激发体育社会组织活力 广泛开展青少年体育活动（二）

裴立新

（广州体育学院青少年体育研究中心，广东 广州 510500）

激发体育社会组织活力 广泛开展青少年体育活动（二）

裴立新

（广州体育学院青少年体育研究中心，广东 广州 510500）

三、对策建议

（一）更新观念，理顺关系，确立主体地位，建立协商机制

体育部门与青少年体育社会组织的关系并不会自然理顺，需要双方一起努力，尤其体育部门需要用理念、制度和政策创造出一定的前提和条件。一是从转变观念来看，体育部门要认识到自己固守“公共体育产品唯一供给者”地位既不可能亦无必要，应当理性认可青少年体育社会组织价值、地位和作用；青少年体育社会组织应当转变等、靠、要观念，强化自治意识，增强能力。二是从理顺关系和确立主体地位来看。激发社会组织活力，首先要理顺政府与社会的关系，二者建立互利、互助的伙伴关系。以往对青少年体育组织更多的是将其作为发展的主要组成部分来看，而在创新社会治理体制和改进社会治理方式背景下，其不仅是组成部分，亦是治理主体之一，形成多元化发展格局。三是从治理方式来看，由行政指令转变为协商。治理意味着要改变传统的以自上而下管控为特点的“管理”理念，摒弃单一的行政管控手段，转变为一种强调国家与社会合作共治的“治理”理念。十八届三中全会《决定》中明确提出要：“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道”。从管理与被管理不对等关系，转变为地位平等的民事关系，更多的将是通过协商而非行政指令进行合作。理顺关系就是要厘清体育部门与体育社会组织各自职能，建立互信、合作的伙伴关系。体育部门要顺应形势发展，实现真正的“政社分开”，从制度上切实剥离体育社会组织对体育部门的行政依附关系，让其回归民间性，没有独立社会组织的存在就谈不上双方的良性互动合作。

（二）加强培育扶持，积极推动部门协同

一是落实扶持政策。财政资金应该协调兼顾公共体育服务购买和对体育社会组织资助两方面的关系。探索利用体育彩票公益金或推动财政资金建立青少年体育社会组织专项资金和体育社会组织公益项目创投基金，切实加大扶持力度。购买公共服务并不是政府唯一支持社会组织的方式，因为服务购买对社会组织的资质有很高的要求，当前相当数量的青少年体育社会组织不具有承担购买的资质和能力，为此，应当建立扶持资金资助制度，其主要目的不是特定的公共服务目标，而是青少年体育社会组织自身的能力建设和发展。各级体育部门应当积极作为，主动推动并协同有关部门开展体育社会组织免税资格、公益性捐款税前扣除资格认定，保障体育社会组织依法享受税收优惠待遇。

二是完善政府购买公共服务制度。所谓购买公共服务就是政府对于某些设立的特定的公共服务目标，不是自己使用财政资金运作完成，而是通过各种模式建立契约关系，由社会组织或者企业组织等其他主体来提供公共服务，而政府支付相应的资金的模式。即政府提供资金、社会组织承包服务、合同关系实现特定公共服务目标的机制，其本质上是公共服务的契约化提供模式。十八届三中全会《决定》中明确提出要：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。推进购买服务的具体建议包括：一是把建立青少年公共体育购买服务制度作为构建完善的青少年公共体育服务体系和促进职能转变的重要举措强力推进；二是完善相关政策法规，使购买服务有章可循，引导和规范体育部门购买服务行为，为体育社会组织参与公共体育服务购买竞争提供更加公平的政策；三是根据实际需要，拟订青少年体育主管部门向青少年体育社会组织购买服务目录，明确每项服务的具体目标、服务细则、范围、程序和经费；四是协同民政部门开展青少年体育社会组织等级评估，按照公平、公正、公开的原则，通过竞争性方式选择承接体育部门购买服务的社会组织；五是建立监督机制，加强对购买服务项目的监督管理和绩效评估，及时了解购买呢服务项目的实施情况，使购买公共体育服务合理合法。引入第三方监督，量化购买公共体育服务的绩效指标，构建科学合理的向体育社会组织购买公共体育服务绩效评估体系，按照科学的方法、程序和标准，对体育社会组织的服务质量、公众满意度作出客观、准确的评价，同时建立信用评价体系，为其参与招标竞标以及退出服务领域提供依据和参考；六是提高体育部门人员合同管理能力，强化青少年公共体育服务购买契约式管理。体育部门人员应当明确购买青少年公共体育服务的标准，具备起草合同条款及谈判能力，并对合同实施过程中发生的实际问题有敏锐的洞察力，确保合同的顺利实施，最终实现行政目标。

