美国跨部门安全政策协调模式评析*

刘建华 陆华东

“跨部门安全政策协调”是指“两个或两个以上与安全相关的机构从事的任何共同活动，通过一致工作而非独立行事来增加公共价值，更好地维护国家安全”。①［美］尤金·巴达赫著，周志忍、张弦译:《跨部门合作:管理“巧匠”的理论与实践》，北京大学出版社，2011年，第6页。经过长期探索，美国形成了以总统为核心的各种跨部门安全政策协调模式，全面考察美国跨部门安全政策协调模式对于正确理解其内涵、运作方式、优点及存在的问题均有重要意义，也对中国正在摸索中的国家安全体制建构具有启发意义。

一、制度化的委员会协调模式

制度化的委员会协调模式是指在事关国家安全的议题领域，由依法设立的专门委员会统一协调跨部门安全政策。这种委员会往往根据安全环境变化由国会立法创设。它有相对固定的人员、组织结构和运作程序，一般定期召开会议，委员会首长直接向总统负责，充当“政策顾问”。其中最为重要的当属国家安全委员会(NSC)、国土安全委员会(HSC)和国家经济委员会(NEC)。

但是从委员会的组织结构和运作程序的复杂程度来看，制度化的委员会协调模式又可以进一步划分为单一委员会协调和委员会层级协调两种模式。

单一委员会协调模式涉及到的安全部门比较少，处理的安全事务也相对集中，一般不需要设计十分复杂的运作体系。这种协调模式涉及的部门和人员大都具有相似的专业知识和背景，比较容易在特定的安全政策领域形成共识并采取一致行动。正因为如此，该类委员会在遇到安全问题时，一般只需要相关部门的主要代表聚在一起，讨论并进行决策即可。除HSC、NEC外，美国“国家情报总监办公室”(ODNI)、“国家反恐中心”(The National Counter－Terrorism Center)等机构虽无“委员会”之名，但实际上承担所负责安全领域的协调任务，因而也可以划入单一委员会协调模式。HSC是在“9·11”事件后成立的，人员规模仅有NSC的1/4，其职能主要是反恐和维护美国本土安全，主要成员也基本上都是与国土安全相关的部门，如联邦调查局、海岸警卫队等。NEC则是在1993年成立的，目的是综合应对经济全球化所带来的经济风险，其参与协调的主要是与经济和贸易安全有关的部门。②Project on National Security Reform，Forging a New Shield，PNSR，2008，p．31．ODNI负责协调包括CIA在内的15个美国情报界机构的情报活动。“国家反恐中心”的人员来自所有相关机构，通过将来自多个部门和机构的专家聚集在一起，整合和分析与反恐有关的情报并集体策划行动。

除常设委员会协调外，美国还设立了一些临时的类似委员会的组织，负责协调和监督海外重大且复杂的安全行动。例如小布什政府时期设立的“美国自由军团”(U．S．A．Freedom Corps)，该组织的领导委员会类似NSC，包括内阁成员。“自由军团”主任起着“总统的副主管”作用，他在“白宫办公室”负责协调所有参与机构的政策输入和对“自由军团”计划实施的监督。①President George W．Bush，Executive Order 13254，January 29，2002，“Establishing the USA Freedom Corps”，Federal Register，Vol．67，February 1，2002，pp．4869 －4871．

与单一委员会协调模式不同，委员会层级协调模式是NSC“政策协调委员会－常务副部长级委员会－部长级委员会 －国安会”(PCCs—DC—PC—NSC)正式会议协调模式，常被称为“斯考克罗夫特”模式，最早由老布什总统任内的国家安全顾问斯考克罗夫特协助创立。②孙成昊:“美国国家安全委员会的模式变迁及思考”，《现代国际关系》，2014年，第1期，第31页。该模式与单一委员会协调模式不同，具有明显的层级性，其关注的是较为复杂的安全任务和跨部门协调过程。因此，NSC一般会将管理危机和安全事务的责任赋予一些次一级的“跨部门委员会”(Interagency Committees)。

NSC体系的政策协调可划分为四个层次，分别是“NSC正式会议”，“部长级委员会”(PC)，“常务副部长级委员会”(DC)，“政策协调委员会”(PCCs)。③Project on National Security Reform，Forging a New Shield，PNSR，2008，pp．35 －37．各层次协调无论是在级别、人员组成，还是在处理的安全事务方面，都具有明显的层级性。

