服务型地方政府网络问政平台建设

○刘文萃

（本文系作者主持的天津科技大学社科基金项目“服务型政府视域下的‘网络问政’及其制度化构建研究”的成果，项目编号：20110204）

构建服务型政府是新世纪中国政府行政管理改革的总体目标和战略定位。党的十七大报告提出要加快政府管理体制改革，努力建设服务型政府。近年来，伴随互联网在中国的快速普及以及公民民主意识、维权意识和参政议政能力的不断提高，依托网络信息技术平台基础上的网络问政发展迅速，逐渐成为地方政府的执政新风，并日渐成为现实政治行政体制微观变革的重要推动力量。作为“嵌入”于服务型政府总体改革目标范式下的网络问政，服务型政府的基本理念与价值诉求预设了推进网络问政的基本原则和建构路径，为地方政府推进网络问政平台建设提供了正确思路和方向。基于此，本文主要从服务型政府的基本价值维度与改革目标诉求的宏观视域出发，来综合审视和考量我国地方政府网络问政建设，总结分析当前我国地方政府网络问政平台建设存在的主要问题，研究探讨进一步发展和完善我国服务型地方政府网络问政平台建设的推进路径。

一、当前我国地方政府网络问政平台建设存在的主要问题

1.理念存在偏差，部分地区网络问政平台“形式主义”问题突出

近年来，在中央政府的率先垂范和积极推动下，我国各地方网络问政发展迅速。但在看到网络问政建设所取得成绩的同时，仍应清醒地看到，一些地方政府的网络问政建设，乃为形势所迫或是出于“政绩显示”的需要，而并未在思想和意识深处对信息化时代背景下的网络问政工作给予充分认识。由此，导致一些地方网络问政平台建设“形式主义”问题较为突出，表现在部分地方网络问政平台：或是功能单一，信息内容陈旧，仅仅实现了网站示范和信息发布功能；或是把问政平台当作“秀场”，更多的是坐在办公室“上网访民意”，而忘记了“下网解民忧”，只务虚不务实，习惯于纸上谈兵；也有一些“为问政而问政”，只片面追求回复率，对人民群众通过网络问政平台反映的问题和各种诉求不调研、不探讨、不解决，只是一味推诿和敷衍塞责。严重影响了网络问政的应有效果，更损害了党和政府的形象和公信力。网络是虚拟的，但问题却是现实的，网络问政的生命力也在于其对现实的回应和制度衔接上，网络问政一旦成为“摆设”，形式主义问题突出，不仅难以达到预期目的，反而会影响政府的形象和公信力，割裂党和政府与广大人民群众的血肉联系。

2.发展方向不明确，网络问政平台建设缺少整体规划

作为新生事物，当前我国各地方网络问政建设并无来自中央层面明确的目标设计、相应的发展规划和规范指导，地方层面的网络问政则多需借助地方党政领导的直接推动，与地方党政领导特别是“一把手”的思想开明程度、工作理念和对网络问政重视程度直接相关。由此，各地是否开展网络问政、在哪些领域以何种形式开展以及在多大程度上推进网络问政建设，均表现出较大随意性。由于缺乏统一规划和明确的规范指导，导致一些地方政府网络问政平台发展方向不够明确，功能定位不甚清晰，建设目标也不够具体。也正是由于缺乏统一标准和规范，各级地方政府和部门在开展网络问政建设时，往往各自为政，甚至在一些地区内部不同部门或不同层级政府间网络问政平台都没有实现互通互联，由此带来的无序化发展及协同治理能力不足等问题非常突出。因为缺乏整体规划和明确的建设目标和具体规范标准，带来两方面问题较为突出：一方面，一些地方政府或迫于上级压力，或出于政绩显示的现实考量，为“问政”而“问政”，不结合本地实际、盲目复制和简单跟风等现象大量存在，形式主义问题突出；另一方面，在各地自行探索网络问政发展过程中，“因为各个平台没有统一的技术标准和模式而无法实现数据共享和资源共享，不能提供一站式服务。这样，就不可避免出现许多地方和部门网络问政发展的盲目性和短期化效应。不仅造成了大量资金和设备的浪费，也没有达到预期的效果。”

