“权力清单”上的误区

目前，不少地方政府在制定和推出自己的“权力清单”。在充分肯定这种探索的同时，应当看到这一问题上存在的误区。不少地方将权力清单与权力制约混为一谈，认为推出了“权力清单”，权力制约和监管就得到了保证，反腐败就有了保障，这是非常理想化的。“权力清单”上的误区主要表现在：

一是将权力清单与“负面清单”简单类比。“负面清单”作为一种现代市场管理理念和经贸管理模式，是国际上广泛采用的投资准入制度，上海自贸试验区在我国率先推出“负面清单”模式。这种管理模式的本质是“法无规定皆可为”。权力清单则是把政府和各政府部门手上的权力用列单的方式公布，让社会和公众知晓。“负面清单”是相对确定的国际社会经贸管理模式，“权力清单”在法理上则是个不甚确定的概念，本质上是一种非规制化行政行为，两者主旨和性质都不同。

二是将权力清单简单等同于权力制约，以为推出了权力清单，就管住了权力，反腐败就有了利器。事实上权力清单的公布，只解决了一个权力“列单明细”的问题，至于“单子”上的权力是否合理，如何规范、怎样运行，其程序正义与实质正义如何体现，其行政绩效如何，权力清单本身并不能解决。

三是政府部门自我制定权力清单，陷入权力自我认定、自我裁量的法理怪圈。政府本身并不是权力的法理来源。政府之所以具有权力，是由人民的授予。法理上，能开出“权力清单”的，不是政府或政府部门自身，而是授予政府权力的主体人民——其法理代理者是各级人民代表大会。政府不能对权力自我认定、自我裁量，在权力问题上自己划定。

进一步的问题还在于：我国作为单一制国家，各地方政府和政府部门的权力配置是平衡的，不能是此大彼小的。否则会出现同级别政府或部门权力清单有大有小、权力“苦乐不均”的怪象。同时，政府系统，无论政府行政首长还是各部门，其权力边界不是通过清单来勘定的，而是通过部门职能、岗位职责设置来体现的；是依据国家宪法和法律，在国家政权机构上来解决的。

权力清单涉及改革深层次问题，涉及公共权力的合法性来源和法理母体、权力边界勘定及规范政府权力运行的治本之道等方面。在深层次上，它更是一个如何依据国家宪法和法律、按照推进国家治理体系与治理能力现代化的要求，进行科学配置的深层次公共治理问题。

权力清单的功能在于公布“权力明细”，为反腐败创造了条件，但对于权力规范运行及其程序、环节、过程、责任乃至监督、制约等，要靠完善的制度和体制安排，要靠更为具体的“把权力关进笼子”的顶层设计。

首先，要依照宪法和法律，由各级人民代表大会科学勘定各级政府和部门的权力内容和边界，根据新一轮改革总体部署和精简原则，作出行政事权的规范性裁定。其次，政府部门要在“晒权”同时更重“治权”，引入外部监督机制，扩大公民有序的政治参与，建立公众监督下的违规用权问责机制。第三，加快政府职能转变、把更多事情交给社会和市场，更多发挥市场在资源配置上的决定性作用，才能使政府事权真正有所减缩。在此基础上，建立起比较完备的反腐败制度体系，更多通过制度和体制的力量来遏制、治理和预防腐败，真正把权力“关进制度的笼子”。