（三）运用市场机制，激发活力

市场经济的本质就是公平竞争。之所以提出市场化机制就是因为目前青少年体育社会组织发展中存在不公平和缺乏竞争现象。一是缺乏公平。奥运项目社会组织与非奥项目社会组织，官办的体育社会组织与社会力量办的体育社会组织，机会不一样、待遇不一样、态度不一样，这种以体制内或外、公办或民办来论待遇是很不公平的。如一些体育部门委托事项或者购买服务，不考虑是否有承接能力，只以体制内或外作为条件资格；二是缺乏竞争。目前相当数量官办的体育社会组织活力不足、作用有限，自身无造血功能。主要原因就是背靠体育部门，有人供养，具有唯一性的垄断地位，没有危机感。经不起风雨也见不了市面，不作为也无力作为，一旦失去靠山就会失去生存的基础。这类体制内的作用有限的体育社会组织，举办者天然的给予保护。这种状况或许在“一业一会”的制度环境下可以继续下去。但这种“垄断”、“非竞争”状态已被打破。十八大和十八届三中全会对社会组织管理在指导思想和顶层设计上已经全面完成了对传统的“双重管理体制”和“一业一会”的突破，迈出了从单项推进到整体突破的重大改革步伐。特别是对我国社会组织建设提出的新任务和新要求，是对新时期社会组织的新判断和新结论，对今后一个时期社会组织建设的目标和方向具有里程碑式的指导意义。为此，提出如下建议：一是体育部门应当响应中央领导说的破除部门利益要象割自己肉一样，以壮士断腕的精神突破“一业一会”格局。所有的无论体制内还是体制外，无论官办的还是社会力量办的，一视同仁、一样的待遇、一样的规则同台竞争，以服务质量论英雄，以服务效果给待遇；二是凡是涉及到利益的事都应引入竞争机制，公开、公平竞争。如服务购买要公开竞标，专项扶持资金要采取竞争性分配方式；对体育社会组织使用服务购买资金、专项扶持资金要实行绩效管理，引入第三方进行绩效评价，并向社会公开评价结果。形成一种公平竞争态势，充分激发体育社会组织的活力；三是优胜劣汰，无力生存的体育社团或青少年体育俱乐部该注销的就注销，把有限的资源配置给效率更高、服务质量更优、更讲信用的青少年体育社会组织。

