联合国《武器贸易条约》及其对中国的影响

李维维 曹 慧

2013年4月2日，联合国大会表决通过了《武器贸易条约》(Arms Trade Treaty，以下简称ATT)。截至2013年底，共有115个国家签署该条约，其中9国获得本国议会批准。如果未来该条约获得50个缔约国议会批准，则第50个缔约国批准的90天之后，条约将正式生效。至此，国际社会围绕国际常规武器转让与贸易的多边谈判告一段落。ATT是联合国首个规范全球常规武器贸易的条约，其谈判过程与最终通过，一定程度上反映了当前国际关系的博弈态势，并将对大国关系及中国外交产生一定的影响。

一、推动《武器贸易条约》的主要因素

联合国《武器贸易条约》前身是1992年《联合国常规武器登记册》，但因登记制度本身的自愿性以及松散的管理框架，联合国及其一些成员国便积极推动出台具有约束力的武器贸易登记制度。2006年联大通过决议，推动拟定一项“普遍性、具有法律约束力”的《武器贸易条约》，翼以建立常规武器进出口和转让的共同国际标准。①“联合国大会第61/89号决议，2006年12月18日”，http://daccess-dds-ny．un．org/doc/UNDOC/GEN/N06/499/76/PDF/N0649976．pdf?OpenElement．(上网时间:2013年5月25 日)从2006年启动缔约国会议谈判，到2013年以联合国大会表决方式通过，联合国《武器贸易条约》的最终草案定下八项内容，即所谓“7+1”，涵盖已有的《联合国常规武器登记册》中七种常规武器，加上一项轻、小武器类，共八项。而实际上，之前经由英国等国提议，得到欧盟积极支持的文本则包含了具有更广泛内容的“7+1+1”建议，即除前述8项外，还包括一项规范弹药的内容，后者因美国坚决反对而被拿掉，仅仅简单规定由缔约国自己制定弹药出口管制的制度，规范度较为松散。除上述所规范的内容条款之外，该条约对武器的出口、进口，武器转运、转口和过境、转作他用、武器贸易中介等行为也做出了一系列规范。总体看来，ATT的目标是建立具有法律基础的常规武器国际贸易准则，主要实施途径是通过武器出口国和进口国的协商合作，建立起缔约国政府间的信息分享和交流机制，并通过缔约国能力建设和设立国际协助基金，最终形成国际间武器贸易信息透明度、报告及信任度体系。①CITS(of The University of Georgia)，SaferWorld，Oxfam，“National Implementation of the Proposed Arms Trade Treaty:A Practical Guide”，2011，pp．21-23．

联合国《武器贸易条约》的通过体现了国际社会在军控领域的实力博弈，其得以通过是多方面因素综合作用的结果。其中，欧盟利益诉求促其积极推动ATT并一定程度上主导谈判过程。首先，欧盟谋求形成内部统一的防务工业的价值取向，并以此促进在欧盟层面上形成共同的出口标准。自20世纪90年代初以来，尽管外交与防务政策仍属欧盟各成员国的主权事务，但欧盟共同外交与安全政策(CFSP)和欧盟安全与防务政策(ESDP)仍然取得有效进展，其显著表现就是《欧盟武器出口行为准则》的出台。为对外形成统一的欧盟成员国防务工业标准，以便更好地服务于欧盟对外贸易和经济，欧盟机构积极在成员国间协调立场，以成员国可接受的最低标准为依据，制定欧盟共同的武器出口控制规则，从而形成有约束力、透明的标准体系。1998年，欧盟理事会通过了《欧盟武器出口行为准则》。2008年12月，欧盟理事会进而通过“共同立场”，定义了政府管控军事技术与设备出口的欧盟成员国共同规则。②The Council of European Union，Council Common Position of“Defining Common Rules Governing the Control of Exports of Military Technology and Equipment”，the Councilposition2008/944/CFSP，December 8，2008，http://eur-lex．europa．eu/LexUriServ/LexUriServ．do?uri=OJ:L:2008:335:0099:0103:EN:PDF．(上网时间:2012年11月24日)欧盟各成员国立场的统一有助于其在推动ATT进程中形成合力。

