陆海统筹保护海洋生态环境

◎ 文/刘岩

陆海统筹保护海洋生态环境

◎ 文/刘岩

我国是陆海兼备的海洋大国，大陆岸线18000多千米，主张管辖海域约300万平方千米。党的十八大提出了建设海洋强国的战略目标。保护海洋，推进海洋生态文明建设是建设海洋强国的必然要求和重要路径。但我国近海海洋生态环境状况不容乐观，必须加强陆海环境一体化治理，才能遏制目前不断恶化的海洋生态环境。

我国近海海洋生态环境现状及国际管理趋势

近年来，我国政府高度重视海洋生态环境保护工作，在局部海洋污染治理、生态保护等方面取得一定成效，但客观上并没有摆脱发达国家走过的“先污染、后治理”路径，近海海洋生态环境持续恶化。与20世纪80年代初相比，我国海洋生态与环境问题在类型、规模、结构、性质等方面都发生了深刻变化。环境、生态、灾害和资源等4大方面的问题共存，并且相互叠加、相互影响，表现出明显的系统性、区域性、复合性，呈现出异于发达国家的海洋生态环境问题的特征，防控与治理难度加大。

1.海岸带和海洋生态安全问题自本世纪初至现在愈加突出

80%近岸海洋生态系统处于亚健康和不健康状态，自然岸线保有率不足40%，关键自然资本存量锐减。优质渔业资源趋于枯竭，种群再生能力下降。生态系统功能大面积退化，赤潮、绿潮等灾害性生态问题突出，21世纪以来，赤潮发生频率和影响海域面积都呈现上升态势，有从局部海域向全部近岸海域扩展的趋势。长江口被联合国环境规划署列为极难恢复的永久性“近岸死区”，珠江口、浙江近岸海域也被列为季节性“近岸死区”。

2.近海海洋环境污染呈交叉复合态势，危害加重

陆源污染物仍是海洋污染的主要来源，对近岸海域污染作用达到80%左右，主要污染物是无机氮、活性磷酸盐和石油类。污染严重的海域集中在大型入海河口和海湾，包括辽东湾、渤海湾、莱州湾、胶州湾、象山港、长江口、杭州湾、珠江口等海域。这些区域多为我国沿海经济发达地区，先污染后治理的发展之路使这些地区背上了沉重的环境债务。同时，我国的近海海域也是未来船舶溢油事故的多发区和重灾区，海上油气开采规模的扩大也增加了溢油生态灾害的风险。

3.大型围填海活动、流域大型水利工程、气候变化等是影响我国海洋生态环境的重要因素

新中国成立至今，我国沿海经历了4次围填海浪潮。特别是最近10年来以满足城建、港口、工业建设需要的新一轮填海造地高潮对近岸海洋生态环境造成了巨大损害；我国大型水利工程数量高居世界第一，拥有全世界50%以上坝高15 米以上的大型水库，大型水利工程导致河流入海径流和泥沙锐减，对河口及近海生态环境产生显著的负面效应；全球变化对海洋生态系统影响逐步显现，台风、风暴潮、海啸、巨浪、海冰等海洋自然灾害造成的损失持续增大。

4.国际海洋生态环境管理的经验与趋势

（1）基于生态系统的理念与方法是当前国际海洋综合管理的新发展。目前，实施以生态系统为基础的海洋综合管理已得到国内外政府管理部门、专家学者的共识。国际学术界和国际组织还提出了将全球海域划分为若干“大海洋生态系统”的概念，综合海洋、海岸带、河口、流域和渔业资源管理，强调“从山顶到海洋”的海洋污染防治策略，强调实现海洋综合管理与流域管理的衔接和统筹，对跨区域、跨国界海洋污染问题建立区域间协调机制，鼓励相关国家间的海洋环境保护区域合作，共同保护海洋生物资源。