“NSC正式会议”是NSC层级协调体系的最高层次，一般由总统出面召集，主要成员包括总统、副总统、国务卿、国防部长等。这类会议十分正式，主要用于协商和制定重要且宏观的国家安全战略与政策。但是此类会议常常是在总统认为需要的情况下召开的，因此这类会议的召开频率在不同总统任期内具有很大的波动性。“部长级委员会”扮演总统高级别政策评估和协调组织的角色，是商讨和处理国家重大安全事务的高级论坛，其具体成员随着总统领导风格的变化和安全议题的不同而变化，经常性的成员包括国务卿、国防部长、国家安全顾问等。国家安全顾问是这类委员会的主席，总统和副总统不参加PC会议(除小布什时期副总统定期参加PC会议外)。④Alan G．Whittaker，Frederick C．Smith and Elizabeth McK-une，“The National Security Policy Process:The National Security Council and Interagency System”，p．23，http://www．dtic．mil/get－ trdoc/pdf?AD=ada502949．(上网时间:2013年5月25日)PC会议经常召开，远比NSC的正式会议频繁，主要负责审查并决定重大的国家安全事项，“保证呈送给总统的是部门间尽可能达成的决策共识”。⑤Alan G．Whittaker，Frederick C．Smith and Elizabeth McK-une，“The National Security Policy Process:The National Security Council and Interagency System”，p．23，http://www．dtic．mil/get－ trdoc/pdf?AD=ada502949．(上网时间:2013年5月25日):2014年3月15日)“常务副部长级委员会”的成员主要由各安全部门的副部长级内阁官员组成，在“次内阁”(Sub－Cabinet)层面上协调跨部门安全合作，负责审视和监督跨部门协调小组的工作进程，就国家安全政策的进展和执行建言献策。“政策协调委员会”比“常务副部长级委员会”低一个层级，其成员通常是助理部长等级的官员、NSC部分成员以及来自其他相关组织的代表。该类委员会按所涉安全议题的地域(如欧洲、东亚等)和功能(如国防、金融、情报等)设置。例如小布什政府时期设立了6个“区域性协调小组”和14个“功能性协调小组”，分别按世界的不同地区和不同的安全问题领域负责跨部门安全政策协调。⑥Gabriel Marcella，Affairsof State:the Interagency and National Security，2008，p．11，http://www．strategicstudiesinstitute．army．mil/pdffiles/PUB896．pdf．(上网时间:2013 年5月15日)PCCs时常会制作一些简报和问题文件以补充DC和PC的工作，以辅助DC、PC层次的协调。另外，PCCs还肩负着监督安全政策实施状况的责任。⑦Project on National Security Reform，Forging a New Shield，PNSR，2008，p．140．值得一提的是，总统有时候还会将一些安全研究任务交给一些层级更低的“临时工作小组”(Ad hoc Working Groups)。例如尼克松总统的国家安全顾问基辛格就曾将138个研究项目中的67个研究项目交给这些“临时工作小组”。⑧John p．Leacacos，“The Nixon NSC:Kissinger’s Apparatus”，Foreign Policy，No．5，1971，pp．22 －24．

这种层级协调模式很大程度上是对单一委员会协调模式的细化，它集中关注的是跨部门协调的具体过程和操作程序。这种模式就像一个分工明确但又相互合作的政策系统。从政策形成的角度看，所有的安全事务都被纳入其中并进行分析、分类，以确定问题的轻重缓急，接下来再将重要性不同的安全问题分别交给PCCs、DC和PC去协调和处理;从政策输出和执行的角度看，重要的安全政策一般由总统参加的NSC正式会议制定，然后再依次下放到PC、DC、PCCs去逐步细化、协调、执行和监督。

委员会协调模式具有诸多优点。首先，将各安全部门的负责人召集在一起，部门间可及时沟通，减少分歧与误会，增加互信。其次，可集思广益，掌握更全面的信息，制定更加科学、可行的政策;同时也可有效地监督各部门的政策执行情况，有利于相关政策或决定与总统的总体国家安全战略保持一致。①Congressional Research Service，The National Security Council:An Organizational Assessment，2011，pp．5 － 10，http://www．crs．gov/．pdf．(上网时间:2014年3月20日)正是由于这种层级协调模式的存在，美国的国家安全体制才得以有效运转，相关的国家安全战略才能在实施过程中大体保持一致性与完整性。

