关于地方政府存量债务甄别的三点建议

郭纲

为贯彻落实《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（下称“《意见》”），10月23日，财政部印发了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（下称“《办法》”）。根据《办法》的规定，地方政府存量债务的清理与甄别工作具体由地方各级财政部门牵头，年内全部完成并逐级上报，并要求省级财政部门于2015年1月5日前上报至财政部。

毋庸置疑，对于各地财政部门而言，这将是一项十分重要而具有挑战性的任务。在具体工作中，笔者建议有关部门还需要关注并妥善解决好三个方面的具体问题。

建议1 应分类设定债务率预警线

《办法》明确，地方各级政府要在统计本级政府可偿债财力的基础上，测算本级政府的债务率，凡是债务率超过预警线的地方，必须做出书面说明并由政府主要负责人签字确认。目前来看，对于地方政府债务率的上限，一般以100%作为标准与参考。这一量化警戒线指标究竟是否科学合理，似乎值得推敲。

中国幅员辽阔，地区间的经济发展水平、投入产出水平、财政自给与平衡能力、经济社会的自我造血与发展能力等差异悬殊。正如不同的企业对资产负债率指标的高低具有不同的容忍度一样，不同地方政府的债务率容忍度也往往是不尽一致的。因此，无论从政府债务绝对指标（债务额）来看，还是就政府债务相对指标（债务率）来说，不宜以相同的量化指标作为考量不同地方政府债务风险度的科学依据。

建议财政部综合考虑地区的经济发展水平、财政自给与平衡能力等多种因素，对不同地方分类设定有所差异的债务率上限控制指标，对不同地方政府债务进行分类控制与考核。对于本次存量债务清理甄别后的实际债务率已超过财政部所设定上限的地方，责成该地方政府制订分阶段压降债务率的具体方案，财政部辅以跟踪督查和评估考核的约束机制。

建议2 明确在建项目的界定标准

《办法》规定，地方各级政府要全面锁定“在建项目”，并以今年9月21日作为区分项目是否在建的时间界限。究竟何为“在建项目”，《办法》中没有具体说明。由此在地方尤其基层地区的具体操作中，对于“在建项目”的理解与处理可能会出现差异。

在现实中，有的只是将已开工建设的项目理解为“在建项目”，有的将通过报批而获得立项、但尚未进入具体设计、更谈不上开工建设的项目界定为“在建项目”等。因此，在全面启动地方政府存量债务清理、甄别工作之际，建议财政部对“在建项目”的界定标准能够统一给出细化和明确的定义，以便各地统一口径和规范操作。

建议3 存量债务的统计口径应统一

《办法》对本次地方政府存量债务统计口径的规定已十分明确：以2013年全国政府性债务审计确定的截至2013年6月30日的各笔债务及其至2014年12月31日增减变化后的余额，加上按上述审计口径统计的自2013年6月30日后新发生的各笔债务及其至2014年12月31日增减变化后的余额。凡与审计结果或口径不一致的，应重新退回债务单位重新核实填报。

多年来，除了财政部对全国地方政府债务持续进行统计监测外，审计署、银监会等其他国家部委也曾对地方政府性债务做过多次审计、调查和摸底，但事后所披露的数据存在着有目共睹的差异。

按照《意见》所明确的，在坚持地方政府债务谁举借、谁偿还，风险自担，以及修明渠、堵暗道的前提下，建议财政部利用本次清理甄别的契机，鼓励和督促地方各级政府消除顾虑、放下包袱，全面准确地审核、上报政府性债务余额，真正实现地方政府债务从部分显性走向全面显性。

财政部在全面了解情况和心中有数的同时，根据对不同地方设定的分类债务率警戒指标，督促相关地方剖析超过警戒指标的原因，及时研究压降的工作方案和具体举措。通过将地方全部的政府性债务归入监管笼子，真正实现有效防控与化解地方政府债务风险的目标。

倘若从中央到地方的各级政府都能高度重视，统一认识，周密部署并全力以赴完成此项任务，对于从源头上厘清地方政府与地方融资平台各自的权责边界，有效控制与逐步化解地方政府的债务规模与风险，加速规范政府与企业、政府与市场的关系，着力打造依法行政、依法治国的现代化阳光型政府，必将产生重大而深远的影响。

（作者系经济学博士，现供职于苏州工业园区财政局。文章仅为作者个人观点，与供职单位无关。）endprint