坚持“四个导向”加强人大制度建设——学习党的十八届三中全会关于人大制度创新论述的体会

文/陈高宏

坚持“四个导向”加强人大制度建设
——学习党的十八届三中全会关于人大制度创新论述的体会

文/陈高宏

党的十八届三中全会提出了全面深化改革的要求，这是决定当代中国命运的一次关键抉择。改革的核心是推进国家治理体系和治理能力的现代化，涉及范围很广，包括经济、政治、文化、社会、生态文明等诸多方面，其中，人大制度的改革是推进社会主义民主政治制度建设的重要内容。如何在实践中贯彻三中全会精神，积极主动而又稳妥地地推动人民代表大会制度与时俱进，我认为，关键在于坚持“四个导向”。

第一，坚持创新导向

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。它由原创设计而成，是中国共产党倾注了几代人的心血，以马克思主义国家理论为指导，借鉴世界政治文明成果，植根于我国的国情而度身订做的制度，为我们走出一条中国特色社会主义现代化道路起到了重要的政治制度保障作用。这一年轻、新型的制度正处于不断完善、发展的过程中，具有很强的设计空间、成长空间和实践操作空间，其政治承载力的“额定功率”以及它对社会现实问题弹性响应的资源还很充沛。与此同时，这一成长中的制度也面临诸多现实挑战：面对社会转型、利益多元的新情况，制度响应的及时性与有效性不够；面对网络发展带来非制度化利益诉求与非制度渠道政治参与方式，制度的整合、吸纳、引导的能力不足；政权机关存在的官僚主义、形式主义、享乐主义等不正之风，可能异化代议制的主从关系，导致脱离群众的危险等等，都有可能弱化我们这个制度所特有的设计功能。换言之，在人大制度的具体运作过程中，在立法、决定重大事项、监督、代表工作等各个环节都还有很大的探索改进空间。

正是基于上述特点，新时期人大工作更需要加大探索与创新的力度，以适应国家治理体系治理能力现代化的需求。党的十八届三中全会首次明确提出推动人民代表大会制度与时俱进，推进人民代表大会制度理论和实践创新的要求，这实际上就是要求我们适应新的形势，坚持创新导向，完善和发展人民代表大会制度。从地方人大的实践来看，坚持创新导向，要发挥人大的“三个平台”的作用。

发挥人大作为科学决策的平台作用。科学决策是社会治理的前提和保证。决策前的信息要充分集聚至制定政策的部门，决策后的信息要直接扩散到利益相关方。人大是集聚、凝练、表达人民意志和利益诉求的民意机关，通过人大相关程序的决策，可以避免决策前收集民意诉求的不充分，也能通过人大平台丰富的传播方式，让决策后的政策意图迅速传递到社会特别是利益相关方，取得各方群体的理解和认同。

发挥人大作为资源整合的平台作用。社会是一个有机体，而各类治理资源往往因条块、行业等分割为碎片化的存在。有整合才有合力，有合力才有活力。在人大平台上，来自不同利益群体的人大代表的制度化参与，可以最大限度地把社会各方力量整合起来，将汇集民意、表达意见、化解分歧、达成共识纳入到制度渠道之中，充分调动各方面积极性，合力推进经济社会的发展进步。

发挥人大作为利益博弈的平台作用。今天的社会已由原来计划经济为主导的社会变成了一个多元、多样、多变的社会。人大要成为各方利益表达、协商、争论、博弈、调和的平台，最后达成一个能为大家接受的最大公约数。当前，特别是在“立法定制”的过程中，防止行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化，实现社会治理的健康可持续发展。

发挥人大作为利益博弈的平台作用。今天的社会已由原来计划经济为主导的社会变成了一个多元、多样、多变的社会。人大要成为各方利益表达、协商、争论、博弈、调和的平台，最后达成一个能为大家接受的最大公约数。