其次，在联合国框架下的多边层面，欧盟主动寻求签订ATT，并不断推动谈判进程。2005年，欧盟支持其成员国英国的提议，将ATT列入联合国谈判议程并予以鼎力支持，所有欧盟成员国均投票支持分别于2006年和2008年通过的、关于建立ATT协商机构的联合国大会决议。值得注意的是，欧盟成员国和欧盟机构在联合国ATT不记名额工作组里还起着积极的领导作用。该工作组于2009年提交的报告成为专家工作组以及在联合国大会讨论ATT的文件基础。③参见“联合国大会第64/48号决议，2010年1月12日”，http://www．un．org/zh/documents/view_doc．asp?symbol=A/RES/64/48;联合国第A/AC．277/2009/1号文件，“推动拟定一项武器贸易条约:建立常规武器出口与转让共同国际标准的不限成员名额工作组报告”，http://daccess-dds-ny．un．org/doc/UNDOC/GEN/N09/411/99/PDF/N0941199．pdf?OpenElement．(上网时间:2013 年 5 月30日)此外，欧盟还致力于促进第三国在未来签订ATT。早在2008年，欧盟理事会共同立场文件就做出决定，积极开展在第三国之间推动ATT的活动，以增进国家与地区的相关方、联合国成员国、公民社会以及产业界对ATT的了解，鼓励联合国成员之间进行辩论，尤其支持联合国成员国非政府组织专家组的讨论。④“联合国大会第61/89号决议，2006年12月18日”，http://daccess-dds-ny．un．org/doc/UNDOC/GEN/N06/499/76/PDF/N0649976．pdf?OpenElement．(上网时间:2013 年5月25 日)例如，在联合国召开第64次大会展开对ATT的讨论之前，欧盟共组织了六次地区性研讨会、一次启动研讨会和一次总结会。另外，欧盟理事会中的常规武器出口工作组(COARM)在ATT谈判的历次条约文本修改中也起了重要的作用。⑤“EU Looking towards Renewed Arms Trade Treaty Efforts”，IHS Jane’s Defence Weekly，November 29，2012，http://www．janes．com/article/20015/eu-looking-towards-renewed-arms-tradetreaty-efforts．(上网时间:2013年11月1日)

再次，欧盟积极向外界推广其武器出口管控的经验，试图确立打击非法军火贸易的国际法基础，力图在该领域建立对其有利的的国际标准和更多的话语权。为了满足欧盟与第三国武器贸易的常态化需求，2009年5月，欧盟理事会通过了《建立一个控制两用品出口、转让、中介和中转的共同体制规定》(以下简称《规定》)。⑥The Council of European Union，“Regulation on Setting up a Community Regime for the Control of Exports，Transfer，Brokering and Transit of Dual-useitems”，Regulation(EC)428/2009，May5，2009，OJL 134，May 29，2009，http://eur-lex．europa．eu/LexUriServ/Lex-UriServ．do?uri=OJ:L:2009:134:0001:0269:EN:PDF．(上网时间:2013年5月10日)较之1998年出台的《欧盟武器出口行为准则》，该规定更具法律约束力。该《规定》要求成员国必须将其转化为国内立法，在成员国层面执行。随后，欧盟成员国将欧盟制定的武器与两用品出口许可证标准与本国标准相结合，陆续出台了一系列统一标准，并向欧盟机构公开报告每年许可证的发放情况。除此之外，该《规定》还与联合国拟定中的《武器贸易条约》较具兼容性，⑦刘华平:“论欧盟军品出口新规则”，《现代国际关系》，2009年，第3期，第19-23页。从而为欧盟将自身具有法律性质的相关规定推广到联合国层面打下了可供参考的文本基础和实际操作经验。据此可以认为，从某种程度上看，ATT最终的框架和基本内容是以欧盟武器出口管控规则为蓝本的。

美国出于多重利益考虑而转变谈判立场是《武器贸易条约》得以通过的另一个重要原因。美国于2013年9月25日签署该条约，成为该条约第91个签署国。①“克里国务卿代表美国在纽约联合国总部正式签署《武器贸易条约》”，http://www．un．org/chineses/News/story．asp?NewsID=20579．(上网时间:2013年9月28日)作为全球最大的武器制造国和出口国，美国的态度影响着整个谈判进程。从2006年至2013年4月期间，联合国《武器贸易条约》的谈判大致以2009年奥巴马执政为界，前后分为两个阶段。2009年之前，美国坚决反对该条约谈判，曾是2006年和2008年有关联大会议上唯一投反对票的国家。