但是，委员会协调模式在实践中存在的问题也不容忽视。一是正式化和制度化程度不够高。这些委员会虽然都是依法成立，职能也有相应规定，但是都不够具体，人员设置和办公制度也不是很完善。例如，NSC正式会议召开的次数就很不稳定。1989年NSC共召开了38次正式会议，而1992年仅召开了4次。②White House Historical List of NSC Meetings，National Archives and Records Administration，30 September2008，http://clinton4．nara．gov/WH/EOP/NSC/html/historical/Meetings．htal．(上网时间:2013年8月15日)国家安全顾问的职能和权限也具有模糊性，常常与国务卿和国防部长产生权限冲突。二是“议而不决”与“妥协折衷”问题突出。委员会协调一般主要采用召开会议的方式，但在委员会内部每个成员的地位相同，很难较快形成有权威的协调中枢以领导该层面的跨部门安全政策协调。众多的部门往往在会议上争论不休，造成大量的时间浪费和“议而不决”。此外，由于多元政治思想的影响，委员会协调的最终结果往往是各个部门妥协的结果，这样的结果有时就像没有协调一样。这也正是很多美国总统不愿意召开正式的NSC会议的主要原因。例如，在决定是否对伊拉克动武问题上，NSC就召开了多次会议，但是由于国防部和国务院的意见相左，会议常常是无效率的。③Project on National Security Reform，Forging a New Shield，PNSR，2008，p．141．三是过于依赖总统。各委员会成员基本上均由总统指定，总统的风格和偏好对委员会的工作影响巨大。例如NSC在不同总统任期内，其规模和权限就有很大的波动。④Congressional Research Service，The National Security Council:An Organizational Assessment，2011，p．6，http://www．crs．gov/．pdf．(上网时间:2014年3月20日)

二、“牵头机构”与“政策总管”协调模式

为了弥补以上委员会协调模式的不足，同时也是为了减轻委员会特别是NSC政策协调的负担，美国总统常常授权或者指定某一特定机构或者个人负责协调特定的跨部门安全任务。根据主要负责主体的区别，该类协调模式又可以具体划分为“牵头机构”协调模式和“政策总管”协调模式。

“牵头机构”(leading agency)协调指的是如果一个议题主要涉及一个部门或机构，总统会授权该部门单独或主导协调相关部门共同行动。例如，在“自由伊拉克行动”期间，国防部起着临时充当“牵头机构”的作用;国务院“重建与稳定协调办公室”承担负责协调应对复杂紧急事态的责任，并扮演一种永久性的“牵头机构”角色。⑤“NSPD－44:Management of Interagency Efforts Concerning Reconstruction and Stabilization，” December 7，2005，http://www．irisc．net/site/Library/nspd－44．pdf．(上网时间:2013年4月28日)此外，美国“联邦紧急事务管理署”在应对“卡特琳娜”飓风灾害时，也扮演了这种“牵头机构”的角色。

必须强调的是，此种模式绝非“牵头部门”的单独行动，而是属于跨部门安全政策协调，只不过参与部门的作用在特定问题领域并不对等。牵头机构之所以能够成为主导，是因为它在这一问题领域掌握较多的资源、信息与经验，能力比其他部门更强，但是特定安全任务的完成仍然需要与其他部门协调合作。此外，这种“牵头机构”并非固定不变，只要问题领域转变，相应的“牵头机构”也会随之易主。这种协调模式充分发挥“牵头机构”的专业优势与经验积累，厘清了合作中的权责关系与主次地位，有利于问题的快速和有效解决，是专业化分工与合作相结合的充分展现。但是，这种模式在具体操作中也暴露出一些棘手问题。一是“牵头机构”常常由强势部门担任，忽视了民主化与专业化标准。如国防部拥有强势资源和人脉，经常成为各种跨部门安全任务的主角，从而压制了其他部门专业职能和经验的施展。如在伊拉克和阿富汗，国防部在诸如经济重建、外国警察训练、人道主义救助方面的多种外事活动中承担了过多的角色，其所扮演的角色和占用的资源都“侵犯”了国务院、国际开发署等民事机构的权限。①Catherine Dale，Nina M．Serafino，Pat Towell，“Organizing the U．S．Government for National Security:Overview of the Interagency Reform Debates”，CRSReport for Congress，April 18，2008，p．7．二是存在官僚主义和部门保护主义障碍。合作中，其他部门对“牵头部门”往往很难有效配合，因为这些部门觉得听从“牵头部门”的指令有损自己部门的利益和尊严。此外，部门官僚主义的拖沓、刻板和墨守成规往往不利于跨部门合作与创新。三是这种模式易使一项安全任务过度依赖一个部门，忽视安全任务的变化和问题解决方式的不同，缺少灵活性，最终可能导致政策的失败。从以往的安全政策实践来看，过度依赖一个部门的安全任务往往是无法完成的。克林顿政府时期的索马里军事介入和布什政府时期的伊拉克战争都是在前期过度依赖国防部，初期成效明显，但是随着时间延长，暴露的问题越来越多，给美国带来了重大损失。②Project on National Security Reform，Forging a New Shield，PNSR，2008，pp．122 －123．