第二，坚持主体导向

三中全会强调，对人大制度的改革创新，必须保证人民当家作主，坚持人民主体地位。这是马克思主义中国化的核心，是整个国家政治制度价值体系中最根本的价值。这个“主体导向”有着非常深厚的历史和现实基础。

首先，这是中国传统政治文化精华的继承。民本、民意、民情、民心历来极受中国古代政治学说的重视。我国最早的政治书籍《尚书》中早有论述，“皇天无亲，惟德是辅”；“德为善政，政在养民”；“民为邦本，本固邦宁。”儒家理论进一步深化了民本思想，《大学》有：“民之所乐我乐，民之所恶我恶。”孟子云：“民为贵，社稷次之，君为轻。是故得乎丘民而为天子。”甚至提出了“问责”的思想，“诸侯危社稷”，社稷不为民众解旱排涝，均予“变置”！这表明当时的民本思想已经达到相当的高度。汉代董仲舒构建了天人感应理论，天子如果不仁不义，天就会反映民间怨怒，出现灾异进行警告；如果政通人和，天也会顺民意降下祥瑞以鼓励。不仅儒家，道家也如此。老子曰：“圣人无常心，以百姓心为心。”由此便可看出，中国古代的管理理论中，民众的意愿已被摆在较高的位置。

其次，这也是国外近代政治实践的借鉴。中国古代的政治理论中包含了“民本、民心”思想，甚至有“民有、民享”的因素，但始终缺一个“民治”，也就是现在“民主”的概念。而“民治”特别是“代议制民主”的思想是从欧洲近代的政治实践当中产生的。从“民本”到“民主”，是一个历史性的跨越。从世界历史来看，实现权力的合法性有三种途径，一是君主的血缘世袭；二是教主的政教合一；三是民主政治。代议制民主概念首先发源于英国。1215年的大宪章初步奠定了代议制民主的基础；此后经过近五百年君主与民主的斗争妥协，至1688年的《权利法案》，议会代议制民主的主导地位方才正式确立。

我国采用人民代表大会制度，最根本的因素是坚持党的宗旨的必然要求。坚持全心全意为人民服务的宗旨，必然要以人民为主体，把自己当做公仆。我们的人民政权是由鲜血凝成的，有无数革命先烈为人民解放事业作出了巨大的牺牲，才实现了人民当家作主的历史性跨越，而它的政治载体即为人民代表大会制度。在这个制度中，人民的主体地位是不容置疑的，我们党开展群众路线教育实践活动，就是为了防止为人民服务这一公仆身份异化。最近徐汇区人大常委会正在区委的统筹领导下，积极推进四项重点课题调研，也是为了更好地践行党的宗旨，坚持“人民主体”的价值导向。一是如何及时回应社会关切，对人民群众迫切关注、政府着手实施或应关注却未关注的事项开展监督。二是研究制定区政府重大决策出台前向人大报告的具体办法。三是关于完善意见建议处理、反馈的监督办法调研，对通过代表大会、常委会、代表书面意见等各种途径提出的有关监督意见进行跟踪检查、反馈公布。四是如何在人大工作中运用和推进协商民主方式，以更好地反映人民群众的各方意愿与需求。总之，我们认为，紧扣人民主体地位的导向，是贯彻三中全会精神万变不离其宗的一条主线。

第三，坚持法治导向

三中全会提出建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化。坚持三中全会强调的法治导向，是人大制度建设的基本原则。

没有法治导向就坚持不了主体导向。人大制度是把“人民主体”的价值法治化的直接表现。“徒善不足以为政”，人民当家作主要靠法治来保证，没有法治就无法坚持人民主体地位，更无法实现人民当家作主。法治兴人大兴，法治衰人大衰；人大兴法治兴，人大衰法治衰。在十年“文革”期间，国家法治受到冲击，人大制度亦名存实亡。我们要建设一个现代化的国家，必须建设一个强大的法治中国。人大制度的改革创新必须体现和强化依法治国的理念。

