行政审批制度改革探索：漳州市行政服务标准化建设的实践及启示

○ 郑明明

标准化质量管理体系是西方发达国家质量管理实践经验的科学总结，是关于质量策划、质量控制、质量改进以及质量保证等方面一系列标准的集合。它曾在上世纪的企业管理实践中取得了显著的效果，得到了世界各国的普遍认可。进入新世纪以来，国内外的一些政府机关，为提高行政管理的质量和效果，大胆改革创新，把标准化质量管理体系引入政府管理之中。从2011年9月起，富有行政管理改革与公共服务创新传统的福建省漳州市率先进行了行政服务标准化建设的探索。当前，地方政府自觉推行的这种技术革新对于进一步深化行政审批制度改革、解决行政机关行政效能问题起了什么作用？对于创新公共管理方式、推进服务型政府建设又有何借鉴意义？为此，笔者对漳州市行政服务标准化建设进行了调研思考。

一、行政审批制度改革的“漳州模式”

行政审批是政府管理社会与经济事务的主要方式和手段，几乎涵盖所有行业与部门。在传统的计划经济时代，政府主要是通过行使行政审批权来实现对国家资源的配置，这在当时曾发挥过积极作用。然而，随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立以及市场体系的不断完善，现行行政审批制度的弊端也逐渐显现，如审批事项过多、审批时限过长、审批裁量权过大、重审批轻监管等，这些问题已经成为制约市场经济进一步发展的桎梏，不仅限制了市场的活力与竞争，增加了政府管理开支与社会运行成本，而且还滋生了各种寻租、腐败等问题，严重损害了党和政府的形象[1]。为解决这些问题，管好政府这只“看得见的手”，我国近年来开展了一系列旨在深化政府行政审批制度改革的举措（见图1）。

图1 行政审批制度改革历程表

在各地探索和实践过程中，漳州市行政审批制度改革取得了一定成效，走在了全省乃至全国前列。早在2001年，漳州市便成立了行政服务中心，它是福建省首家提供一站式公共服务平台的地方。经过了十多年的建设和发展，一种新的行政审批模式逐渐形成，并形成了独具特色的“漳州模式”——相对集中的审批模式，其典型特征是：政府把提供公共服务的机构统一集中到行政服务中心，并按照业务受理流程开设窗口，将与审批有关的各种公共服务事项统一集中办理。这种审批模式不仅有效缩短了审批时限，节约了行政成本，而且增强了审批过程的公开性和透明度，使“阳光政府”成为可能。相对集中的审批模式是漳州市行政审批制度改革的阶段性成果，符合国家对于行政体制改革的总体要求。目前，漳州市行政服务中心进驻的政府职能部门共计68个，承办的行政审批服务事项累计495项，行政服务中心一条龙服务、一站式审批功能不断得到强化。在“漳州模式”形成过程中，最突出的特点是它的一套标准化体系，这套体系不仅有效地推动了漳州市行政服务中心的发展，而且给地方深化行政审批制度改革提供了借鉴。

二、漳州市行政服务标准化建设的特色与创新

2011年9月，漳州市提出开展行政服务标准化建设的课题。经过几年的探索与实践，到2014年2月漳州市开始推行行政服务标准化替代行政审批方式改革的试点工作。漳州行政服务标准化建设从探索之初便注重与本地实践的结合，努力体现漳州政务服务的地方特色，具有鲜明的区域特征和创新精神，这是其生命力所在。

（一）纪检监察主导，协调监督并举

漳州市纪委、监察局在行政服务中心建设过程中发挥着牵头、主导、协调与监督作用。早在2001年，漳州市行政服务中心在创建之初便直接归属市纪委领导，由市纪委常委轮流担任行政服务中心的副主任，主持日常工作。漳州市行政服务中心这种独特的领导模式通过两年多来的运行实践显得非常高效。究其原因，这是由行政服务中心的机构性质、工作职能决定的。行政服务中心作为一个由外部进驻部门和内部工作人员构成的混合性行政单位，特别是在成立之初内在地要求它的领导机构必须具备较强的领导力、组织力、协调性和监督权。而纪检、监察机构刚好具备上述能力和条件。作为党的纪律检查机构，它拥有强大的领导力、组织力和协调性，可以全面、高效、有力地推动中心工作；作为政府的行政监察机构，它可以对中心所有工作人员的行政行为进行严格执法监督。