（四）加强能力建设

社会组织参与青少年体育事业发展，前提在于能力。能力建设是推动社会组织发展的重要条件，同时也是推进青少年体育治理创新的必要条件。购买服务是竞争择优，体育部门只会购买更好的服务。否则，就算体育部门愿意转移职能，也接不住。能力上去了，就能够承接更多服务购买项目。对此提出如下建议：一是加快体育社会组织去行政化步伐，激发体育社会组织活力。社会组织的能力不是靠输血赢得的，而在于造血。从治理的角度看，政府和社会组织是分属不同领域的治理主体，面临着共同的治理目标，而且具有一定的互补性。因此，要明确政府与社会组织的边界。要让社会组织参与竞争，成为独立的民事主体，必须要脱胎换骨去行政化；二是清晰地把握使命、宗旨，并为实现其自愿努力。青少年体育社会组织作为一种特定性质的组织形式，有其自身价值取向、行为规则以及运作机制和组织体系。明确组织使命、宗旨直接关系到组织定位、为谁服务以及怎样行动，关系到组织的生存与发展，实现组织使命、宗旨的行动是自愿的，不是被动的；三是与体育部门有良好的配合。实现使命所做出的努力和实效，非常重要的就是要与体育部门保持良好的关系。积极争取体育部门的支持。尤其在转型时期的中国社会，青少年体育组织的发展如果不能与体育部门实现积极的配合，其生存与发展都是十分艰难的；四是增强专业服务能力，在服务社会、服务青少年中寻求发展空间。社会组织的生命力最突出地体现在组织行动或服务的能力方面，组织的能力越高，效率与效果越好，其影响力就越大，所获得的公信度也越高，获得的发展资源也越多。专业化和团队的专业服务能力是能力建设重点，要着重增强和提高组织的项目运作能力和水平，注重项目开发能力，对项目实行规范管理，提高资金运用效益，降低项目成本，打造有竞争力的品牌项目，扩大项目影响力。活动与服务能力，主要从服务项目、服务受益面、活动方式、服务类型、承担体育部门委托的能等方面考察；五是强化自我约束能力、增强自治能力。青少年体育社会组织自身的组织治理与管理是其能力建设的重要指标，也是促进组织发展的重要保证。按照现代社会组织体制，健全规范内部治理结构和内部治理机制，完善自律机制，规范自身的行为，建立会员或者会员代表大会制度、理事会制度、财务管理制度等内部管理制度，不断提高青少年体育社会组织的自我管理水平和自我服务能力。自觉增加运作透明度，主动接受外部监督，强化自我约束，提高诚信水平。建立信息共享模式，增加相互沟通和交流，减少信息不对称情况。以健康发展，赢得体育部门与社会的信任，这是社会组织从松散的组织走向机制健全的组织的必然途径；六是重视负责人的作用。个人能力是指顺利完成某一活动所必需的主观条件。是直接影响活动效率，并使活动顺利完成的个性心理特征。能力总是和人完成一定的活动相联系在一起的。离开了具体活动既不能表现人的能力，也不能发展人的能力。青少年体育社会组织发展具有一个较突出的特征，即需要一个特别有能力的负责人来进行组织动员，能够争取到资源，使组织较高效地运转。

（五）突出培育重点

一是加强实体性青少年体育服务机构建设。打破举办主体单一的格局，加大力度，引导和支持社会力量兴办公益性、实体性健身服务机构，扩大青少年体育俱乐部、青少年体育营地等民办非企业单位规模和覆盖面。政府对实体性青少年体育社会组织的支持主要体现在建立资助制度、税收政策优惠等方面。目前的主要问题是：缺少资金支持，缺乏相应的法律保障等问题。与企业不同，社会组织不总是能通过利润来维持自身生存的。因而很多国家除服务结果导向的服务购买外，政府还专门针对社会组织有资助基金，用于促进社会组织的发展。目前体育部门购买多是一时一事性的政策，缺乏对社会组织长远发展的考虑和资助性的培育发展资金，忽略了社会组织可持续发展。

二是培育发展城乡基层青少年体育组织。现阶段，成人类体育社会组织中最具活力、发挥作用最好的是城乡基层健身站、点及健身团队，与之相比较，城乡基层的青少年体育组织却十分薄弱，强化课外锻炼缺乏组织支持。中央7号文件、《全民健身条例》和“全民健身计划（2011—2015年）”都提出要“建立和完善学校、社区、家庭相结合的青少年体育网络和联动机制”。但几年来的实际进展较为有限。应当尝试利用城乡基层社区体育健身社团和体育社会指导员植根于民间的优势，提高社区青少年体育活动的组织化程度。探索将青少年基层体育健身社团纳入城乡社区管理和公共服务的综合性平台，协同城乡基层组织探索建立以社区服务中心、乡镇综合文化站为体育社会团体依托平台的运行管理机制；完善培育扶持政策办法，制定资助范围、项目和标准；探索协同民政及城乡基层组织实行社区体育社团的备案制管理办法；建立社会体育指导员进站、点和活动指导办法和制度，引导城乡健身站、点以团体会员身份参加体育单项协会和人群协会。