法治导向内在地要求对“议行”关系顶层设计。人民代表大会的权限法定、程序法定、职责法定，代表人民来统一行使重大问题决策权、监督权、立法权、人事权，并在这一前提下合理划分国家的行政权、审判权、检察权，既避免权力过分集中又避免不必要的杯葛，使各个国家机关既专司其职又互相配合、协调一致地开展工作。当前要研究落实人大信访工作对“涉法涉诉”信访的处理办法，做到既不干涉司法案件审理的独立性，又从中共性地发现和提炼监督事项。再如，“两院”的去地方化、去行政化的改革，广义地说，也是人大制度改革的组成部分，需从制度建设的整体功能加以理解。也就是说人大制度既是议行合一，又是议行分离，在效益和公平之间要结构性地建立较好的平衡。

法治导向要求公务人员带头守法。封建时代的法治是天子与庶民不同罪，现代法治最大的特点是法律面前人人平等。法治要靠人来实行，特别是需要各级官员带头执行。孟子说“徒法不能以自行”。古罗马一位贤人亦说过这样的话：“法律是沉默的官员，官员是会说话的法律。”要真正做到运用法治思维和法治方式治国理政，首先要从党政机关做起。人大制度的改革首先也必须在法治化、制度化方面下很大的功夫。徐汇区人大常委会今年的四项重点调研课题，最后都力求形成制度化的操作办法，做到依法依规履职。例如，关于区政府重大决策出台前向区人大常委会报告的具体制度安排，要明确规范事项、流程、报告方式等细节，使人大和政府都能在明确的制度规则下行事。通过制度建设，促进重大决策的科学化和民主化。

第四，坚持协同导向

三中全会提出要注重改革的系统性、整体性和协同性。推进人大制度创新，不仅是人大自身的工作，而且牵涉到全局，有些方面甚至牵一发而动全身。因此，要在党委领导下，与其他各方面改革相配套。一是要探索与党的执政方式现代化、与党内民主的发扬协同推进。下大力气使得党的领导、人民当家作主与依法治国三者在实践中实现积极的、动态的、差异互补的、互相渗透的、分层次的，从而达到有机的统一。此外，在具体工作中，党内民主与人民民主已有很多实践上的互动，应该继续探索推进。如“两代表”下社区与党代表常任制，都是对人大代表工作的支持。当然，党代表是五年常任，一次性行权，委托区委决策重大事项；而人大代表不仅五年常任，而且年年通过人代会行权，决定重大事项。党代表与人大代表履职方式不同，但相互呼应、协同一体。人大代表工作要主动与党代表工作联手联动。二是与协商民主的运用协同推进。代议制民主有很多优点，但也有缺点，它有可能因为少数服从多数而抹杀了少数人乃至后代人的利益。现代民主政治，要防止“赢者通吃”，兼顾少数人利益，兼顾眼前与长远、当代与未来的利益，那就需要平等协商。协商民主是既统筹大多数人的利益，又兼顾少数群体的利益。此外，就具体工作方式而言，人大工作的很多具体事项，都要尽可能通过各方反复协商来作为铺垫和润滑。处在社会转型期的中国，协商民主在未来的人大工作中有很大的联动协同空间。三是实现人大工作与基层自治的协同推进。三中全会强调“人民是改革的主体”，“鼓励地方、基层和群众大胆探索”。从我区情况看，在基层治理过程中，人大工作和基层自治相互促进，社区自治、共治、第三方参与的协同治理与社区听证、市民议政与人大代表履职紧密相连。要切实加强人大代表联系选区的机制研究，通过人大代表“上传下达”，打通权力机关与基层自治组织之间的渠道，把基层自治有序地纳入到社会治理的整体布局之中，把支持推进基层自治纳入到政府的决策程序之中，把公民常规有序参与纳入到立法、决策等政治过程之中。（作者系徐汇区人大常委会主任）