（二）体系完整严密，要求具体明确

漳州市的行政服务标准化体系在设计过程中充分遵循因地取材，简明实用的创建原则。根据中央《关于深化政务公开加强政务服务的意见》精神，围绕审批“项目最少、时限最短、流程最简、服务最优”的目标，经过充分酝酿、反复研究，出台了漳州市《行政服务标准体系》。在制定标准体系中，一方面，注重将国家公共服务标准与本地实践相结合。对服务业组织标准化工作指南的标准体系进行探索创新，不仅使其符合服务业组织标准化管理的基本要求，而且在创建中努力体现漳州政务服务的地方特色。漳州市的行政服务标准体系分为服务基础标准和服务运行标准两个层面（见图2），共有1064项标准（直接引用国家标准38条，自行编制标准1026条，并绘制864张行政服务标准流程图）。另一方面，注重专家论证与业务运行实践相结合。组织各窗口编写相关标准，并召集专家进行论证，通过自下而上、自上而下，反复修订与完善标准。总之，漳州市行政服务标准体系既遵循了相关的政策法规和行业标准，又反映了本区域行政服务的具体规则；既运用了现代先进的管理理论，又蕴含着中国古代传统的管理思想。

图2 漳州市行政服务标准化体系框架

（三）政务模式先进，科学精细管理

漳州市通过扩展横向与纵向行政服务标准化建设，创建“横向到底、纵向到边”的政务服务模式。一是构建“市、县、乡、村”四级贯通的政务服务平台，促使标准化建设向纵深推进、向基层延伸。目前，漳州市各辖区、县均建立起行政服务中心，全部乡、镇建立了便民服务中心，超过1700余个村建立了便民服务代办点。同时，市级行政服务中心还加强了对各级服务中心、代办点的业务指导和监督，实现了“市、县、乡、村”政务服务信息联网，让群众就近就地即可办成事。二是构建公共信息平台。开通96123政务服务热线，把面向群众的审批服务项目全部向这个服务平台集中，整合近70个审批服务部门的政务信息，按照统一受理、分头办理、直接反馈、公开监督的方式运行，群众足不出户，便可享受政策咨询、信息查询等政务服务。三是加强窗口服务功能。推行“三个集中”，把部门审批职能向一个科室集中、审批科室向行政服务中心集中、审批项目向电子政务平台集中。这些举措促使了政府角色由管理者向服务者转变，并促进了行政服务的均等化[2]。

（四）三层监督检查，严格规范执法

漳州市行政服务中心为了切实规范行政服务的执法标准，在多年运行管理实践的基础上，创建了“大厅引导-窗口服务-结果评议”三层监督检查体系。第一层是在大厅服务引导台安装“总台发号系统”，实行取号服务管理。公民只要进入行政服务大厅，即可在服务引导台按办事事项分类取号，并领取相应的办事流程服务指南。与此同时，公民的办事信息随即进入服务“窗口”流程之中。第二层是启用服务“窗口”视频监控系统。行政服务中心在所有服务窗口上安装视频录像并对公民服务流程实施监控。因此，各个服务窗口大到公民业务办理情况，小到每台电脑画面都将一览无余。服务中心可以随时通过视频监控系统发现问题并及时跟进处理。第三层是创设“服务结果评议箱”。公民可以通过投放在各个服务窗口旁的“服务结果评议箱”对已办结事项进行评议。此外，对于未能办结或超时办结的事项，公民可以通过短信、电话或者邮件等渠道弄清真实原因，及时对工作人员服务情况进行监督。此外，监督检查的结果会与奖惩挂钩，以确保工作人员严格规范执法[3]。

三、漳州市行政服务标准化建设的思考与启示

通过近三年的探索与实践，漳州市的行政服务标准化从组织机构的保障、标准体系的制定、政务模式的创新、执法过程的监督等各层面强化了公共服务的“透明度”、“公平性”、“效率性”、“回应性”等价值取向，在行政服务标准化建设上取得了成效，积累了经验。特别是行政服务中心工作人员的服务意识得到了强化、服务行为得到了规范，公民的行政服务满意度水平得到了提高，行政服务质量得到了切实改进[4]。

然而，从行政审批制度改革的目标来看，漳州市行政服务标准化目前还只停留在追求“效率性”、“回应性”等初级目标的阶段，还没有进入到追求“参与型”、“协作性”等最终目标的阶段；从行政审批制度改革的过程来看，漳州市的行政服务标准化还处于“关起门来定标准”的初步阶段，对于标准化后的公共服务质量评价、进一步改进与完善标准等工作还没有全面展开；从行政审批制度改革的手段来看，漳州市行政服务标准化还只侧重于微观层面，对于政府体制机制创新以及公共治理变革等顶层设计还未涉及[5]。无论是目标、过程还是手段，关键在于如何以公民为中心，不断满足公民日益增长的诉求和期望，以此推动行政服务质量的持续改进，这就是行政服务标准化建设的价值和实质所在，同时，也给予今后漳州市进一步深化行政审批制度改革以重要启示。