“政策总管”(Czar)协调模式指的是总统可能赋予某个人以特殊的权力来协调不同部门之间的行动。由于这些“政策总管”具有很大的权力，人们常以“Czar”(“沙皇”)称之。③Project on National Security Reform，Forging a New Shield，PNSR，2008，p．38．理论上讲，应当由 NSC负责跨部门安全政策协调，但是NSC的任务和工作往往过于繁重，使得其在特定任务或特定问题上无法投入全部精力和时间。为此，总统就需要任命一位有威望、有资历的个人代表来协调不同的安全部门，集中应对特定的或突发的安全问题。前国防部长盖茨就曾形象地说道，“这个人的工作本应由国家安全顾问来做，但只是由于他没有时间罢了。”④David Sanger，“4 Years On，the Gap between Iraq Policy and Practice IsWide，”The New York Times，12 April 2007．例如，里根总统在“毒品战争”时也曾任命一名“政策总管”来统一协调各部门共同反对和打击毒品犯罪。小布什就曾任命根·鲁特(Lt．Gen．Lute)负责全权处理伊拉克战后的各项事宜，⑤Peter Baker and Robin Wright，“Bush Taps Skeptic of Buildup as‘War Czar’，”TheWashington Post，16 May 2007．还任命总统国家安全顾问和副顾问分别负责协调伊拉克和阿富汗这两个重大复杂行动中行政部门的工作。⑥Catherine Dale，Nina M．Serafino，Pat Towell，“Organizing the U．S．Government for National Security:Overview of the Interagency Reform Debates”，CRSReport for Congress，April 18，2008．

“政策总管”模式在很大程度上是对NSC和国家安全顾问工作的分担与补充，可以快速推动特定安全问题的研究与解决。但是，“政策总管”的政策协调能力及其权力范围在很大程度上都取决于总统对他的授权。一些“政策总管”的设立主要是为了表明政府对某一问题的关注，总统并没有及时地授予“政策总管”足够的权力和配备必要的资源去解决这些问题，使得“政策总管”的协调效率低下。此外，部门和机构间早已存在的授权体制也经常会给“政策总管”的协调带来相当大的阻力。更为重要的是，当“政策总管”显示出无法协调跨机构政策和战略的能力时，总统也会减少对其授权和支持。⑦Project on National Security Reform ，Turning Ideas into Action，PNSR，2009，p．54．为了解决这些问题，奥巴马政府在“政策总管”协调的具体过程上进行了有益创新。这些“政策总管”在组建自己的协调团队时，往往将各个部门的副手纳入其中，使得各个部门觉得自身利益得到了重视，进而比较乐意协助“政策总管”的工作。

“政策总管”模式增加了协调的灵活性，分担了总统和NSC的负担，但也存在难以避免和解决的根本性问题和短板。一是“政策总管”很难找。此类个人除了需拥有总统的信任之外，还需在政府、国会和军界等拥有相当的资历和影响力。然而具备这些条件的人物在美国政界是很难寻找的，这也是总统任命的很多个人协调失败的重要原因。二是“政策总管”的存在有可能不利于决策的民主化。合格的“政策总管”往往具有相当充分的总统授权，同时也具有雄厚的背景和人格魅力，这往往使得被其协调的部门和个人不敢提出与“政策总管”不同的意见与建议，或者即使有不同意见提出，“政策总管”也容易将其忽视。