欧洲智库以“是优先考虑人权问题还是优先考虑国家主权安全问题”为标准，将参与《武器贸易条约》谈判的联合国成员划分为“进取派”和“质疑派”，欧洲国家位列前者，中国、印度、古巴、俄罗斯等发展中国家被列为后者，而美国作为“情况较复杂”的特殊例子被列为第三方，②Paul Holtom ＆ Mark Bromley，“Arms Trade Treaty Negotiations”，SIPRI YEAR Book 2013:Armament，Disarmament and International Security，Oxford University Press，p．424．其原因是:一旦美国赞同欧洲提出的相关价值取向，其立场将同“进取派”迅速接近。2009年奥巴马上台后，与欧盟在“人权”等价值观问题积极接触并加大合作力度，力图在ATT问题上与欧盟共同打造新规则并占据价值制高点，其与欧盟立场差别明显消失。奥巴马改变了小布什政府对联合国人权理事会(UNHRC)的抵制政策。明显的标志是美国于2009年5月加入联合国人权理事会，③SIPRIYEARBook 2013:Armament，Disarmamentand International Security，p．286．其中部分原因是出于适应当时国际形势，特别是与欧洲协调安全立场、“重启”与俄罗斯关系的需要，奥巴马政府进行了相应的外交政策调整。④参见笔者2010年5月在外交学院主办的“国际安全前沿问题研讨会”上提交的论文提要“The Transatlantic Security Relations in the aftermath of the Georgia Crisis”，第47 页。对于欧洲国家积极推动的ATT，美国于当年12月在联合国投票赞成，同意于2012年召开ATT谈判大会，以便按照“尽可能高的常规武器转让共同国际标准”，制定基于“共识”之上的法律约束力机制。⑤“联合国大会第64/48号决议，2010年1月12日”，http://www．un．org/zh/documents/view_doc．asp?symbol=A/RES/64/48．(上网时间:2013年5月30日)至此，美国完成政策转变，放弃反对立场，转而推动ATT在联合国大会的谈判进程。此外，美国在ATT问题上态度的转变有着更深层次的考虑，尤其受到中美欧三边关系、美国内政治以及“阿拉伯之春”后中东与非洲地区武器走私猖獗等因素的影响。

2008-2009年，国际形势发生巨大变化，面对中国等新兴力量在全球金融危机中的抗压和稳定器作用日益增强的局面，欧洲对外战略面临抉择。值此关键节点，美国对中欧美三边关系走向甚为关注，尤其十分关注中欧安全合作进展情况。在2009年3月中国人民大学欧洲问题研究中心举办的相关研讨会上，美国马歇尔基金会安德鲁·斯默先生认为，美国对中欧关系的影响明显大于中国对欧美关系的影响;美国和中国在各自与欧洲的关系中都存在着问题，这种状况在中美关系接近的情况下会给欧洲带来压力，进而导致难以预料的后果。⑥“欧洲安全战略及其对美国和中国的影响研讨会会议综述”，中国人民大学欧洲问题研究中心网页，2009年3月11日，http://www．cesruc．org/archives/news/events/557．html．(上网时间:2013年5月20日)从另一个角度理解，如果这时中欧战略关系接近，将给美国带来巨大压力。中美欧三边关系最终的博弈结果是，美国对中欧安全议题的影响权重明显偏大，加之美国在欧洲的安全合作“特殊伙伴”英国的努力，美支持欧盟从人权角度对中国施压，因此欧盟在2009年修订的有关武器出口管控行为规范，即前文所提及有关两用品出口、转让、中介与转运等的《规定》，在对华武器和技术转让方面，不仅没有松动，反而更加严格。与此同时，全球金融危机引发欧洲主权债务危机，甚至欧元本身都面临危机，欧洲各国政府出现财政困难，武器贸易有可能成为补充其财政来源的渠道之一，因此以英国为首的欧洲武器贸易大国更加积极主动地推进ATT谈判，宣传有利于己的武器贸易标准，以建立由其主导国际常规武器贸易的规则。美国对欧洲上述利益诉求予以充分理解。作为回报，欧洲在ATT谈判中对美国有所让步，从最初计划的“7+1+1”立场后退，将有关弹药规定的内容从条约草案中删除。

但奥巴马政府对ATT的支持受阻于美国内政治因素的影响。由于美国的政策调整，欧洲国家对2012年7月ATT谈判大会充满乐观情绪，美国却在最后一天以“需要更多时间考虑”为由放弃了投票，致大会无果而终，主要原因是奥巴马面临国内大选，希望避免受到国内保守势力的抨击，以防止给其当选造成不必要的麻烦。事实上，这种抨击和牵制力量至今依然很强大，主要来自美国内右翼保守派，其中包括“保护公民武器权利协会”、“国家来福枪协会”、“传统基金会”等机构，而“国家来福枪协会”的国会游说组织“合法行动研究所”更是积极行动，反对该条约。在这些保守势力看来，对轻、小武器的规范会最终侵犯美国国民使用枪支的合法权益。但总体看，通过奥巴马首届任期以来的相关政策调整，美未再对ATT投反对票，ATT谈判进程阻力明显减小。

另外，2010年“阿拉伯之春”之后至今，中东北非局势动荡，美国部分因金融危机冲击和国内各种问题困扰，加上“亚太再平衡”战略的牵制，在该地区对欧洲的倚重有所增加，在应对利比亚危机和由此外溢的萨赫勒地区动荡时，自己不再主动牵头，转而由法、英等欧洲大国积极出兵，美国为首的北约只提供供给、技术和情报支援。这样一来，欧盟国家对中东北非地区武器贸易额增幅上扬，①据SIPRI网站的统计数据，2012年中东地区军费开支增长8．4%;北非地区增长7．8%主要源于萨赫勒地区政局动荡。http://www．sipri．org/media/pressreleases/2013/milex_launch．(上网时间:2013年10月22日)并不断曝出不加分辨地将武器出口给交战双方，使得该地区武器泛滥的新闻。因此，除欧盟本身需要进一步重新审查武器出口管控制度、并借助联合国舞台占据价值制高点之外，美国也希望借ATT约束欧盟国家，乃至限制其他国家对该地区的武器出口。