（一）贯穿“以公民为中心”的服务理念

公共管理的核心思想主要体现在两个层面：一是公共组织在运作过程中必须追求效率、公平、透明等核心价值观；二是公共组织是公众利益的代表，必须体现公民的基本利益和诉求。既然公共组织代表的是公民利益，那么行政服务标准的制定、执行、实施、监督及评价必须以回应和满足公民的基本诉求为根本出发点和落脚点，这同时也是行政审批制度改革应持有的基本理念。然而，目前漳州市行政服务标准化建设工作才刚刚起步，尚处在“关起门来定标准”的初步阶段。今后如何在行政服务标准化建设的各个环节坚持公民理念，如何实现政府与公民的良性互动，不断满足广大公民的利益和诉求，是进一步推进漳州市行政服务标准化建设应努力的方向之一。

（二）构建科学的行政服务质量评价体系

行政服务质量评价包含两方面标准：一是是从政府角度来看，服务质量意味着服务行为与服务标准的符合程度；二是从公民角度来看，服务质量意味着服务行为与公民期望的符合程度。目前，漳州市的行政服务质量评价还只是处于政府评判的范畴内，尚未构建系统的以公民评价为中心的行政服务质量评估体系，包括如何制定以公民的需求满足程度衡量的质量评判标准以及以公民满意度调查统计的质量评判方法，这是下一步推进漳州市行政服务标准化建设另一个努力的方向。此外，行政服务质量评价的实施过程必须坚持“三公”（公平、公正、公开）原则；行政服务质量评价的反馈结果必须及时予以对外公布，这样才能促其尽快改进服务，提高质量。

（三）以点带面促进政府机构的“自我革新”

行政服务标准化建设是深化行政审批制度改革的内在要求，不仅是为了直接改进公共服务的整体质量，更是推动行政审批制度整体改革以及政府体制机制革新的重要突破口。因此，从这个意义上说，行政服务标准化建设决不是某行业、某领域的“单兵突进式改革”，它理应被视为政府机构“自我革新”的重要组成部分。目前，漳州市行政服务标准化建设工作对政府相关职能部门所带来的影响非常有限，包括部门改革上的变化、人力资源管理上的变化、日常管理上的变化以及绩效改革上的变化等还未引起更多人的关注和重视。如何将人们关注的焦点从“前台”（行政服务中心）延伸“后台”（政府职能部门），从行政审批制度整体改革延伸到政府体制机制变革，将是今后进一步推进漳州市行政服务标准化建设的重要任务。

（四）推动行政服务从回应走向参与和协作

当前，漳州市行政服务标准化建设还只停留在追求“效率性”、“回应性”等初级目标的阶段，而行政服务标准化建设的最终目标是建立公民与政府能够形成良性互动的“参与型”、“协作性”政府。这要求漳州市行政服务中心的政府部门除了要不断回应和满足广大公民的基本诉求外，而且还要充分调动广大公民的积极性和创造性参与到本单位、本部门的标准化建设中，通过不同主体之间互动与合作，推动“参与型”、“协作性”政府的建设。在这方面，漳州市行政服务中心的政府部门可以选择在某些环节或领域做先期尝试，例如在公民意见征求环节、服务质量反馈环节研究制定公民参与的可行方案；政府通过制定优惠、奖励等鼓励性政策激发公民参与行政服务标准制定的积极性[6]。

我国行政服务标准化建设工作刚刚起步，漳州市行政服务标准化建设为我们下一步改革提供了一种思路与方向：通过标准化对行政服务进行定性、定量与定向的规定，能够有效提高政府行政服务的效率性、公平性、透明度与回应性，促进政府职能的切实转变，推动政府体制机制变革；同时，行之有效的标准化服务监督体系能加强政府行政服务的执行力度，能从整体上提升我国行政服务的质量。

[1]倪超、徐青：《中国行政审批制度的标准化建构》，《安徽行政学院学报》2013年第3期。

[2]李晓林、尹娟：《从区域城市公共服务标准化实践看加强和创新社会管理》，《标准科学》2010年第12期。

[3]吴兴军：《漳州市行政服务标准化的创新实践与启示》，《中共福建省委党校学报》2013年第11期。

[4]柳士顺、王彦：《行政服务标准化的实践与启示》，《中共山西省委党校学报》2009年第6期。

[5]刘艾迎、马晓鸥：《山东行政服务标准体系解读》，《标准生活》2009年第4期。

[6]陈振明、耿旭：《漳州行政服务标准化的创新实践评析》，《中国行政管理》2014年第3期。