浅谈质监部门申请人民法院强制执行若干问题

文/李濠江

质监部门作为一个长期从事行政执法的行政机关，办理了大量的行政处罚案件，随着应受处罚的违法行为种类越来越多，处罚力度也越来越大，当事人抗拒、逃避处罚的现象也不断增加。但是，法律未赋予质监部门强制执行行政处罚决定的权力，这就使行政处罚决定的执行面临一定的难度。如何正确、适当地向人民法院申请强制执行直接关系到质监部门行政执法的效能和质量，应当予以足够的重视。

概 念

行政机关申请人民法院强制执行，是当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以在法定期限内，依照法律规定向人民法院提出强制执行的申请，由人民法院进行审查并作出是否执行的裁定，从而实现行政决定所确定义务的制度。这种制度在《行政强制法》第二条第三款中有直接体现，即行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。

行政机关申请人民法院强制执行，是行政强制执行制度的重要组成部分。在我国，行政机关申请人民法院强制执行的案件包括两类：一是行政诉讼案件判决或裁定的执行，即公民、法人或者其他组织拒绝履行人民法院生效的判决、裁定的，行政机关可以向人民法院申请强制执行;二是公民、法人或者其他组织拒不履行行政机关作出的行政决定，在法定期限内又不申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政机关可以依照法律规定申请人民法院强制执行;由于此类强制执行并非因行政审判而发生，因而被称为行政非诉执行或非诉行政执行，质监部门申请人民法院强制执行的案件就属于此类。

法律依据

规定行政机关申请人民法院强制执行的法律主要有三类。一是《行政强制法》。《行政强制法》第五章对没有行政强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行作了专门规定，内容涉及申请人民法院强制执行的主体、范围、条件、期限，人民法院的管辖、受理、审查、裁定、实施，强制执行的费用等。二是诉讼法，包括《行政诉讼法》和《民事诉讼法》。《行政诉讼法》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条，人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。因此，《民事诉讼法》也可以作为行政机关申请人民法院强制执行的法律依据。三是其他涉及行政管理工作的单行法律。例如，《行政处罚法》第五十一条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以申请人民法院强制执行”。

一部分行政法规对行政机关申请人民法院强制执行作了规定。例如，《标准化法实施条例》第三十七条规定：“当事人可以在接到处罚通知之日起十五日内，直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议或者不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”

在我国，司法解释是人民法院审判和执行工作的重要依据。在《行政诉讼法》第66条的基础上，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对行政机关申请人民法院强制执行作了较为详细的规定。在《行政强制法》实施之前，该解释为行政机关申请人民法院强制执行的实体和程序问题提供了重要的规范性依据。另外，《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》、《最高人民法院关于人民法院办理执行案件若干期限的规定》也都对行政机关申请人民法院强制执行的有关内容作了具体规定。

根据上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于一般法的原则，《行政强制法》颁布实施后，法规、规章、司法解释，以及其他规范性文件中如有与该法不一致的规定，一律不再适用。行政机关申请人民法院强制执行的条件、程序就应统一适用《行政强制法》的规定。

一般程序

根据《行政强制法》的规定，质监部门申请人民法院强制执行的一般程序为：

一是作出行政决定。《行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”

二是事先催告。《行政强制法》第五十四条规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”该程序中应当注意的是：（一）催告书应当载明下列事项：1.履行义务的期限；2.履行义务的方式；3.涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；4.当事人依法享有的陈述权和申辩权。上述内容缺一不可。（二）催告书原则上应当直接送达当事人，以保障当事人及时知悉行政强制执行程序的进展程度，便于其行使陈述权和申辩权。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《民事诉讼法》的有关规定送达。除直接送达外，《民事诉讼法》第七章第二节还规定了其他5种送达方式，即留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达和公告送达，具体采取何种途径，可视具体情况而定。（三）送达催告书的时间及有关送达后的十日的规定的时间都在申请人民法院强制执行的期限之内。

三是听取当事人陈述、申辩。《行政强制法》第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”听取当事人陈述、申辩体现了正当程序原则，通过该程序以充分保护当事人的合法权益。在该程序中，质监部门应当注意以下问题：1.听取当事人的陈述和申辩是质监部门的义务，除非当事人自愿、明确地表示放弃该项权利，否则不得以任何借口拒绝或者阻碍当事人行使陈述权和申辩权。2.质监部门必须客观、充分地听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。认为当事人提出的事实、理由或者证据成立的应当采纳。3.质监部门应当根据采纳当事人意见的实际情况，对行政处理决定作出调整，但不得因当事人的陈述和申辩而加重对其不利的处理。