在联合国《武器贸易条约》谈判过程中，中国在坚持本国原则的同时，采取灵活的对话立场，发挥了正面影响。中国立足于世界和平与安全，坚持了主权国家原则，确保ATT谈判不偏离正确方向，同时不拘泥于简单的价值观争论，而是以灵活的立场积极参与，提出了建设性的意见，一定程度上推动了谈判进程。

首先，中国始终坚持联合国宪章中的主权国家原则，确保ATT不偏离联合国宗旨。中国一直自觉履行《联合国常规武器登记册》制度。1998－2006年间，中国一度中断执行相关规定，但其原因是从1996年开始美国以脚注的形式统计对台湾的武器出口数据，因而责任在美方。中国政府认为，《联合国常规武器登记册》是主权国家之间的合法活动记录，美国的做法等于间接承认了台湾有“主权国家”地位。在中国的努力和部分国家支持下，联合国政府专家组在其提交的2007年报告中，确定《联合国常规武器登记册》仅登记联合国成员国之间的武器转让情况。从2007年起，中国恢复在联合国常规武器转让的登记。可见，中国不仅积极参加联合国常规武器登记制度，而且不断促进该登记制度进一步完善，纠正了美国企图违反联合国主权原则，变相抬高台湾在该制度下地位的做法。同样，在ATT谈判过程中，中国提议，条约需明文规定，不与非主权国家行为体进行武器贸易，再次明确了联合国主权国家原则，对ATT谈判不至于偏离联合国宗旨起到了警示和监督作用，有利于谈判进程的顺利展开。

其次，尽管同欧美国家存在立场与价值观差异，中国仍以开放的姿态参与谈判进程，并对条约的最终达成起着积极的建设性作用。例如，中欧之间的原则分歧并未影响到双方在控制轻、小武器出口问题上的沟通。鉴于海外投资与贸易正日益受到动荡局势的影响，中国表示有意愿“在维护(非洲)地区的和平与安全过程中发挥建设性作用”，②“胡锦涛2009年2月16日在达累斯萨拉姆发表重要演讲”，http://www．fmpre．gov．cn/eng/wjdt/wshd/t537784．htm．(上网时间:2013年5月27日)而欧盟也希望与中国深化在非洲的合作，因此轻、小武器控制问题渐成为近年双方关注的重点。到2011年，已有欧洲学者提出，中国和欧盟应在非洲地区进行务实的军事合作，如设立联合基金，为需要帮助的非洲国家提供资源、销毁过剩枪支弹药、保存电脑记录、共享信息、避免重复行动，以及设立边境控制机制等。此外，中欧还可通过其他区域性组织开展打击非法贩运轻、小武器的合作，如共同资助非洲联盟等。①托马斯·惠勒:“打击小武器与轻武器扩散:中国与欧盟的合作机遇”，门镜和本杰明·巴顿主编，李靖堃译:《中国、欧盟在非洲:欧中关系中的非洲因素》，社会科学文献出版社，2011年，第160-161页。“非洲-中国-欧盟常规武器专家工作组”重点讨论了三方在轻、小武器核查方面的合作问题。②“Towards an Arms Trade Treaty(ATT)in 2013”，Brussels，SaferWorld Briefing:Seminar Report，14 November，2012，p．1．经过多层次、多边与双边的不断沟通、磨合与磋商，到2012年，中国本着灵活务实、负责任的态度，更加开放的立场，原则同意接受ATT中纳入轻、小武器，③Ou-yang Liping，“A Successful，Pragmatic，Fair，and Universal Arms Trade Treaty(ATT)will beWelcomed by All”，February 5，2013，http://www．saferworld．org．uk/news-and-views/comment/67．(上网时间:2013年9月10日)并通过非中欧三边对话与合作，进一步推动ATT谈判的深入。

再次，对于有关ATT谈判的程序问题，中国也采取灵活的态度，避免形成对抗局面。中国一贯坚持协商一致原则，以求循序渐进地解决武器贸易这一复杂、敏感的问题。据相关规定，ATT采取在缔约国会议上达成协商一致原则，但该目标很难实现。因此，以议案主提国为代表的“进取派”国家转而改变策略，最终将ATT放到联大表决，试图通过简单多数的投票方式降低条约通过的难度。条约最终文本多少顾及中方关切，如国家主权安全和维护世界和平与稳定原则等被写入条文;在不与非主权国家行为体进行武器贸易问题、对地区或次地区的武器禁运缔约国不承担义务等问题上，条约不做明文规定，进行了模糊化处理。中国本着求同存异的立场，在2013年4月联合国大会上对ATT投弃权票，并未对条约内容表示太大异议，但是对偏离裁军谈判会议，避过协商一致原则的投机做法表示担忧。中国的灵活立场避免了ATT出现因大国立场不同而搁浅的风险。

