耗财见效慢。通过对经济与环境的综合考虑，普遍采取的方式就是追求能够短期见效的环境效益，以应对任职期间的考核。特别是在衡量垃圾填埋地生态恢复的效果指标不健全时，追求显而易见的短期利益的吸引力要远远大于需要逐步渗透与改善的垃圾填埋地生态长期利益。

公众参与力度不够。我国垃圾填埋地生态恢复的公众参与大多是相关行业的专家学者参与其中，往往局限在会议讨论和社会调查的参与形式。然而，周边居民作为垃圾填埋地生态恢复的直接利益相关者却参与较少，即使参与进来，也往往局限在前期准备阶段。如果不调动垃圾填埋地生态恢复中最大的利益相关者的积极性，在实际操作中仅强调自上而下的执行方式，忽略政策对象行为影响因素和行为模式特点，垃圾填埋地生态恢复过程能否顺利进行有待考究。为了有效保障社会公众的切实权益，公众理应全面全程参与垃圾填埋地生态恢复，而如今难以实现的主要原因在于我国公众参与组织及平台的缺乏。

垃圾填埋地生态效益评估制度不健全。我国的垃圾填埋地生态系统的恢复是一个生态系统的重构或再生过程，以重新恢复到健康并有益于人类生存与生活的状态为目标，以遵循自然规律为基础，以技术上适当、经济上可行、可被社会公众接受为原则。但是，对于垃圾填埋地生态环境究竟要恢复到什么程度，仁者见仁智者见智，很难得到统一。一直以来，我国对于任何类型的废弃地进行恢复后的做法就是为了获得经济利益，优先将复垦土地用于农业生产。因此，农业用地或林业用地等土地利用形式就成为垃圾填埋地生态恢复的首要目标，这些做法有利于提高进行垃圾填埋地生态恢复的积极性，从而有利于垃圾填埋地生态恢复工作的全面展开。但是，这同时也带来了一些新的问题，例如大面积挖掘周边土地用以覆盖垃圾填埋地，使得更大面积的土地遭到破坏，更大空间的生态系统退化。

垃圾填埋地生态恢复后的维护制度欠缺。一项垃圾填埋地生态恢复工程的完成，同时也意味着对垃圾填埋地周边环境的保护又回到了起点，恢复后的垃圾填埋地生态系统没有原生态系统稳定，极易再次遭到破坏，这种保护与对原垃圾填埋地生态环境的保护显然是不一样的。社会各界花费了大量的人力、物力和财力来恢复垃圾填埋地的生态平衡，改善垃圾填埋地周边环境，保护并合理利用生态恢复后的垃圾填埋地十分必要。此外，垃圾填埋地生态恢复的过程需要监督和管理，生态恢复后垃圾填埋地的再利用也需要监管措施。

完善垃圾填埋地生态恢复法律制度的建议

建立垃圾填埋地生态恢复基金制度。垃圾填埋地生态恢复基金制度是一项专门针对垃圾填埋地恢复治理而设计的制度，美国的《超级基金法》适用于闲置不用或被抛弃危险废物处理场的治理，该法规定，超级基金在责任主体不能确定或无力支付、不愿承担治理费用时先行垫付，然后，可以为了追索已支付的治理费用，向其能找到的责任主体提起诉讼。“土地复垦基金”的来源有：向企业征收的费用；复垦土地使用费刨除养护开支后的余额；个人、团体、公司、协会和基金会的捐款；例如违规开采矿山的罚金、申请采伐许可证的费用、基金利息等的其他款项。

垃圾填埋地生态恢复是一项社会公益事业，不仅要靠政府的投入，还要借助社会的力量，即实行国家、地方、集体和公民一起上，多渠道、多方位筹集资金。针对我国目前的保证金收取的现状，笔者认为应当借鉴美国的超级基金，建立垃圾填埋地生态恢复基金制度。同时还要考虑我国国情，以政府财政资金的投入为引导，拓宽融资渠道。对于资金实力不够雄厚的垃圾填埋地生态恢复义务人来说，建立垃圾填埋地生态恢复基金制度使经济压力得到减轻的同时垃圾填埋地生态恢复治理的积极性也得到了提高。

