建立和完善事业单位法人治理结构探析

■曹宝於

事业单位法人治理结构是事业单位以实现其宗旨为目标，实行举办权与管理权分离，以决策层及其领导下的管理层为主要架构，由一系列激励和约束机制组成的制度安排。随着我国行政体制改革和经济体制改革的深化，改革事业单位的管理体制、运行机制的呼声愈来愈高，建立和完善事业单位法人治理结构是适应时代发展的迫切要求。

事业单位法人治理的现实意义

建立健全法人治理结构，是推进事业单位改革的重要内容，是解决公益事业发展深层次矛盾和问题的根本措施，具有重要的理论意义和现实意义。

第一，有利于落实事业单位法人自主权。事业单位建立法人治理结构，直接拥有法人自主权，独立决策、执行，落实用人权、用工权和分配权，真正成为自我管理、自我约束、自我发展的法人实体，从根本上解决“有法人之名、无法人之实”的问题。同时，建立完善法人治理结构，使政府依法定权限、程序管理社会事业，推进政事分开、建立新型的政事关系，不仅是事业单位发展的需要，更是依法治国的必然要求。

第二，有利于提高效率和增强活力。建立健全法人治理结构，政府和举办单位、事业单位、服务对象以及专家学者共同参与决策，可以有效实现决策的民主化和科学化；同时，事业单位可以更好地行使法人自主权，建立好激励机制，有利于最大限度地调动员工的积极性、主动性和创造性，激发内部活力，做到决策准、指挥灵、执行快、效率高、活力足。

第三，有利于强化公益属性。通过建立健全法人治理结构，引入外部理事，在决策和监督中体现各方利益，能更好地规范事业单位的行为，保证其公益属性的实现。

第四，有利于加强对事业单位的监管。通过建立健全法人治理结构，政府、主管单位、事业单位各归其位、各行其职、各负其责，政府和主管单位把直接管理权交给事业单位，可以一视同仁地依法加强对事业单位的监管；同时，事业单位通过健全自我约束机制，加上有事业单位外部人员参与监督，可实现内部监督与外部监督共同发挥作用。

事业单位法人治理的现存问题

第一，法人权力落实不到位。政事不分、管办不分的最重要体现是事业单位法人决策权不完整。尽管全国实行了统一的事业单位法人登记制度，但这种登记是建立在审批制度基础上的一种补充登记，只是对批准设立机关的审批事项的形式确认，无法从实质上对事业单位法人主体进行审查。事业单位在人、财、物等方面没有真正完全独立的决策权，一些基本权利体外循环，没有建立法人治理结构的条件和积极性。

第二，立法相对滞后。事业单位法人制度建设实践时间较短，关于事业单位法人制度方面的法律法规很不完善。不仅体系不完善，而且立法内容简略，甚至缺失，例如没有法人治理结构的具体规定，没有法人破产的规定，法人设立条件过于简略模糊，事业单位法人定性范围不准确等等。另外，立法层次较低。关于事业单位法人制度规定大部分集中在《事业单位登记管理条例》中，还没有一部专门的法律来规范事业单位法人制度。

第三，绩效考核制度缺乏。就现行的事业单位绩效考核制度来说，基本上形同虚设，只要单位存在，财政就只管拨钱，从不过问绩效如何，就导致许多事业单位缺乏进取心和创新精神，习惯于按部就班的守摊子。对于单位内部而言，沿用行政化的首长负责制，员工责任心不强，工作积极性不高。另外，现行的奖励激励机制不完善，这些都不利于治理思想的萌生和发展。

第四，监督体制机制不健全。事业单位法人外部监督比较宏观，且大多数属事后监督，缺乏过程监督，无法形成有效监督。内部决策层与执行层高度重合，没有分离，内部监督机制基本失灵。规模较小的事业单位没有设立监督机构。规模较大的事业单位设有党的纪检和行政监察机构，一些单位设有审计机构，由于纪检监察机构受本部门党组织领导，是领导与被领导关系，地位较低，无法履行监督职责，而且这种监督内容侧重于纪律监督，对专业性较强的决策、财务管理、业务执行等监督，根本无能为力。