二、《武器贸易条约》意义及其局限

ATT是第一个联合国框架下对常规武器贸易进行规范的国际条约，涵盖全球每年数百亿美元的武器贸易额。据报道，2010年全球常规武器贸易额为445亿美元，到2011年更增加到853亿美元。④Amy Lieberman，“Measuring the Economic Impact of the Arms Trade Treaty”，April 19，2013，http://finance．yahoo．com/news/measuring-economic-impact-arms-trade-195300008．html．(上网时间:2013年10月9日)虽然条约所规范的武器贸易额在全球军售总额中占比不是很大，但毕竟是第一次在国际范围立法约束武器贸易的尝试。该条约尽管未能按惯例在缔约国会议通过，但仍在联大表决中获得154票赞成、3票反对、23票弃权的投票结果，在多边军控领域具有重要意义，是近年国际军控领域较有代表性的事件。

不过，从最终达成的条文看，联合国《武器贸易条约》仍存在很大的局限性。首先，最终通过的条文大大缩水。“国际法虽试图达成对人类较高道德标准的遵守，但结局往往是彼此所能接受的最低共同道德与利益的规则”。⑤黎弘:“《武器贸易条约》前景如何”，《解放军报》，2013年1月6日，第4版。ATT也不例外，其最终文本体现了国际政治矛盾的现实，是各方力量平衡的产物。最为明显的例子是，ATT草案最开始是厚厚的一本，涵盖了方方面面具体内容，最终文本却只剩薄薄的18页。由于内容缩水，谈判过程中很多国家，特别是非洲国家甚至萌生退意，因为离他们期待的目标，即“通过谈判缔结一项规范包括小武器和轻武器在内的常规武器进出口转让的具有约束力的全球文书”⑥联合国第 A/C．1/64/PV．16号文件(2009年)，“联大第六十四届会议一委会第十六次会议正式记录”第4页，坦桑尼亚共和国代表卡冈达先生的发言，http://daccess-dds-ny．un．org/doc/UNDOC/GEN/N09/569/44/PDF/N0956944．pdf?OpenElement．(上网时间:2014年1月10日)差距很大。这些国家只是因为考虑到“聊胜于无”，抱着阻止本地区武器泛滥的迫切心情，才勉强跟进。对这些国家而言，ATT第20条有关未来修约的开放式规定，则是其今后进一步充实和完善的希望所在。

其次，相关条文规定概念模糊，存在不同解释。为了使条约获得更多国家认可，ATT兼顾缔约国“进取派”和“质疑派”两方的关切，在序言和原则规定中确认一国主权安全的重要性，而在具体条文中保留“人道主义”和“人权”等价值标准。⑦参见联合国官方网站“武器贸易条约 联合国2013年”，第六条、第七条，中文版第 5-6页，https://treaties．un．org/doc/Treaties/2013/04/20130410%2012-01%20PM/Ch_XXVI_08．pdf#page=5．(上网时间:2013年6月15日)这种政治上寻求平衡处理的方式存在相互矛盾之处，缔约国可按照自己的理解对文本进行解释。在欧洲学者看来，2012年ATT缔约国会议为期四周，谈判过程十分激烈，虽然最终没有达成一致，但在条约中坚持了有关人道主义标准的内容，是谈判取得的重大成果。①Paul Holtom，“The UN Conference on an Arms Trade Treaty:No Treaty Yet?”http://www．isn．ethz．ch/Digital-Library/Articles/Detail/?id=152445＆lng=en．(上网时间:2013年8月10日)该标准也是1989年欧盟对华实施武器禁运的理由。但是印尼等以武器进口为主的发展中国家则持不同理解，认为ATT有关规定并不公平，人道主义标准使得武器出口国掌握决定武器贸易的主导权，由此造成相比进口国而言，出口国在武器贸易中拥有不对称决定权的局面。因此印尼在联大对ATT投弃权票，该国众院发言人2013年3月20日的声明更是明确表示，ATT有关“对违反人权国家不予发放武器出口许可证”的第4条，“将予以武器供应国更大的权利做出单边决定，考虑到这可能对印尼军队现代化进程的负面影响，议会不会批准该条约”。②Jon Grevat，t“Indonesia Sets out Opposition to UN Arms Trade Treaty”，March 21，2013，HIS Jans DefenceWeekly，http://www．janes．com/article/11544/indonesia-sets-out-opposition-to-un-armstrade-treaty．(上网时间:2013年10月31日)可见印尼不仅更加强调国家主权与安全原则，而且ATT文本在这方面的规定远未达到该国的要求。条约对于上述问题的权衡处理，虽照顾了各方关切，但同时也模糊了相关概念。正如俄罗斯、印度等国所认为的那样，ATT是个有缺陷的条约，远未达到清晰定义概念的要求。正因为如此，俄已表明立场，将不会签署ATT。③“Russia not to Join Arms Trade Treaty”，September 26，2013，http://news． xinhuanet． com/English/world/2013 - 09/26/e _132752790．htm．(上网时间:2013年10月9日)