四是向人民法院提出强制执行申请。《行政强制法》第五十五条规定：“行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：（一）强制执行申请书；（二）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；（三）当事人的意见及行政机关催告情况；（四）申请强制执行标的情况；（五）法律、行政法规规定的其他材料。强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。”实际工作中，一般提交的材料有：强制执行申请书、行政处罚决定书、催告书以及其他案件证据材料，其中审理记录等内部程序材料一般可以不用提交。

时限规定

质监部门在申请人民法院强制执行的过程中涉及到多项时限规定，特别是其中几个重要的期限必须高度重视，否则可能会因为未到期或期限届满而陷入执行不能的窘境。

一是当事人申请法律救济的期限。根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的相关规定，当事人可以在收到行政决定后60日内提起复议或者3个月内提起行政诉讼；提起行政复议后不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼，复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。上述法定期限内当事人有权申请进入相应的法律救济途径。无论是当事人的申请法律救济的期限尚未届满或者当事人在期限内申请进入了相应的法律救济途径，质监部门作出的行政决定都因仍处于未确定的不稳定状态，而不能向人民法院申请强制执行。只有当事人申请法律救济的期限届满或相应法律救济途径结束后，质监部门方能进入申请人民法院强制执行的程序。

二是申请人民法院强制执行的期限。《行政强制法》第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。根据该规定，质监部门申请人民法院强制执行的申请期限为当事人申请法律救济的期限届满之日起3个月，如未在该法定期限内向人民法院提出申请，质监部门将由于怠于行使而丧失通过人民法院强制执行其行政决定的权利。

实际工作中的运用

一是不复议不诉讼的强制执行。《行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”该规定明确了在当事人不申请行政复议也不提起行政诉讼的情况下申请人民法院强制执行的期限，也就是说该规定针对的是非诉行政执行。如果当事人在规定的期限内提起行政诉讼则不再适用上述规定。

二是行政复议后的强制执行。当事人在规定的期限内提起行政复议进入行政复议程序并非放弃了诉讼的救济途径，而是先选择复议的救济途径。根据法律规定，当事人如果不服复议决定仍享有起诉的权利，此时会有一个新的法定起诉期限（15日），在此期限没有届满前仍属于法定起诉期限尚未届满，不符合人民法院受理申请强制执行的条件。只有当复议程序结束，并在当事人新的起诉期限届满之后，质监部门方可申请人民法院强制执行。行政复议后的强制执行仍然属于非诉执行，而对于行政复议后行政机关申请人民法院强制执行的期限，法律没有作出明确规定。根据《行政强制法》第五十三条的规定，可以认为行政机关申请人民法院强制执行的期限是自当事人申请法律救济的期限届满日起三个月内。因此，质监部门可以在行政复议程序结束后法定起诉期限（15日）届满日起三个月内向人民法院申请强制执行。

三是行政诉讼后的强制执行。行政诉讼后质监部门申请人民法院强制执行的性质与前述情况完全不同。在此情况下，质监部门申请人民法院强制执行的不单是自行作出的行政决定，还是生效的司法判决。已经不属于《行政强制法》所调整的范围，应当依据《行政诉讼法》及相关司法解释的规定办理。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十四条规定：“申请人是公民的，申请执行生效的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书的期限为一年，申请人是行政机关、法人或者其他组织的为180日”。质监部门应当在行政判决书发生法律效力之日起180日内申请人民法院强制执行。

另外，在复议和诉讼过程中，如果有权机关没有决定或裁定停止执行，质监部门可以在可行的范围内继续履行执行职责，比如对查封、扣押的物品依法执行没收、依法吊销行政相对人的许可证等。有的相对人甚至会借复议、诉讼之机转移财产逃避执行，此时质监部门可以申请人民法院采取财产保全措施。

四是延期、分期缴纳罚款情况下的申请执行。根据《行政处罚法》第五十二条的规定，当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。质监部门在执法实践中，经常会因为当事人确有经济困难而准予其分期或延期缴纳罚款，而其中有很多缴款期会长于质监部门向人民法院申请强制执行的法定期限。如果当事人在质监部门申请人民法院强制执行的法定期限届满后由于种种原因不缴纳罚款，质监部门是否还能向人民法院申请强制执行？对此问题不同地方人民法院的观点不尽相同，质监部门准予分期或延期缴纳罚款客观上存在执行风险。为了防范上述风险，可以考虑执行和解的方式进行。

质监部门可以先在申请人民法院强制执行的法定期限内向人民法院申请强制执行，经由人民法院审理裁定准予执行后，在人民法院负责执行的部门主持下达成执行和解协议。通过执行和解协议明确当事人分期或延期缴纳罚款的期限，如当事人逾期不缴纳罚款的可以立即恢复强制执行。通过该方式，可以明确当事人的履行义务，最大限度的避免质监部门因逾期而无法申请人民法院强制执行的风险，保证行政执法履职到位。