三、非正式的“小圈子”协调模式

现代科技的发展特别是信息技术的发展，极大地便利了总统采用非正式跨部门协调模式处理相关安全问题。①Smith Hedrick，The Power Game:How Washington Works，Random House，1988，pp．600 －601．总统通过白宫地下的“情况室”(Situation Room)可以及时掌握国内外各类安全信息与情报，而不必去召开正式安全会议从各部门首脑那里获得信息，这就使总统可以在了解情况后采用一些非正式的模式快速处理相关的跨部门安全问题。自肯尼迪总统以来，以各类“早餐会”、“午餐会”和“晚餐会”为形式的“小圈子”协调模式被越来越多地采用。许多美国总统并不喜欢频繁召开正式的NSC会议，所以经常找一些亲信到白宫和自己一起用餐，探讨重大的国家安全问题。这种“小圈子”的人数很不固定，完全以总统的偏好和想法确定人员，少则两三人，多则十几人，但通常以五到六人为主。

“小圈子”的成员大多都是国会、政府和军界的权威人士，当发生危机或者形成政策僵局时，总统经常会举办各类餐会。这种场合往往有利于总统加深与重要助手之间的私人关系，也有利于总统调解助手之间的矛盾，化解分歧，有力地推动跨部门合作。例如，约翰逊总统利用“周二午餐会”进行越战问题的协调，卡特总统利用“星期五早餐会”进行安全政策协调，②Project on National Security Reform，Forging a New Shield，PNSR，2008，p．144．里根总统时期的“国家安全计划小组”类似于约翰逊总统时期的“周二午餐会”。③Karl F．Inderfurth and Loch K．Johnson，Fateful Decisions:Inside the National Security Council，Oxford University Press，2004，pp．75－76．即使最不偏好非正式程序的艾森豪威尔也被有的学者认为最终还是在椭圆形办公室依靠少数人决策和协调。④Congressional Research Service，The National Security Council:An Organizational Assessment，2011，pp．9 － 10，http://www．crs．gov/．pdf．(上网时间:2014年3月20日)．对非正式程序的需求一方面反映了总统对决策权控制的偏好，另一方面也是出于加速协调进程、严防泄密以应对危机或紧急情况的需要。值得一提的是，这种“小圈子”模式并不专属于总统一个人，总统的主要安全助手有时也采用这种非正式的机制。比如在卡特和克林顿政府时期，国家安全顾问、国务卿以及国防部长就经常举办各类午餐会讨论并解决相关的跨部门安全问题。⑤Project on National Security Reform，Forging a New Shield，PNSR，2008，p．145．

显而易见，这种“小圈子”协调模式的形式和过程比较简单、灵活，适合危机管理和化解僵局，是正式的委员会协调模式的补充。但它也存在诸多问题。首先，这个由总统亲信组成的“小圈子”极易走向僵化、专断，形成一个封闭的小团体，总统不喜欢的意见和人很容易被排斥在圈子之外;其次，这类“小圈子”往往会使NSC的作用大打折扣;最后，此类“小圈子”协调不正式，制度化程度低，在复杂安全问题上难以形成深思熟虑的决策，容易导致安全政策的失败。

除上述联邦政府中央层级协调模式外，在海外，美国设有地区(regional)层次和单一国家层次跨部门安全政策协调组织，前者由国务院地区事务局长官与隶属于国防部的地区指挥官及其他部门地区事务长官参加的“联合跨部门协调小组”组成，后者则由大使领衔协调驻在国涉及美国安全利益的机构——“驻受援国小组”(country team)组成。在国内地方层次，美国设有负责处理地区、州、地方(市、县)反恐、救灾等跨部门安全事务协调组织，如在超过100个城市建立了“联合反恐工作组”(Joint Terrorism Task Force)。这些海外协调模式、国内地方协调模式与联邦中央层级的跨部门协调模式形成互补，共同构成美国完整、严密的跨部门安全政策协调体系。

