对阜新创新实施“集团帮村”工程的调查

刘立涛

阜新是国务院扶贫开发领导小组确定的全国3个“扶贫改革试验区”之一，是全国第一个资源枯竭型城市经济转型试点市，也是辽宁省最贫困的地区。自2011年起，为认真贯彻落实国家和省关于新阶段扶贫开发工作的总体部署，探索组织动员社会力量参与农村扶贫开发工作的新模式、新途径、新办法，推进扶贫开发工作不断取得新成效，阜新市在全省创造性地开展了“集团帮村”工程，产生了良好社会反响，进一步发展完善了“大扶贫”工作格局。阜新市这一扶贫开发工作机制的锐意创新，得到了国家和省扶贫部门的充分肯定。

“集团帮村”工程的主要做法

（一）整合帮扶资源，形成“集团式”帮扶合力。

阜新市确定市委办公室、市人大办公室、市政府办公室、市政协办公室、市纪检委、市委组织部、市委宣传部、市委政法委、市总工会、阜矿集团10家单位为“集团帮村”牵头单位，以牵头单位为主组建10个帮扶集团，每个帮扶集团安排2-3家市直包乡带村扶贫单位、2-3家重点龙头企业，将市直相关涉农部门列为帮扶集团的辅助单位，每个帮扶集团对口帮扶1个重点贫困村，对每个重点贫困村确定1名市级领导定点联系扶贫。以牵头单位为主，组建由牵头单位扶贫联络员、挂职扶贫干部和乡村干部组成的扶贫工作队，负责“集团帮村”各项具体工作，形成市级领导挂帅、牵头单位组织、市直机关工委配合协调党政机关、市经信委配合协调企业、市直部门和各方力量帮扶、县乡（镇）干部包村的集团式帮扶格局，确保村村有人指导，项项有人帮扶，事事有人落实，为“集团帮村”工程的实施提供强有力的组织保证。

（二）明确工作思路，确定脱贫发展目标。

阜新市委、市政府明确，开展“集团帮村”扶贫工程要以“集团帮扶带动，共促脱贫发展”为主题，以改善民生、促进发展为切入点，把各类政策、资金和技术优先向重点贫困村倾斜，实行“救助式”扶贫与“开发式”扶贫相结合，确保在短时间内解决重点贫困村贫困问题，推动重点贫困村新农村建设，创造整村脱贫新模式，带动面上扶贫工作的开展。

阜新确定了阜蒙、彰武两个省扶贫开发工作重点县的10个乡镇中的10个重点贫困村为“集团帮村”工程对象，计划利用两年时间，使10个重点贫困村达到“八有、四通、三解决、一达到”的扶贫标准。“八有”：即有发展规划、有主导产业、有村部、有卫生室、有文化室、有安全饮水井、有无害化卫生厕所、有好的班子；“四通”：即通油路、通电话、通公共汽车、通有线电视；“三解决”：即解决低收入贫困人口稳定增收问题，解决人畜饮水难问题，解决生态和扶贫移民问题；“一达到”：即重点贫困村当年人均纯收入达到全市平均水平。

（三）整合部门职能，全力解决重点民生问题。

阜新市明确，实施“集团帮村”工程不仅是帮扶集团成员单位的任务，也是市直各有关部门及社会各界的共同责任。

在实施此项工程过程中，市委、市政府明确市直各有关部门在承担各自扶贫工作任务的同时，要牢固树立联合共建的观念，立足各自职能，在安排部门项目、资金时，优先向10个重点贫困村倾斜，着力解决好10项重点民生问题。即开展农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接，解决好重点贫困村贫困群众生存与发展问题；推进重点贫困村危房改造和扶贫移民工程，解决好贫困户住房难问题；搞好重点贫困村道路建设，解决好村民行路难问题；深入实施农村安全饮水及改水、改厕工程，解决好重点贫困村人畜饮水难和村民入厕难问题；搞好重点贫困村村部建设，解决好重点贫困村无村部问题；推进重点贫困村文化休闲广场、农民书屋建设和有线电视入户工程，解决好重点贫困村文化贫困问题；搞好重点贫困村贫困家庭学生资助，解决好贫困家庭学生求学难问题；搞好重点贫困村村级卫生室建设和村民大病救助，解决好村民看病难问题；做好重点贫困村剩余劳动力培训和转移就业工作，解决好重点贫困村劳动力就业难问题；加强重点贫困村党组织建设和精神文明建设，解决好重点贫困村“两委”班子带动力不强问题和精神文明建设滞后问题。