3.服务功能不足，网络问政平台中公共服务平台有待于进一步完善和提升

公共服务平台是政府网络问政平台的重要组成部分。通过网络问政平台将群众最关心、最直接、最现实的利益问题反映出来，并将其对接现实工作渠道加以研究解决，从而利用网络平台提供利民便民的线上公共服务是网络问政平台的基本功能之一，也是其持续、健康发展的动力之源。但从当前我国各地实际情况来看，一些地方网络问政平台，仍主要停留在信息公开的初级阶段，功能设置较为单一，信息发布多于信息反馈，互动性较差，从而使其更像政府信息发布平台而非民众的诉求和互动平台；一些地方政府的网络问政平台，仅实现了对政务信息和政府职能分工进行静态的简单分类和罗列，而没有实现部门间应有的信息共享和业务协同，未能有效整合问政平台与资源。此外，特别需要指出的是，当前我国地方网络问政平台多由地方政府（或委托地方媒体）主导、设计和运营管理，其功能设计和运行过程中普遍缺乏来自公众的用户体验和意见反馈，往往从自身管理工作的便利性出发，单纯从政府部门职能分工、业务流程和组织架构来进行设置，而未能充分考虑到平台用户的使用体验与感受，仍然带有很强的“政府中心主义”的特征，导致部分地方政府网络问政平台的用户体验较差，使用不便利，可获得性、便利性和互动性等技术性优势并没有得到充分体现，使得通过网络问政平台提供线上公共服务和解决民生问题的功能优势难以凸显，进而挫伤了公众通过网络问政平台参政议政的积极性，也背离了开展网络问政助推服务型政府建设的初衷。

4.发展不平衡，基层网络问政平台专业化运营能力亟待加强

与我国基本国情相一致，网络问政在我国各地、各层级政府间发展也不平衡。总体上看，当前一些地区尤其是西部及偏远地区市级以下各基层政府，由于受到设备、经费、人员等诸多条件限制，技术基础较为薄弱，网络问政平台中的物质技术平台对于管理和服务功能平台的功能性支撑作用不足，网络信息技术应用还较为有限。同时，网络问政平台专业化管理人才队伍不完善是一个较为突出的问题，特别是在县及乡（镇）两级政府这一问题尤为突出。当前各地县、乡（镇）两级政府网络问政平台多采取成立具有临时机构性质的网络问政工作领导小组，在其下设办公室负责统筹网络问政工作，具体承办人员则多为各单位、各部门的兼职人员，能够给以经费和编制配备专职性质的网络问政专业技术和管理人员的非常少见。但随着互联网技术的快速发展和网络问政平台功能的不断拓展，网络问政平台管理和运营的复杂性和专业化程度要求越来越高，加之网络问政政治性强、涉及面广，对具体工作人员的综合素质要求越来越高，迫切需要更加具有专业背景的、职业化的运营和管理人才队伍与之适应。目前，各地网络问政平台运营、管理及承办人员的“兼职”身份不仅不利于有关人员投入相关工作，而且由于权、责、利不明确，缺乏系统、完善的制度化考评和激励机制，也不利于发挥相关人员的工作积极性和主动性，且人员频繁变动也容易造成工作脱节，影响网络问政平台的健康和可持续发展。

二、服务型政府视域下地方政府网络问政平台建设推进路径分析

1.以服务型政府基本理念为指导，推进地方政府服务型网络问政平台建设

建设服务型政府是中国政府行政体制改革的总体目标。服务型政府要实现由“政府本位”到“公民本位”的政府治理模式的整体战略转型，这需要全方位、系统性的理念创新与制度变革。其中，网络问政作为技术层面的政府管理创新，也必须置于服务型政府的整体战略目标架构之下。需明确，作为一种技术手段和治理工具，网络本身并不能自动地解决和改善民主，要真正发挥网络问政在推动政治行政体制微观变革中的实质性作用，问题的核心和关键仍然在于如何树立正确的理念。如果理念没有真正转变，网络问政只能徒具起名。

