政府购买服务有哪些误区

■倪咸林

继国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》之后，党的十八届三中全会再次提出“加大政府购买公共服务的力度”。这是对国际上普遍推行的政府购买服务的一种回应，也是对国内地方政府购买服务实践的进一步规范。

政府购买公共服务源自于20世纪七八十年代西方国家新公共管理改革实践，它将公共服务的提供者和生产者角色区分开来，旨在提高政府财政资金的使用效率，激发社会多种公共服务生产主体的活力，满足公民多样化的公共服务需求。

早在1995年，上海浦东新区社会发展局向上海基督教青年会委托运营的罗山会馆，打破了以往政府直接投入和运作的机制。此后，上海、北京、浙江、广东等地的探索不断增多。但由于无法可依，政府购买往往陷入一拥而上和裹足不前这两个极端。依笔者观察，政府购买公共服务在实施过程中，依然需要防止几个误区。

观念认识上的误区

【案例】

有报道称，在江西省乐安、兴国、宁都三县实施的非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目，因分流了三县原有政府扶贫部门掌握的扶贫资金而受到三县扶贫办的抵制。而北京市农民工法律援助工作站的工作也曾遭遇不顺，因为其承接的相关农民工法律援助案件，客观上减少了原来北京市法律援助中心的事权和财权。

对于政府来说，购买公共服务意味着职能领域和履行方式的转变；对于公民来说，政府购买公共服务意味着多元需求的满足；对于社会组织及公共企业来说，政府购买公共服务意味着生产主体的专业化与高效化。我国正处于政府与市场和社会关系重新梳理和全面厘清的转型时期，对于政府购买公共服务，政府、市场以及公民等多个主体难免在观念上存在一些误区，而政府自身的观念和认识误区又是处于牵一发而动全身的核心地位，这主要体现在三个方面。

一是盲目跟风。随着中央与地方关系的逐步调整以及地方自主性的不断增加，地方政府之间的竞争日趋激烈。起初的竞争主要围绕经济指标，典型的就是GDP攀比。随着社会建设和社会管理的提出，地方政府开始围绕治理创新项目和政策相互竞争。在公共治理领域，从“社会管理委员会”到“和谐企业工作室”，从“ 看单点菜”到“ 网格化管理”，近年来中国各地竞相提出社会管理创新思路和政策，治理创新实际上变成了一味跟风和盲目攀比。政府购买公共服务也不例外。北京市2011年拨款1亿元购买社会服务，广州市政府2012年安排2.6亿元，上海市每年也有上亿元的财政拨款……各地方在创新政策上的投入热情一点不亚于对于GDP的追逐，大有一种今天不投入明天就被别人比下去的心理，存在本末倒置的误区。

二是消极作风。政府购买公共服务把公共服务的提供和生产环节分开，让市场在公共服务资源配置中发挥决定性作用，使得公共服务的消费者、提供者和生产者之间实现良性互动，最终变全能政府为高能政府、变有限市场为有效市场。对于政府来说，这种转变意味着部分权力的放手和部分责任的转移。这就产生了两种现象：对于那些拥有资源分配权力的政府机构和人员来说，放权就意味着资源的支配权和话语权的减弱，因而此类公共服务的购买比较容易受到消极对待和抵制。对于那些群众怨言大、组织实施难的公共服务，政府则倾向于视此类职能为棘手难题，亟欲推向社会而后快，比如社区安全和城市生活垃圾处理，就存在“卸包袱”的消极心态。

三是官僚遗风。一定意义上，政府购买公共服务为多年来探索的政府职能转变创造了一个有效的突破口，与此同时，政府职能的进一步转变与转移，也需要政府在购买公共服务时秉持平等的契约观念，遵循市场的基本规则。实践中，由于公共服务生产者数量有限，导致多数生产者或多或少与政府有直接或间接关系，事业单位成为承接主体，这便出现政府“左手提供右手生产”的局面，事业单位成为“二政府”，购买行为和实施过程容易受政府左右与支配，契约观念和市场规则无法有效发挥作用；另一方面，数量有限的NGO（NPO）在不完全竞争环境下不仅在起点上就输给事业单位，还更容易被政府所干预，在公共服务生产过程中接受诸多随意附加条件。在不对等的关系格局下，政府购买公共服务俨然成为对事业单位或者其他社会组织的施舍，官僚遗风的存在严重影响政府购买公共服务的有效推行。

领域选取上的误区

【案例】

2012年深圳市宝安区推行文化钟点工项目，选择将文化钟点工模式引入广场文化，由政府买单个人才能服务，每月向一些具有专业素质的广场领舞人支付800元至1000元的报酬。

2003年起实施的《政府采购法》中规定的政府采购仅限由政府使用的物品或服务，相较于本文所说政府购买的公共服务范畴要小。然而公共服务到底包含什么？适合政府购买的公共服务又有哪些？这也成为摆在政策制定者面前必须加以梳理的问题。