正确把握和处理好几种关系

建立和完善事业单位法人治理结构，涉及面广，政策性强，改革任务艰巨复杂，不可能一蹴而就，是一个长期的过程。在这个过程中，我们要注重把握好以下几个关系。

第一，把握好社会改革呼声高与主管单位不积极及自身内在动力不足的关系。近年来，随着我国行政体制改革和经济体制改革的深化，改革事业单位的管理体制、运行机制的呼声愈来愈高，愿望越来越迫切，与时俱进推进改革势在必行。但在实际中，传统的事业单位管理体制已经运行了几十年，具有强大的制度惯性和路径依赖，相当数量的政府主管部门还是习惯于当“婆婆”，发施号令，习惯于对下属事业单位人财物的直接管理，特别是对改革管办分离制度兴趣不大，推进起来阻力很大。与此同时，事业单位本身内在动力不足，不少单位法定代表人觉得人权财权的监管又多了一道程序，对社会要求建立事业单位法人治理结构改革的呼声漠不关心。还有一部分事业单位认为，建立法人治理结构是搞形式主义，中看不中用，对这项改革总是以种种理由拖延时间。因此，我们既要注重顶层制度设计，又要想方设法调动政府主管部门、事业单位本身等多方面的积极性，扎实组织好培训，抓好试点，以点带面，并根据进展情况，组织试点工作评估，分批分类推进。

第二，把握好执行《章程》与执行其它制度的关系。为适应事业单位法人治理结构建设工作需要，2013年5月，中央机构编制委员会办公室印发了《事业单位章程示范文本》，为建立以理事会及其领导下的管理层为主要架构的法人治理结构的事业单位制定章程提供了基本的规范和指导，也为建立其他形式法人治理结构的事业单位制定章程提供了参照。在制定及执行《章程》过程中，会遇到许多政策性的冲突或不好把握的东西。如在高校系统中，有自成一体的章程，就有矛盾和冲突的地方。再例如，中国共产党是执政党，在事业单位法人治理结构中，采用什么样的领导方式，既符合宪法的要求，不干涉事业单位董事会（理事会）、监事会等的法律行为，又能切实贯彻党的路线方针政策，使事业单位的发展不偏离航向，是值得特别重视和研究的问题。

第三，把握好事业单位自律与社会监督的关系。鉴于目前事业单位监管职能比较分散，应该首先强化自身的监督，强化董事会（理事会）中监事会的监督职能作用，还有“老三会”即党委会、职工代表大会和工会监督作用。与此同时，要着力建立靠制度管人管事的社会监督新机制，形成完整的监管体系和网络：一是应充分发挥各行业主管部门的行业监管职责，发挥社会各界的社会监督功能；二是建立决策失误追究制度；三是建立审计制度和绩效评估制度；四是建立年度报告制度；五是建立信息公开制度。

第四，把握好单一投资主体与多元投资主体的关系。长期以来，我国的事业单位是由国家(政府)出资举办，承担着提供社会基本公共服务的职能，单一投资主体，供给总量不足，供给方式单一，公益服务效果与广大人民群众期望值有很大的差距。中发[2011]5号文件明确规定：鼓励社会力量兴办公益事业。鼓励民间资本、社会资本投资事业单位，实现投资主体多元化，是形成法人治理结构产生的经济条件。实现政事分开，管办分离，使每个事业单位成为独立平等的公益服务提供主体，能够弱化因投入主体不同导致的事业单位在资源分配、政策支持和监督管理等方面存在的待遇差别，有利于促进解决公益服务供给方式单一、总量不足、事业单位行政化等问题，有利于调动社会力量参与兴办公益事业的积极性。实现事业单位投入主体多元化，将推进构建公益服务新格局，促进公益服务市场健康发展。

第五，把握好大中小事业单位在结构模式上的关系。对大中小型单位法人治理结构模式上不能搞一刀切，要结合实际因地制宜。大中型事业单位法人治理结构模式：董事会或理事会模式。董事会（理事会）作为事业单位的决策权力机构，负责确定事业单位的发展战略和发展规划，行使事业单位重大事项决策权；行政执行人及其副职组成事业单位的管理层；大中型事业单位法人治理结构模式设立监事会，履行监督职责。小型事业单位法人治理结构模式：股东人数较少或者规模较小（一般为10人以下）事业单位，为节约管理成本，可不设董事会，只设一名执行董事，执行董事可兼任行政负责人，同时可以不设监事会，只设一至二名监事，履行监督职责。■