（四）整合涉农项目，推动项目村新农村建设。

阜新市要求各有关部门加强协调配合，有计划地对涉农项目进行整合，优先将涉农项目投放到重点贫困村，使重点贫困村新农村建设一步到位，板块推进，达到预期效果。

涉农项目整合范围主要包括项目到户扶贫、产业化扶贫和以种、养业为主的开发式扶贫项目，以工代赈、国债等项目，科技入户、测土配方施肥、蔬菜保护地、“四位一体”生态模式户等项目，农村饮水安全、水土保持等项目，退耕还林、荒山造林、防沙治沙等项目，农机补贴、机械化保护性耕作、农业机械化示范等项目，土地整理等项目，“村村通油路工程”项目，以引导龙头企业参与重点贫困村开发建设为主的招商引资项目，省直定点扶贫单位安排给的帮扶项目。同时，明确教育、文化、卫生、广播电视等部门的公共事业项目以及其他涉农建设项目，都要集中向重点贫困村倾斜，为扎实推进重点贫困村新农村建设奠定坚实的基础。

（五）整合政策资金，做大做强扶贫开发项目。

阜新市委、市政府要求各有关部门加强国家、省扶贫开发政策和各项惠农政策的联动实施，做到政策内容与农民需求有机结合，确保相关政策优先落实到重点贫困村。加大对重点贫困村群众惠农政策的宣传培训力度，使各项惠农政策家喻户晓、深入人心。积极运用发展农业产业化经营、推进小城镇建设、改革户籍管理制度等多种措施来推动重点贫困村有关问题的解决，使惠农政策真正惠及重点贫困村群众。

同时，紧紧围绕项目建设这个核心，按照“政府统筹、集团牵头”的原则，将发展改革、财政、农业、水利、林业、交通、科技、教育、卫生、民政、民族、供销、扶贫等部门的涉农资金、小额信贷资金、省直定点扶贫单位帮扶资金、市直包乡带村扶贫单位帮扶资金、社会各界捐赠资金等进行统筹安排，捆绑投入，向重点贫困村集中，重点投向产业开发、基础设施和公共事业项目，尽快改善重点贫困村的生产生活条件。

“集团帮村”工程的主要成效

（一）形成了党委主导、上下联动的帮扶工作机制。

阜新市委高度重视“集团帮村”工程，参与工程实施的市四大机关主要领导和市委常委领导亲自上阵，先后多次深入项目村调研指导，研究落实具体帮扶措施和帮扶项目，先后多次召开工作推进会，现场解决实际问题。

帮扶集团牵头单位积极协调督办帮扶工作，组织各成员单位帮助项目村研究制定扶贫规划，确定发展思路和扶贫开发项目，定期召开工作调度会、现场会，确保帮扶任务落到实处。各成员单位和企业均将帮扶工作列入重要工作议程，充分发挥自身优势，积极主动帮助项目村解决重点难点问题，不折不扣地落实各项帮扶任务。项目村所在县将与“集团帮村”工程挂帅市领导相对应的县级领导确定为帮扶工作“第一责任人”，组建相应的县级帮扶集团与市级帮扶集团对接，定期调度工作进展，推动县乡村任务落实。

（二）确保社会扶贫工作实现由“单兵作战”向“集团帮扶”的转变。

阜新市实施的“集团帮村”工程，改变了以往帮扶力量分散、帮扶力度不强的问题，实现了由单一部门帮扶向“集团式”帮扶的转变，形成强大帮扶合力，实现各类帮扶资源有效整合，集中力量打“歼灭战”，收到明显成效。