四、几点思考

通过上述跨部门安全政策协调模式的论述，不难发现美国的跨部门安全政策协调模式设计得比较灵活，也从侧面反映出跨部门协调的难度。具体来说，美国的跨部门安全政策协调模式具有以下几方面特点。第一，总统是跨部门安全政策协调的动力源泉、领导核心与协调中枢。在美国，任何一项成功的安全政策的形成、实施与结果都与总统直接且持续的干预息息相关。由于官僚惰性的影响，跨部门安全政策协调在开始阶段困难重重，这就需要美国总统出面干预，及时建立和完善各类形式的跨部门安全政策协调模式，以确保安全政策协调过程的维系。没有总统的亲自参与，“牵头机构”和“政策总管”缺乏指挥整合的权威，①Project on National Security Reform，Forging a New Shield，PNSR，2008，p．159．跨部门安全政策协调的弱点和困难就很难克服，整体的国家安全战略也无法有效实施。②Project on National Security Reform，Forging a New Shield，PNSR，2008，p．125．例如，在处理东帝汶危机时，只有当克林顿亲自出面干预和协调美澳关系并敦促相关的跨部门安全协调机构后，才实现了有效的管控。③Project on National Security Reform，Forging a New Shield，PNSR，2008，p．124．但是总统的干预并不能确保有良好的收效，过度依赖总统常常会使跨部门安全任务在总统的注意力转移时出现问题。一是总统每天要处理的安全任务很多，不可能在每一个安全任务上花费太多的时间与精力。二是即使是一个跨部门安全政策协调也包括研究、制定政策、实施与监督等多个阶段，总统根本不可能时时干预和指导整个跨部门协调过程。④Project on National Security Reform，Forging a New Shield，PNSR，2008，pp．125 －128．这就使得很多跨部门安全任务在得到总统的充分关注时已经演变成难以收拾的局面。例如1979年的伊朗革命，刚开始时并没有得到卡特总统的关注，因此相关的跨部门安全政策协调也没有及时展开，最终使得伊朗政权发生了美国极不愿看到的更迭。⑤Project on National Security Reform，Forging a New Shield，PNSR，2008，p．128．更重要的是，过度依赖于总统既会加重总统的负担，又会限制跨部门组织和体系的能力发展，这种跨部门安全政策协调也恰恰反映了美国跨部门安全政策协调机制的脆弱本质。⑥Project on National Security Reform，Forging a New Shield，PNSR，2008，p．127．

第二，国家安全顾问和相关安全部门首脑在跨部门安全政策协调中均存在角色冲突。由于总统的时间和精力有限，很多跨部门安全政策协调的具体工作都是由国家安全顾问和其他安全部门首脑负责实施，因此国家安全顾问和其他安全部门首脑在整个跨部门协调体系中就显得十分重要，这在委员会协调和牵头机构协调模式中表现得最为明显。但是来自强力部门的内阁部长们基本上被置于相互冲突的角色位置，他们各有自己的机构利益需求，这与需要牺牲部门利益来实现跨部门使命相冲突。“部门成员必须在它们作为总统顾问的角色与其建立、管理和保护强有力部门能力的法定义务之间求得平衡。”而且，一旦在任，内阁部长就被强有力的离心力拉开其与总统的距离。他们的职责是执行法律和回应国会的质询，这样的职责又被内阁成员的官僚生涯追求和满足他们所服务的利益集团加强。⑦Project on National Security Reform，Forging a New Shield，PNSR，2008，p．147．内阁官员调和其角色冲突的一种方式是使总统相信在任何情况下对他们部门有利的就是对国家有利。这就解释了为何在内部决策和协调时众多内阁官员绕开NSC正式程序而直接面见总统。此外，总统国家安全顾问及其助手也需要平衡其冲突角色，亦即国家安全顾问在NSC决策过程中作为“诚实的掮客”，既要公正地向总统反映各部观点和建议，又作为总统最亲近的外交政策助手和“整合”视角的首要助手，需要向总统提出更可行的政策建议。平衡国家安全顾问的角色冲突是困难的，只有当国家安全顾问赢得了强力部门官员的信任时才能做到。⑧Ivo H．Daalder and I．M．Destler，“How National Security Advisers See Their Role”，in The Domestic Sourcesof American Foreign Policy，James M．McCormick，5th edition，Rowman＆ Littlefield Publishers，pp．185 －197．

第三，协调形式灵活多样。美国的跨部门安全政策协调模式比较灵活，既有正式的合作机制与程序，如NSC机制，也有非正式的协调模式，如“小圈子”协调;既有常设的，也有临时的;既有委员会的组织协调，也有授权个人的协调。值得一提的是，各种非正式模式常常是为了应对安全危机而产生的，这是因为安全危机的时间压力很大，情况瞬息万变，运用正式的协调模式往往耗时长，难以在短时间形成决断，所以总统经常采用非正式的、临时的安全政策协调模式加以应对。①Project on National Security Reform，Forging a New Shield，PNSR，2008，p．120．更为重要的是，各种非正式协调模式常常发展为正式的跨部门安全政策协调机制，例如NSC制度，这就使得美国的整个跨部门安全政策协调机制能够不断完善与更新，创新意识也得到了较大激发。