公共服务是一个舶来的概念，至今在国外学术界也没有对其形成统一的概念共识。服务型政府是相对于传统的管制型政府或管理型政府而言的，注重政府的服务功能。它一方面限定了政府原有的权力，另一方面也扩大了政府公共服务的范畴，尤其在转型时期，面临诸多新情况、新背景和新问题，公共服务更像一个包罗万象的筐，几乎涵盖社会生活方方面面。

显然，上述千头万绪的公共服务短期内不可能全部纳入政府购买范畴，这就涉及购买领域的选取问题。西方国家在实施政府购买公共服务的实践中尽管模式有所差别，但往往都注重因地制宜，选取重点突出领域循序渐进推行。比如英国不论在撒切尔时代还是在布莱尔时期，都秉持缩减财政开支、提高政府效率的原则，改变对电力、铁路等产品的直接生产，同时在养老、医疗等社会领域也更加注重私人市场的作用。而在市场高度发达的美国，除了包括公园管理、卫生保健、学前教育、社会住房、老年人照顾、社区司法矫正服务等常规领域实施政府购买，甚至诸如空管和监狱等强制机构也实现了外包。

我国在政府购买公共服务领域选取上，地方实践中存在很多误区，主要体现为被购买的公共服务公共性不强、重点不突出、区域无差异等方面，导致政府购买服务形式大于内容，解决不了根本问题。例如，深圳市宝安区选择将文化钟点工模式引入广场文化，由政府买单个人才能服务。其实，市民即使没有广场领舞人，也可以进舞蹈培训班或自学。这里姑且称之为“点缀型”购买，这一购买行为便因为购买的公共服务公共性不强，且不是亟需解决的重点问题，而广受质疑。如果把行政工作中容易得罪人的、劳动强度大的、直接面对市民的事项，以政府购买服务的方式转嫁给他人，那就等于前文所说的“卸包袱”，是一种“推脱型”购买。

事实上，有学者指出，我国的公共服务供给的主要矛盾是总体供给不足和结构失衡，与西方发达国家实行公共服务私营化市场化的物质基础具有很明显的区别，因而政府购买公共服务应侧重民生领域并力争实现均等化。具体领域的选择应重点聚焦于公共性、公益性较强的公共服务领域，并根据自身实际，选择群众关注度高、示范作用好的公共服务项目逐步试点。

执行过程中的误区

【案例】

石家庄市政府努力通过代金券的形式将养老服务外包给社会，以提高财政资金的使用效率,节省人力。然而，据称市内仅有“星光家政服务公司”一家可提供保健、保洁等相关服务，其价格却很高。最终手持代金券的老人不得不忍受“星光”的高价格，服务水平只能将就。

政府购买公共服务应该是一个政策群，尤其是在我国社会组织尚不发达、政府职能边界尚不清晰的转型时期，更需要在推进政府购买公共服务项目的同时，统筹政策系统、完善政策配套。然而在政府购买实践中却存在一买了之的现象，具体有以下几个方面。

一是缺乏前期论证。科学的政府购买应该具备两大前提，一是政府自身明白该干什么、能干什么;二是政府不能和不该干的事项市场和社会组织能够干且愿意干。因而，在推行政府购买服务之前，要组织专业人员结合地区实际充分论证购买行为的可行性，合理确定购买行为的领域，科学制定购买行为的规则，不能跟风似的相互模仿、盲目推行。

二是缺乏执行监督。政府购买行为本质上也是市场交易，和一般商品一样，在交易过程中也会产生违规行为。尤其是政府作为交易的一方，在不完全竞争市场条件下，更容易产生腐败行为。这就要求在政府购买服务市场上实现信息公开，使交易行为公正透明。

三是缺乏后期评估。政府购买的公共服务最终被民众所消费，这和一般的市场交易有所不同。一般商品交易中买方对商品不满可以直接和卖方交涉，在这个过程中就实现了评估。而政府购买公共服务这一交易行为存在三个主体，政府作为出资方虽然不直接消费公共服务，但却承担对生产者的评价责任，因为民众会把公共服务质量低下的责任推给政府。

四是缺乏培育扶持。政府购买公共服务的生产者在我国主要是企业、事业单位和NGO，未来，随着市场体系的逐步完善以及社会建设的逐步推进，NGO必将在政府购买服务项目上承担越来越多的责任。然而从目前实际看，我国的NGO在数量以及行为能力上还存在很多薄弱环节，政府在向NGO购买公共服务的同时，也有责任为他们提供一个良好的发展环境，培育和扶持更多的NGO，才能从长远上为政府购买服务奠定市场基础，才能为社会建设和社会管理奠定组织基础。

（作者系中国人民大学公共管理学院博士）