2011年到2013年，各帮扶集团牵头单位多方协调，共投入10个项目村各类帮扶资金6939万元，平均每个项目村投入近700万元，其中，帮扶单位投入各类资金4347万元，乡村及农户自筹资金2592万元。项目村先后共实施规划项目97项，其中，主导产业项目17项、基础设施和公益事业项目63项、民生项目17项，累计使5.4万人直接受益，项目村农民年人均纯收入均超过全市平均水平。

（三）建立了集团帮扶、多方支持的帮扶投入机制。

各成员单位主动配合牵头部门工作，在政策资金上对项目村给予重点倾斜，其中，市交通局共投入和协调资金1220万元用于实施修路建桥项目，市水利局投入项目建设资金377万元实施水利项目，市财政局扶持项目村专项资金377万元，市扶贫办向省扶贫部门争取政策资金210万元，市爱卫会为项目村解决无害化卫生厕所设备1000套，市扶贫办联合市科协在项目村开展了为民“七送”活动，市住建委、文广新局、林业局、畜牧局、体育局等单位扶持项目村实施了文化广场、农民书屋、林业和畜牧业扶贫项目建设。

项目村所在县、乡镇党委政府积极配合市领导和牵头单位开展工作，项目村两委班子切实发挥引领带动作用，带领贫困群众认真落实扶贫规划，形成了内外联动的良好局面。参与“集团帮村”工程的30家企业认真履行社会职责，结合项目村扶贫规划出资出力、奉献爱心，为帮扶工作贡献了重要力量。

（四）促进了项目村经济社会全面发展进步。

一是各项目村均发展培育了适合当地经济发展的主导支柱产业，并不断发展壮大，形成了“一村一品”、“一户一业”的扶贫开发新格局，破解了贫困农户增收不稳、靠天吃饭的发展难题。10个项目村中建成蔬菜保护地基地村5个、苗木建设基地村2个、养猪基地村2个、养羊基地村2个、奶牛基地村2个，项目户年人均可增收1000元以上。

二是基础设施落后状况得到全面改善。10个村累计新建桥梁4座，新修油路、水泥路和砂石路14条，总长达106.2公里，其中油路和水泥路总长24.3公里，新安装自来水874户，解决了制约项目村发展的瓶颈问题，村容村貌焕然一新。

三是教育、文化、卫生等公益社会事业协调发展。10个项目村新建和维修村部5个、村级卫生室7个、文化广场10个，就学难学生得到有效帮助，大病困难群众得到及时救治，群众业余文化生活日益丰富，建康文明的生活方式渐入人心。

四是基层党组织切实发挥引领带动作用，发动贫困群众广泛参与扶贫开发，让群众对扶贫政策有知情权、对扶贫项目有选择监督权、对扶贫资金有使用管理权、对扶贫效益有获益分配权，做到贫困户满意、基层干部满意、帮扶单位满意，维护了农村社会的和谐稳定。

（五）增强了项目村和贫困群众自我发展的内生动力。

被帮扶的项目村之所以发生可喜变化，集团式的大力帮扶是外在推动力量，项目村和贫困群众自我发展能力的不断增强，是更重要的内生动力。

在实施集团帮扶过程中，阜新市在坚持党委主导、集团帮扶、各方参与的基础上，把挖掘项目村自身潜力、发挥广大群众的积极性主动性放在重要位置来抓。坚持扶贫扶贫对象主体地位不动摇，充分发挥广大群众的聪明才智，借助群众力量实施扶贫开发项目。广泛动员群众投工、投劳，使贫困群众真正成为“集团帮村”工程的实施者、管理者和受益者，因此也得到了群众的大力拥护和支持。有的项目村在实施修路等项目需占用农户自家林地，为确保项目顺利实施，被占林地农户均能够顾全大局无偿让出被占林地，他们表示，“只要能把家门口的这条路修好，解决我们出行难问题，伐几棵树又能算得了什么”。

通过实施“集团帮村”工程，项目村致富主导产业基本确立，集体经济发展能力明显提高，极大地增强了项目村和广大群众早日建成全面小康社会的内生动力。