三是建立青少年体育社会组织孵化制度。所谓孵化基地是指体育部门主导建立，旨在培育能力较弱或者为初创的公益类、服务类体育社团，通过场地支持、人员培训、服务购买、业务指导、政策引导、委托承接等途径和专项服务，解决场地、资金、政策扶持等方面困难，培育孵化、促进青少年体育社会组织发展。是集孵化培育、资源共享、公共服务、诉求表达等功能为一体的青少年体育社会组织综合服务平台。民政部《民政事业发展第十二个五年规划》提出：实施社会组织孵化培育工程。这一工程的重点是推动建设各级社会组织孵化基地，为社会组织发展和发挥作用提供基本场地支持和指导服务。积极培育、扶持、孵化经济、社会、文化等领域有发展潜力、社会急需的社会组织。

四是培育发展自律联合性青少年体育社会团体。管理枢纽是社会组织的“整合、代表、合作”组织。实行枢纽式管理目的是实现社会组织的自我管理、自我教育、自我服务、自我发展，对于促进社会组织登记管理改革，对于形成“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的社会管理格局，具有重要作用和意义。推动成立各级青少年体育俱乐部联合会，建立健全青少年体育俱乐部联合会绩效评价制度；积极探索以城市街道办、农村乡镇的社区文化中心和乡镇文化体育工作站为依托的基层体育协会或体育联合会制度。

五是培育青少年体育社会组织骨干队伍。一是优化青少年体育社会组织人力资源配置，提高从业人员专业化水平和整体素质，促进专职人员职业化；二是加强青少年体育社会组织负责人及工作人员培训工作。重点对拟任负责人选进行有针对性的培训，培养其尊重章程、依法办事、规范运作的观念和意识。同时，有针对性地开展提高工作人员专业素质和职业化队伍建设方面的培训，积极创造条件，与专业机构开展合作，将短期培训提升为正规化培养，造就职业化队伍，为青少年体育社会组织的规范发展奠定人才基础。三是加强县级青少年体育社会组织负责人和业务人员的项目运作、业务技能、专业知识等方面的培训，为长远的服务提供做准备。

（六）积极适应“业务指导单位”新角色

我国1989年起对社会组织实行“双重负责管理体制”，即由登记管理机关和业务主管单位分别行使对社会组织的监督管理职能。同一行政层级上，存在两个分别对社会组织负责的监督管理部门，一个是统一的登记管理机关，另一个是分散的业务主管单位。 双重负责管理体制实际是一种政治把关和共担责任的分权机制。无论登记管理机关还是业务主管单位，首要的目标都是如何减低政治风险和规避责任，社会组织的发展则被置于次耍的目标上，由此束缚了包括体育社会组织在内的社会组织的发展。近年来随着社会管理创新工作的深入推进，长期制约和束缚社会组织发展的“双重管理体制”开始取得实质性重要突破。目前已有19个省开始直接申请登记。十八届三中全会《决定》明确：“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记”。可以肯定，备受诟病的社会组织“双重管理”体制将成为历史。体育部门亦将由“业务主管单位”转换为“业务指导单位”，表面上看前置审批的行政许可被取消后权力没了。然而责任并没有减轻。2013 年7月4日召开的全国民政法制工作会议上民政部部长李立国指出：《社会团体登记管理条例》等三个条例和相关配套规章修订重点集中在改革登记管理体制、明确民政及相关部门权责等方面。民政部门将会承担起统筹协调、政策制定、宏观指导以及登记备案、年检评估、执法查处等职能，而各相关部门，则负责对本领域活动的社会组织进行行业指导、行为规范、提供服务等，制定社会组织在本行业的活动指南和管理服务规范。按照李立国部长的说法。作为相关部门，体育部分将负责对体育领域活动的体育社会组织进行行业指导、行为规范、提供服务等。还要制定相关的活动指南和管理服务规范。面对体育社会组织管理理念、模式调整和改变，各级体育部门应积极适应这一转变，按照新体制的新要求，理顺与体育社会组织的关系，强化行业自律，引导体育社会组织健康有序发展，使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。