但是这种形式上的灵活性也会产生一个问题，那就是总统为了方便常常会绕开正式的跨部门安全政策协调模式，邀请极少数的政府官员参与决策和协调，这很容易使国家利益集团化、私人化，更不利于整体的国家安全战略的实施。②Project on National Security Reform，Forging a New Shield，PNSR，2008，p．118．缺少NSC正式协调也导致了一些政策的失败，如“猪湾事件”、“伊朗门丑闻”等。此外，非正式模式常常缺乏透明度，使安全体系的其他成员感到困惑，不知道如何行动方能为特定的安全任务做出贡献。这种无明确标准与规则的机制往往缺乏令体系内成员普遍信服的奖惩制度，无法有效地调动各部门协调行动的积极性。更为严重的是，长期采用非正式机制会使得总统在跨部门安全政策协调时形成一种惯性与偏好，不利于跨部门安全政策协调的正式化与规范化。③Project on National Security Reform，Forging a New Shield，PNSR，2008，p．146．

此外，强调协调与合作的同时也注重分工与专业化，但是“强势部门文化”对跨部门安全政策协调的阻碍作用仍不容忽视。美国的跨部门安全政策协调在强调合作的同时也注重安全任务的分工，即协调更多存在于战略层面和计划层面，具体的分析与实施工作仍然由“协调中枢”根据各部门的能力进行专业化分工。跨部门安全政策协调只是为了确保各个部门“朝同一个方向前进”和“保证国家安全战略的一致性”。④Madeleine Albright，Madam Secretary，New York:Miramax Books，2003，p．88．这是因为各个部门在安全任务的不同领域和不同阶段分别掌握着无法替代的专业知识与能力，专业化分工可以有效地提高工作效率。但是，“强势部门文化”在现今的美国国家安全体系中仍占有相当重要的地位，影响也较为深远，以至于合作与信任的文化在整个体系中影响有限且发展缓慢⑤Project on National Security Reform，Forging a New Shield，PNSR，2008，p．149．。这种文化使得相关部门，特别是强力部门在跨部门安全任务中更加关注部门利益，主张运用自己部门偏好的方式解决问题。在这方面，美国的国务院和国防部表现得最为明显。

美国各种跨部门安全政策协调模式都是在二战以后由不同总统建立的，与每一届总统所处的安全环境和面临的跨部门安全任务息息相关。因此，美国跨部门安全政策协调模式总是处在动态的变化之中，经历了由简单到复杂、由单一到多样的发展过程，跨部门安全政策协调的有效性和灵活性均在不断提升。比如，虽然杜鲁门总统首创NSC协调模式，但当时的运行机制很不成熟，最多只能算作单一委员会协调，处理复杂安全任务的能力也十分有限。但是后来的每届总统基本上都对NSC进行了调整，特别是在老布什执政时期，在国家安全助理斯考克罗夫特的协助下，设立了PCCs－DC－PC－NSC层级协调模式，使之变得正规、高效，并成为以后每届总统固定的安全政策协调模式。⑥Gabriel Marcella，Affairsof State:the Interagency and National Security，2008，pp．11 －13，http://www．strategicstudiesinstitute．army．mil/pdffiles/PUB896．pdf．(上网时间:2013 年5 月15 日)

中国作为一个日益崛起的新兴大国，参与的国际事务越来越广泛，面临越来越多且变幻莫测的国内与国际安全问题。无论是日益严重的国内恐怖主义威胁，还是风险日增的海洋与网络安全问题，都迫使中国政府加快转变安全应对方式，改革现有的国家安全体制，加强跨部门安全政策协调能力。中共十八届三中全会以后，中国先后宣布设立“国家安全委员会”和“网络安全和信息化领导小组”，提出了“总体安全观”，这些均表明中国政府和领导人已经认识到了跨部门安全政策协调的重要性，并在努力探索自己的跨部门安全政策协调体系。由于国情和体制的差异，中国的跨部门安全政策协调模式不可能照搬美国模式。不过，中国领导人在设计跨部门安全政策协调机制时，美国灵活多样的跨部门安全政策协调模式的组织框架、运作方式以及经验教训可供参考和借鉴。○