再次，条约条文缺乏普遍性，即使在欧盟内部也难以做到步调一致。欧洲国家代表ATT谈判的“进取派”力量，并导致最终文本打上了“欧盟版”烙印。条约文本除写入“人道主义”和“人权”标准之外，“还注意到区域组织在应要求协助缔约国执行本条约方面可发挥作用”，④参见联合国大会A/CONF．217/2013/L．3号文件“Final U-nited Nation Conference on the Arms Trade Treaty”，New York，March 18-28，2013，Article 8，http://www．un．org/disarmament/convarms/ATTPrepCom/Documents/PrepCom4% 20Documents/PrepCom%20Report_C_20120307．pdf．(上网时间:2013 年6 月15 日)对欧盟这样的区域组织给予了充分肯定。条约还表示，“认识到包括非政府组织在内的民间社会及该产业在提高对本条约的目的和宗旨的认识以及支持其实施方面发挥自愿、积极的作用”，⑤参见联合国大会A/CONF．217/2013/L．3号文件“Final U-nited Nation Conference on the Arms Trade Treaty”，New York，18-28 March 2013，Article 8，http://www．un．org/disarmament/convarms/ATTPrepCom/Documents/PrepCom4% 20Documents/PrepCom%20Report_C_20120307．pdf．(上网时间:2013 年6 月15 日)无疑在非政府组织的参与上，欧盟也相对处在强势位置。与此同时，欧洲产业界密切配合，更是欧盟实行外贸利益最大化的坚实后盾，在欧盟成员国共同的经济利益和共同的对外贸易政策下，就ATT达成信任相对容易。然而即便如此，由于成员国之间竞争这一事实的存在，欧盟本身在武器贸易透明度和协作配合方面也难以完全做到步调一致。这在欧盟协调对叙利亚立场时表现尤其明显。欧盟理事会2013年7月初的投票结果显示，成员国对叙利亚立场分歧巨大。挪威、奥地利等国坚持继续延长对叙利亚武器禁运，以严格限制对叙政府和反对派双方的武器贸易，避免造成客观上鼓励叙内战的局面;德国因处大选前夕，态度谨慎，避免表态;英、法等国则坚持取消对叙利亚武器禁运。这些分歧致使欧盟最终有关禁运延期的议案没有达成一致。这意味着，由于无法形成共同立场，成员国可自行其是，使欧盟共同外交与安全政策成为一纸空谈。相应的，尽管欧盟成员国签署了ATT，但各国执行的力度和方向却无法统一，更无从谈遵照ATT进行具体操作，履行相应的武器管控和申报制度。可见在涉及利益交错复杂的敏感问题上，ATT在欧盟成员国内部沦落为流于表面价值的高调文件。

最后，美国签约仅具象征意义。美国2011年有关ATT涵盖的武器出口额达到663亿美元，占全球总额的77．7%，位居第一位，从这个意义上说，美签署ATT是对欧盟等条约“进取派”的重要政治姿态。然而与此同时，美本国的武器出口管制法律体系庞大而复杂，俨然是其维护经济、技术优势，强化国际竞争力，捍卫国家安全利益，推行外交政策的重要工具。相比较而言，《武器贸易条约》的相关规定是各方妥协的结果，无法在实质上触动其上述固有立场，条约因而对美国象征意义大于实质影响。另外，ATT既没有专门加入弹药这项美国坚决反对的内容，只是笼统地规定缔约国需制定有关弹药出口的管制措施，也没有对“不与任何非国家行为体进行武器贸易”做任何规定，这些安排接近美国的立场。之所以不反对ATT纳入轻、小武器，是奥巴马政府顶着国内保守派压力所做的妥协，以满足欧洲国家“制定全面性条约规范”的愿望。因此美国政府对ATT态度的转变，很大程度上出于当时调整外交政策的需要，特别是调整对欧洲外交政策的需要。就目前美国国内政治形势而言，奥巴马第二任期为“弱势连任”，其民意基础不断缩水，且左右翼两党的保守派势力均不同程度增长，①刁大明:“奥巴马任内美国国内政治走向评估”，清华大学当代国际关系研究院“2013年7月政治学与国际关系学术共同体会议”分会“美国对外战略调整的国内基础”上的主旨发言。这势必影响到美国尽快签署ATT的相关承诺。②“Kerry Welcomes U．N．Arms Trade Treaty，Ignoring Senate Opposition”，June 4，2013，http://www．cnsnews．com/news/article/kerry-welcomes-un-arms-trade-treaty-ignoring-senate-opposition．(上网时间:2013年6月6日)事实上，美国已拖后三个月签署，即便签署，也可能出现无法在议会、特别是无法在参议院获得通过的局面。