从立法上加强对垃圾填埋地生态恢复的重视。不同的垃圾填埋地生态系统恢复的时间也不同，一般来说，退化程度轻的垃圾填埋地生态系统恢复的时间要短些。但需要强调的是，垃圾填埋地生态系统的恢复需要严格遵循生态规律，在那些垃圾填埋地生态系统退化较为严重的地区，明显改变生态效益通常需要几代人坚持不懈的努力。如何追求垃圾填埋地长期的生态利益不仅要求要有充分科学的认识，而且要有更为详尽的长、中、短期互相结合的垃圾填埋地生态恢复总体目标。因此，要在垃圾填埋地生态恢复过程中处理好实践中的部门利益、地方的局部利益与全国的整体利益、短期利益与长期利益之间的关系，必须要有一个从整体上关怀垃圾填埋地生态恢复的基本思路。

提高公众参与垃圾填埋地生态恢复的水平。只有以垃圾填埋生态恢复地区周边居民为着眼点构建生态恢复机制，才能实现机制设计的初衷，实现垃圾填埋地生态效益与社会效益的双赢。此外，垃圾填埋地生态恢复中最大的利益相关者也可以监督垃圾填埋地生态恢复资金的使用情况。在垃圾填埋地生态恢复过程中，可以制定关于垃圾填埋地生态恢复公众参与的手册，运用问卷与实地调查、咨询和座谈会等多种形式，明确利益相关者、生产建设单位、政府和有关部门的权利和义务，提出公众参与垃圾填埋地生态恢复的范围、程序、时间和期限等，使垃圾填埋地生态恢复各环节信息的公开、查询、参与、反馈一体化机制得以建立。为促进垃圾填埋地生态恢复的和谐进行，可加强垃圾填埋地生态恢复利益相关方之间的交流讨论，从而保障利益相关者的合法权益和公众的知情权，化解并防止矛盾和冲突。

完善垃圾填埋地生态效益评估制度。垃圾填埋地生态效益评估制度的标准因为受生态系统的复杂性、动态性等特点的干扰而变得复杂。因此，在垃圾填埋地生态恢复标准的制定过程中，要严格遵循生态规律，考虑垃圾填埋地自身的理化性质、自然条件以及社会需求，不能一味要求恢复到垃圾填埋地被破坏前的状态。我国在垃圾填埋地生态恢复的过程中，可以通过比照国际恢复生态学会建议适用的九个反映生态系统属性的指标来进行评价分析，例如生物多样性、生态系统功能以及非生物的生态服务功能等。鉴于生态科学的专业性强，在对垃圾填埋地生态恢复进行验收时，可以邀请生态学专家进行现场勘察，制定出科学合理、现实可行的标准，从而健全垃圾填埋地生态效益评估制度。

建立垃圾填埋地生态恢复维护制度。垃圾填埋地的生态恢复并不能取得立竿见影的效果，而是一项耗时颇长的系统性工程。垃圾填埋地的生态恢复过程通常会涵盖经济性、社会性重大事项，例如产业结构的调整与转移等。所以，为了人们自身的生活质量不会降低，产业结构调整得到发展，垃圾填埋地生态恢复成果的维护与巩固，需要在经济性、社会性配套措施支持配合的前提下，运用先进生态技术。恢复后的垃圾填埋地生态系统的保护与对原垃圾填埋地生态环境的保护要区别对待，应该在相关法律法规的制定修改过程中考虑如何与生态恢复工程进行衔接的问题，例如，要制定更详实的禁止性行为以及更严厉的惩罚措施。

结语

对废弃的垃圾堆放地进行卫生填埋法处理是最常见的做法，然而，这种方法也会使原生生态系统遭受破坏。生活垃圾是垃圾填埋场的主要成分，在降解的过程中，会引起垃圾沥出液和主要成分为甲烷的填埋气体的产生及土壤特性的变化，填埋地之上植物的生存与成活都会受到影响。对垃圾的填埋处理还会导致垃圾填埋地地面塌陷、填埋气体污染、渗滤液污染地下水、地质地貌景观遭到破坏等一系列相关问题。

我国在垃圾填埋地生态恢复方面面临的形势非常严峻，垃圾填埋地生态恢复之路任重而道远。通过构筑垃圾填埋地保护与恢复治理的系统性、整体性思路，提出完善建立垃圾填埋地生态恢复全过程控制的治理、维护等法律制度，督促垃圾填埋地保护与治理恢复的义务人积极履行义务，逐步改善垃圾填埋地现状，从而使我国的垃圾填埋地利用与经济社会、资源环境的发展相协调。