（七）由强化监管转向分类指导、资源引导和行为规范

体育社会组织在总体上是一个庞杂和多样化的体系。十八届三中全会的《决定》明确要：重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织……。这几类重点培育和优先发展的社会组织中都体育社会组织。如体育民办非企业单位具有公益性质的人群体协等都属于公益类组织；如城乡基层社区健身组织属于城乡社区服务类；如体育科学学会则属于科技类；如大多数单项协会具有行业组织的特点。每种类别体育社会组织的活动领域不同，功能作用不同，与体育部门的关系也有差别。从体育部门角度来说，无论是要指导、要服务，还是要规范、要利用，都应在区别不同的体育社会组织的基础上来讨论。而我国现行的社会组织管理体制则是一种典型的笼统化和消极型的行政控制体制，将所有的社会组织置于政府的对立面，消极地防守防范，用行政分权的体制双重把关和严格限制，通过对社会组织的身份认定来达到控制其行为和结果的目的。这种体制看似分责分权、简便易行，实际上不但控制成本高，控制效率很低，消极作用也非常显著，并削弱了法治和行政监管的权威性。随着取消“双重管理体制”，管理思路亦将面临调整。要改变既有的笼统化和消极型的行政控制体制，在承认并肯定体育社会组织的存在及其不可替代的重要作用的基础上，逐步构建分类监管、资源引导和行为规范的治理体制。所谓分类指导，就是根据体育社会组织的活动领域及其功能作用，将体育社会团体、体育类民办非企业单位、备案登记健身团队划分为不同的类别，制定不同的扶持办法和采取不同的政策；实行分类指导、分类培育、分类建设、分类扶持、分类规范，使其履行各自的职责，发挥各自的运行机制；所谓资源引导，就是通过政府采购等方式提供公共资金，明确表达体育部门的意图和目标，用资源引导体育社会组织；所谓行为规范，就是通过评估、监管等有效机制，密切关注社会组织所开展的各种活动，对其行为过程及其结果加以有效规范。在这种新型体制下，要有重点地培育和发展一批能够积极参与公共服务和公共管理的社会组织，加强对它们的咨询、培育、评估和监管，发挥其在青少年体育事业发展中的积极作用。

（八）统筹规划和建设，明确责任、标准和重点

青少年体育是公益事业，政府负有统筹规划和促进发展的责任。多元化青少年公共体育服务体系是指由公共体育服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等所构成的系统性、整体性的制度安排。组织是多元化青少年公共体育服务体系的重要组成部分。做好统筹规划工作提出几点建议。一是培育发展青少年体育社会组织要加强规划、投入、监管和政策支持。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》将“健全基层全民健身组织服务体系，扶持社区体育俱乐部、青少年体育俱乐部和体育健身站(点)等建设”作为重点任务。明确了政府是责任主体，为此，应当完善财政资金对青少年体育的投入机制，要列为专项。要合理、科学划分各级体育部门青少年体育公共服务的事权与支出责任，健全属地体育部门为主、统一与分级相结合的青少年公共体育服务管理体制；二是坚持重点。把青少年体育社会组织建设纳入基本公共体育范畴，列入财政资金保障范围。这就需要各级体育部门在制定地方青少年体育发展规划实施方案时，要统筹考虑组织建设问题；三是实事求是，从实际出发，按照能力和责任对等，需求和可能结合的原则规划青少年体育组织建设的内容、标准。特别是近年来国家对规划执行落实的要求越来越高，期末将对规划目标任务实现和完成情况进行评估和绩效考核。所以要做实，有多大能力，就干多少事。目标任务不要过高，更不要为了政绩随意定目标、定任务；四是明确内容、范围和重点。坚持尽力而为、量力而行，组织建设的重点应在基层，为此，要强化基层，把更多的资源投向基层，切实加强基层体育社会组织能力和服务机构设施建设，全面提高基本公共服务水平。优先保障县级体育社会团体和城乡基层社区体育健身组织等服务的提供；五是加强规划执行的评估。完善管理运行和监督问责机制，形成有效运行的长效机制；六是创新青少年体育社会组织建设模式，引入竞争机制，积极采取购买服务等方式，形成多元参与、公平竞争的格局。