三、《武器贸易条约》对中国的影响

中国对ATT所持立场对维持世界和平与安全具有重要意义，也充分体现了中国的价值和利益诉求。

在ATT谈判中，中国始终反对缔约国与非国家行为体进行武器贸易，该立场是从源头阻止非法武器贸易、并避免其危害和平与稳定的重要环节，与中国维护世界和平与安全的大目标一致。联系到当前的中东变局、特别面临叙利亚危机的现实考验，不能不说中国此举具有远见卓识。2013年6月初，叙利亚政府夺回边境重镇以来，美、英、法等西方大国政府事实上加大了对叙反政府军的支持力度，突破原有只提供“非致命性”武器支持的原则，增加了军械支援力度的几率。相关武器贸易出现的增长势头不利于对话谈判解决问题，也有违中国“反对武力至上、搞政权更迭”的外交传统和价值取向。③王毅:“探索中国特色大国外交之路”，《国际问题研究》，2013年，第4期，第3页。事实上，即便在美欧等国家，国内民意多不支持本国政府为叙利亚反对派武装提供更多武器。④Bruce Stokes，“Assessing Public Support for Arming Syria’s Rebels”，June 18，2013，http://www．chathamhouse．org/media/comment/view/192467．(上网时间:2013年6月19日)到2013年秋季，当美国试图以所谓“叙利亚政府违反国际法使用化学武器”为由出兵帮助叙反对派攻打政府军之时，其铁杆盟友英国议会否决了跟进美国的计划，致美不愿单独行动而作罢。从2013年底开始，已有迹象表明，欧美等国家重新考虑叙反对派在当地的民意基础，承认一项北约调查的可靠性，即叙利亚三分之二的民众支持叙政府而非反对派。期间的有关报道显示，欧美等国停止了对叙反对派的部分援助，这无疑有助于当地形势的进一步好转。叙利亚危机的缓和有力地证明，中国对ATT所持的相关原则在维护地区和平与稳定方面具有重要地位。同样，中国支持非洲等国对弹药进行规范的主张，也出于更广泛意义上国际和平与安全的考虑，同美国的阻挠行为形成鲜明对比。在广大的非洲地区，美国等国已出口到位的常规武器已足够用好几十年，如果再不规范弹药，任其在该地区泛滥，则后果不堪设想。遗憾的是，该内容未能体现在ATT当中。但中国支持非洲等国对弹药进行规范的主张对未来非洲的持久安全具有深远的现实意义，也体现了中国与非洲的长期友谊与共同利益。

另外，中国通过积极参与ATT谈判进程推动了中欧双边安全与军售话题的更新，有助于促进双方相互沟通与理解，保持双方外交与安全关系的稳定。欧盟积极利用ATT谈判，将相关议题纳入其对外交往特别是对中国的双边交往之中，获得中国相应的回应。由于事关中欧间人权原则的立场分歧，双方均意识到ATT无法对推动欧盟解除对华军售禁令做出更多贡献。也正因为如此，ATT谈判扮演了退而求其次的角色，为中欧设法绕过重大分歧，选择新的务实的安全话题提供了契机和平台。2012年9月，“第十五次中欧领导人会晤联合新闻公报”中写入了“双方支持在联合国框架内早日缔结《武器贸易条约》”的内容，⑤“第十五次中欧领导人会晤联合新闻公报(全文)”，2012年9 月21 日，http://www．fmprc．gov．cn/m fa_chn/ziliao_611306/1179_611310/t971909．shtml．(上网时间:2013 年6 月25 日)这是2004年后中欧解除军售禁令问题搁浅，及后来中欧有关传统安全领域的内容在历年领导人会晤中“销声匿迹”多年后，首次出现的安全议题。同时，中欧双边安全、防务和危机管理领域建立对话机制建设不断得到完善，在原有安全军控和防扩散机制基础上，更于近年设立“中欧轻、小武器控制专家会议”等双边对话机制。①笔者根据资料整理。参考资料见欧盟驻中国代表团网站和欧盟官方网站，http://eeas．europa．eu/delegations/china/eu_china/political_relations/pol_dialogue/index_en．htm;“EU-China Dialogue Architecture-main elements”，http://eeas．europa．eu/china/docs/eu_china_dialogues_en．pdf．(上网时间:2013年6月25日)2012年“非洲-中国-欧盟常规武器专家工作组”成立，多次召开研讨会，讨论有关ATT政策性问题，并出版《强而有力的武器贸易条约:国家利益及其国际责任的契合:2013》等重要文献。②参见SaferWorld网站中文新闻，2013年3月15日，http://www．saferworld．org．uk/news-and-views/comment/77．(上网时间:2013年6月25日)中欧轻、小武器管控与核查的合作，确实成为双边安全与军售议题的新内容。2013年以来，中欧在南苏丹等地开展对已出口轻、小武器去向的联合行动，对当地的稳定和经济恢复重建起到一定作用。可见，在中欧之间解除对华军售禁令问题上长期无进展的背景之下，中国以开放的态度对待ATT谈判，展示了中国外交原则性和灵活性高度统一的良好风貌。