因此，地方政府网络问政平台建设必须坚持以服务型政府的基本理念为导向，依托网络问政平台积极推进公民有序参与，以推进公共服务和民主建设为基本诉求，通过科学规划和系统设计，实现网络问政平台的制度化和常态化，克服网络问政中存在的“政绩显示”和“做秀”成分，真正推动网络问政在提升公共服务和促进公民参与方面发挥实质性的作用。面对全球信息化和网络化这一不可逆转的潮流和发展趋势，必须通过各种形式和途径，进一步教育、宣传、引导和推动各级政府部门从建设服务型政府的战略高度出发，科学认识和树立正确的网络问政观，既不要忽视网络这一治理平台的独特优势和作用，也不要畏惧它带来的挑战和冲击。要始终立足于建设服务型政府的宏观战略目标，坚持把网络问政平台建设作为践行立党为公、执政为民理念的新载体和推进服务型政府建设的“助推器”，并以此来统一各级政府与广大干部的思想认识。在此基础上，基于服务型政府“公民本位”的基本理念与价值诉求，突破传统技术层面改革框架的窠臼，促进网络问政平台向纵深化发展，积极探索其在推动官员选举、重大决策、政治问责和公民参与等方面，进一步发挥对现实政治行政体制变革的实质性推动和支撑作用。

2.进行科学规划和加强立法，推进地方网络问政平台走向法制化和制度化

通过进行科学的整体规划和加强立法，制定相应制度规范和统一的技术标准来有序推进网络与信息化建设,是国外发达国家的基本经验之一。因此，为进一步推进我国地方政府网络问政平台建设，必须把建章立制作为根本，加强总体规划和制度建设，建议在中央层面、至少是在各省级政府层面，在总结现有各地网络问政平台建设、运行和管理经验的基础上，研究制定至少是区域内的统一的政府网络问政平台发展规划和建设标准。以服务型政府理念为指导，以推进政府公共行政向现代公共治理转型与提升公共服务能力为目标，统一规划、统一标准，整合资源，将网络问政平台的运营主体、建设标准、管理机制、绩效考评以及网络问政平台运行中的信息收集、分类、交办、督查、催办到结果的反馈、统计分析以及情况通报等均纳入制度化，加以明确的规范和界定，并进一步建立健全相应的监督考核评价体制，促进政府网络问政平台走向规范化、制度化。同时，要加快网络问政的立法建设，针对网络发展过程中出现的新情况和新问题，在已制定颁布的关于网络安全和预防网络犯罪等法律法规的基础上，根据互联网发展的现实需求及时制定和出台新的法律法规。特别是针对当前我国网络立法“禁止性立法”多而“促进性立法”不足之缺陷，积极推进网络问政促进法相关立法研究，建立健全网络问政发展的法律规范体系。通过推动网络问政法制化和制度化，避免地方网络问政及其平台建设的随意性和出现“人走政息”现象，使之不因领导人的改变而改变，不因领导人注意力的转移而弱化，为网络问政平台建设及其良性运行和可持续发展提供法制基础和制度保障。

3.积极推进县级基层政府网络问政平台建设，提升其专业化管理和运营能力

网络问政平台是涵盖了从物质基础到信息技术再到政务管理和公共服务的复杂体系，其高效、有序运行和可持续发展，需要各级政府在资金、技术、设备和人员配备上提供专业化运营作为依托和保障。但从当前我国网络问政平台建设的实际情况来看，总体而言，中央和省、市一级政府的网络问政平台建设保障相对较好，而县、乡（镇）等基层政府则体制不畅，在资金、技术特别是人员配置上缺乏有效保障的问题十分突出。而从我国的历史和现实国情来看，“郡县治则天下治”，自秦汉以来，县级政权一直作为中国政治体系的基本政治单元延续至今。县级政权承上启下，联结城乡，在打造网络问政平台、推进建设服务型政府方面具有特殊地位和独特作用。“与其它层级的政府相比，在省或市一级政府建立网络问政平台会因为层级过高的缘故很难及时有效地解决群众的具体问题，而乡镇一级的政府架构本来就是不完整的，也难以有效解决群众的问题。”