（2）建立生态补偿和可持续的财政机制是海洋与海岸带管理项目实施的关键。由于污染问题管理是跨行政边界的管理，各行政区经济发展水平、财政能力不同，参与环境治理的积极性不一样，并且流域下游是上游环境治理的受益者，因此运用经济杠杆调节环境利益相关者的利益格局，建立生态损害补偿和生态建设补偿制度，是世界主要海洋国家特别是美国、欧盟国家采取的主要政策手段。

陆海统筹保护海洋生态环境的优先领域

保护海洋生态环境，推进海洋生态文明建设，要充分考虑陆地、流域、沿海地区发展对海洋生态系统的影响，要借鉴国际先进理念和经验，以生态系统为基础，坚持陆海统筹、河海兼顾的原则，实施“从山顶到海洋”的“陆海一盘棋”生态环境保护策略；要深化海洋综合管理体制改革，建立现代化的海洋环境治理制度体系；要坚持以海定陆原则，实施陆源污染物入海总量控制制度，将海洋环境质量反降级作为刚性约束，强化沿海地方政府和涉海企业的环境责任。

1.陆源污染物入海防治

（1）积极推进重点海域排污总量控制。按照海域-流域-区域控制体系，提出重点海域污染物总量控制目标，确定氮、磷、营养物质的污染物控制要求，推动海域污染防治与流域及沿海地区污染防治工作的协调与衔接。

（2）加强面源污染物排放和入海量控制，加强流域断面污染防治，提升沿海区域环境治理水平，减轻和控制近岸环境压力。

（3）实施从“山顶到海洋”的陆海一体化污染控制工程，开展海洋污染防治与生态修复工程、陆域污染源控制和综合治理工程、流域水资源和水环境综合管理与整治工程、环境保护科技支持工程、海洋监测工程等，实现海洋生态系统良性循环。

2.河口生态健康维护与恢复

（1）加强流域水利工程对河口水沙调控的综合管理，维护与恢复河口生态健康。相关管理部门要充分考虑维持河口三角洲冲淤平衡所需入河口临界泥沙量、河口三角洲大城市供水安全最低需水量及河口/近海生态最低需水量，拟订流域水利工程调控水沙的方案。

（2）分区分类推进河口、海湾海洋生态修复工程建设。积极修复已经破坏的海岸带湿地，发挥其对污染物的截留、净化功能。实施海湾生态修复与建设工程，修复鸟类栖息地、河口产卵场等重要自然生境；在围填海工程较为集中的渤海湾、江苏沿海、珠江三角洲、北部湾等区域，建设生态修复工程。

3.典型海岸/海洋生态系统保护

（1）划定生态红线，维护生态系统安全。在对海区生态容量、生态安全、环境承载力等评估基础上，对海岸带和近岸海域进行海洋生态区划研究，划定海域潜力等级，确定海岸带/海洋生态敏感区、脆弱区和景观生态安全节点，提出优先保护区域，作为围填海红线，禁止围垦，防止对产卵场、索饵场、越冬场和洄游通道等重要生物栖息繁衍场所的破坏。

（2）实施典型受损生态系统修复工程。严格保护典型性、代表性的海洋生态系统、海洋生物天然集中分布区、海洋自然历史遗迹和自然景观。进行受损系统的生态整治和修复，防控外来物种入侵。

（3）积极推进海洋保护区及保护区网络建设。《全国海洋功能区划（2011-2020）》提出的海洋保护区建设目标是，至2020年，海洋保护区总面积达到我国管辖海域面积的5%以上，近岸海域海洋保护区面积占到11%以上。

4.沿海区域经济和海洋经济转型发展

大力发展绿色海洋经济，努力形成符合生态文明理念的海洋资源的生产和消费模式，推进海洋经济转型增长。依据沿海地区海域和陆域资源禀赋、环境容量和生态承载能力，科学规划产业布局。改造升级传统产业，培育壮大海洋战略性新兴产业，积极发展海洋服务业。提高海洋工程环境准入标准，提升海洋资源综合利用效率。加强沿海重大涉海工程环境监管，倒逼优化布局及技术创新。重点是对我国沿海重化工基地的环境敏感性进行科学系统评估，加强核电开发工程安全防范研究。