当然，也要看到，ATT的通过对中国也提出了一些难以回避的负面挑战。一是ATT谈判程序有违中国所一贯坚持的协商一致原则。对于有关ATT谈判，中国一贯坚持循序渐进，兼顾各方，协商一致。但以主提案国为代表的“进取派”采取投机策略，将ATT放到联大表决，脱离了多边军控条约谈判协商一致原则。因此中国在条约通过后，采取保留立场的态度，表示不赞成ATT在联大强行表决通过的做法，并对由此可能产生的负面影响表示关切。③“UN Assembly Approves First-ever Arms Trade Treaty”，A-pril 3，2013，http://news．xinhuanet．com/English/world/2013-04/03/e_132280384．ht．(上网时间:2013 年9月20 日)

二是西方国家对ATT所持的“人道主义”与“人权”关系与中国立场相左，并将在ATT后续谈判中与中国的价值观产生冲突。不难看出，以欧盟武器出口准则为蓝本的《武器贸易条约》，用典型的欧洲式价值观和理念贯穿始终，即坚持所谓“人道主义”和“人权”标准。对此，在ATT条约原则方面，中国赞同其规范武器贸易的宗旨，但始终强调平衡处理人道主义关切和各国正当安全需要的关系，从“以人为本”理念为出发点，积极致力于妥善解决常规军控领域与人道主义问题，不断加强和完善常规军控领域的国际法律机制，增进各国军事互信，促进国际和平与安全。与此同时，中国不仅在本条约的谈判，而且在所有国际场合，始终坚持经济发展的优先地位，强调社会稳定大局，认为没有发展，安全将是无源之水，因此发展应摆在首位，建立武器贸易管控的国际体系次之。④“UN Assembly Approves First-ever Arms Trade Treaty”，A-pril 3，2013，http://news．xinhuanet．com/English/world/2013-04/03/e_132280384．ht．(上网时间:2013 年9月20 日)中国要求对ATT规定的遵守“国际人道主义法和国际人权法”的主体加以限定，即限定为上述国际法的签署国。这种主张被美国学者理解为“利用联合国五常和人权理事会成员国的身份，推动国际规则和条约中有关人权的严格理解，将经济发展、社会稳定和集体权利置于个人政治权利之上”⑤Michael D．Swaine，“America’s Challenge，Engaging a Rising China in the Twenty-first Century”，CEIP 2011，United Brook Press，p．292．，同时被欧洲学者理解为中国过程中在军售问题上的“讨价还价”。⑥Justin Vaïsse and Susi Denissonet al．，“European Foreign Policy Scorecard 2013”，European Council on Foreign Relations，January 2013，p．116．因此，在ATT谈判过程中表现出美欧共同挤压中国的政治态势，且这种态势将会在未来相关议题的讨论中持续下去。

三是对中国海外武器市场与国际形象产生负面影响。尽管中国目前和未来一段时间在全球武器出口中只占很小份额且市场布局零散，但近年来却一直被外界认为是“上升中的武器出口大国”，在未来有潜力挑战传统的出口大国美、英、法、俄和以色列。⑦Richard A．Bitzinger，“China as a Major Arms Exporter:Implications for Southeast Asia”，RSISCommentaries，No．202/2013 ，October 30，2013，http://www．rsispublication．ntu．edu．sg．(上网时间:2013年11月4日)与此同时，西方智库认为，近年来中国对非洲、拉美和亚洲等发展中国家常规武器出口，特别是轻小武器出口大幅上升，他们且为此密切跟踪并进行了相关研究，相关报告数量呈上升趋势⑧Mark Bromley，Mathieu Duchatel and Paul Holtom，“China’s Exports of Small Arms and Light Weapons”，参见《SIPRI政策报告》，2013年10月，第38期。，并不时被媒体引用，引出所谓中国武器出口对武器进口国家和周边地区稳定产生负面影响的评论。因此，ATT的通过势必影响中国的海外武器市场份额与销售取向，未来中国在ATT谈判中的态度和立场备受负面性质的关注。○