因此，从我国的现实国情出发，促进网络问政平台建设的均衡化发展，应积极推进县一级基层政府网络问政平台建设，加大投入力度，在人力、物力、财力等方面予以优先保障。鉴于我国经济社会发展不平衡的现实国情，考虑到一些经济落后省份和地区的基层政府财力有限的实际情况，建议可考虑在党委或政府下设立一个直属的、自收自支的事业单位（也可整合原来分散的、临时性质的网络问政相关工作机构和人员）来专门负责地方网络问政平台管理和运营工作，额定编制人数，实行全员聘任制，采取政府与媒体或与第三方供应商合作的方式，通过走市场化运营道路保障网络问政平台的良性运行和可持续发展。这样，政府除在前期硬件设施和筹办经费等给予必要投入外，其后期运营、管理和人员经费支出则可实行财政投入与市场化运营相结合的方式予以保障。这方面，广东奥一网通过与媒体合作推进地方网络问政平台建设提供了较为成功的范例。

4.以整体性政府理念指导推进网络问政平台的集成化，提升网络问政平台公共服务功能

传统官僚制政府组织形态是典型地以横向专业化、部门化和纵向层级化、等级化为特征的组织架构模式，各部门各自独立、分割、缺乏协作，导致政府职能的重叠、交叉、盲区和协同治理能力不足等“碎片化”问题突出，政府提供整体化公共服务的效率和能力较低。互联网技术的进步则为突破这种困境提供了技术支撑。依托网络的技术性优势，政府网络问政平台具有强大的资源整合的潜力，通过系统推进和优化公共服务功能设计，可以将政府各职能部门公共服务事项和办事流程整合在一个平台上，以统一的网络问政平台作为入口搭建集成化的政府网络问政公共服务大厅，并实现与政府各职能部门的业务流程相对接，提升网络问政平台公共服务能力和水平。因此，从构建服务型政府的目标诉求出发，应以整体性政府理念为指导，打破传统等级制政府组织架构下部门间各自为政的“碎片化”困境，推进网络问政平台中各层级、各部门间，以及专属网络问政平台与已有的政府网站、政务微博、政务微信之间的信息共享和联动机制。从而，通过探索建设网络问政平台跨区域、跨部门和跨层级联动协作体系，推动政府职能整合和实现政府组织架构的线上优化，增强政府网络问政平台整体政府工作能力，提升网络问政平台线上公共服务能力和水平。此外，从服务型政府的基本理念出发，借鉴商业运作模式，建议今后各地网络问政平台的设计、管理和运行过程中也应有充分的渠道和途径听取和吸纳民意，可在原来互动平台中开辟出一个新的板块，专门用于征集用户体验和反馈网民关于如何进一步完善网络问政平台的科学建议和意见，不断调整和完善网络问政平台，使其在可获得性、便利性等方面具有持续改善的自我更新能力和机制，这对于网络问政平台的健康持续发展至为重要。

5.加强专业化网络问政人力资源队伍建设，为网络问政平台健康发展提供人才保障

在影响网络问政治理水平和成效的诸多因素中，人力资源是一个关键性要素。网络问政人才队伍“是信息和技术的有效载体和粘合剂，也是信息发挥效用的决定性因素之一。没有高素质的公务员，先进技术和海量信息所催生的优势终究会被抵消”。因此，地方政府网络问政平台的建设和发展，必须与加强专业化网络问政人力资源队伍建设结合起来。对此，除继续加强对现有网络问政相关人员进行全面系统的教育和培训外，各地应积极探索如何突破现有体制、机制和政策性障碍，加快推进网络问政职业性、专业化人力资源队伍建设，从而造就一支政治素养高、精通网络信息传播技术、工作作风扎实、敬业和奉献精神强、具有良好的道德品质和优秀的业务素质的网络问政人才队伍，为网络问政平台建设提供人才保障和智力支持。这应成为当前和今后一个时期推进地方网络问政平台建设的重点和突破口。