陆海统筹保护海洋生态环境的对策建议

2012年国家海洋委员会正式成立。作为国家海洋事务综合协调机构，有助于进一步加强国家海洋综合管理，提高行政效率，形成政策合力。未来应在国家海洋委员会协调下，陆海统筹、河海兼顾，建立常态化的海洋生态环境保护协调合作机制，进一步加强海洋综合管理。大力推进海洋生态文明建设，不断增强海洋经济可持续发展能力。

1.制定和实施海洋基本法等综合性法律法规

解决我国海洋可持续发展的生态环境问题，需要充分发挥法律、行政、经济政策和手段的综合作用。过去采用较多行政手段，未来应以法律为基础，强化执法能力建设，逐步加强经济手段的应用。建议全国人大和国务院着手研究和起草“海洋基本法”，作为实施海洋开发与管理、大力发展海洋经济、保护海洋生态环境、提升可持续发展能力的根本大法。在“海洋基本法”中，要体现以生态系统为基础管理的基本原则。为进一步完善涉海法律法规体系，切实推进海洋生态环境保护工作，建议有关部门抓紧起草和制定“海岸带管理法”和“渤海区域环境管理法”。

2.建立从源头预防到末端控制的海洋环境现代化治理制度体系

按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护海洋生态环境。

（1）健全海洋资源资产产权制度和用途管制制度。依据《海域管理法》和《海岛法》，进一步加强对各类海洋生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的海洋自然资源资产产权制度。

（2）建立和实施海洋生态损害赔偿、补偿机制。针对重大海洋工程（包括围填海工程）、海上溢油、海洋保护区、流域活动对河口和海域影响等问题，开展生态损害补偿/赔偿、生态建设补偿等研究。

（3）改革海洋生态环境保护管理制度。建立和完善严格监管所有入海污染物排放的环境保护管理制度，进行独立的海洋环境监管和行政执法。建立陆海统筹的生态环境保护修复和污染防治区域联动机制。对造成海洋环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任。

3.优化海陆一体化的生态环境保护规划布局

（1）海洋生物多样性保护和保护区建设主要依据渤海、黄海、东海和南海4大海域的海洋生物多样性优先保护区域进行布局。

（2）海洋生态灾害防治与应急管理主要布局于我国沿海海洋生态灾害高发区，根据海洋生态灾害种类、爆发频率、高发区及危害性4个原则进行重点建设布局。

（3）海洋生态监控网络体系建设主要依托现有岸基站与生态监控区进行整体工程布局，加强卫星和航空遥感、海上在线观测能力、岸基生态站能力等建设，提升我国全海域生态监控与管理能力。

（4）海洋生态系统修复和建设按照滨海湿地植被修复与建设、海洋生物资源恢复、岸线整治和生态景观恢复、近岸海域污染综合治理、海岛生态保护与恢复、珊瑚礁与海草床生态恢复与建设6大类，在我国重点受损海岸带海域进行建设布局。

4.建立海陆关联的海洋生态环境保护标准体系

鉴于我国目前环境监测网络分割，存在相关部门间监测参数和指标不统一的问题，建议如下：

（1）在国家海洋委员会的协调和指导下，相关涉海部门协力做好流域-河口-海域一体化的监测和对接，统一监测指标和技术标准，构建大气、流域、海洋/海岸带一体化环境监测体系，促进数据共享，建立信息共享平台。

（2）为防控近海环境富营养化，国家环保部门和海洋行政主管部门协商协作，加强利用NOx作为大气监测和控制指标；增加营养盐（总氮和总磷）作为流域水环境监测和控制指标；国家环保部门、水利部门和国家海洋行政主管部门等多部门协作，做好流域-河口-海域一体化的监测和对接。

（3）近期重点开展流域-海域生态系统相关科学问题综合研究。重点关注沿海人口与经济活动密集区，建立以环境监测网络、野外台站观察和区域生态修复示范为一体的海洋生态环境研究和监测体系。

（作者单位：国家海洋局海洋发展战略研究所）

编辑：王慧