公共体育服务市场化的困境及对策研究—以吉林省四平市为例

王美红，李淑媛，张冬梅

（吉林师范大学体育学院，吉林 四平 136000）

公共体育服务市场化的困境及对策研究—以吉林省四平市为例

王美红，李淑媛，张冬梅

（吉林师范大学体育学院，吉林 四平 136000）

为推进吉林省四平市公共体育服务市场化的合理发展，采用文献资料法、逻辑分析法等研究方法，对四平市公共体育服务市场化取得的积极成效及面临的困境等问题展开研究，研究认为：当前四平市公共体育服务市场化主要存在政府理念陈旧、政府与市场边界模糊、相关体制与机制不健全、有效评价体系不完善、非政府组织供给能力薄弱等5个方面的问题。建议：应主要从更新价值理念、理顺政府与市场的关系、完善相关机制、创建评估体系、壮大非政府组织等方面进行改革，摆脱四平市公共体育服务市场化的困境，促使四平市公共体育服务市场化高效运行。

公共体育服务市场化；四平市；社会组织

2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）指出“教育、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度”[1]。2011年颁布实施的《体育事业发展十二五规划》指出“要创新体育体制，鼓励社会组织参与体育社会管理和服务，鼓励民间和境外资本投资体育，兴建体育设施；鼓励社会力量参与体育场馆的经营管理活动，实现公共体育服务提供主体和提供方式多元化”[2]。随着全国公共体育服务市场化逐步制度化，吉林省四平市公共体育服务市场化也随之慢慢兴起，并取得了一定的成效。但是，由于受到地域、社会、经济等多方面的影响，四平市公共体育服务市场化暴露出一系列的问题，导致四平市公共体育服务市场化改革的效率与效益较低。为了促使四平市公共体育服务市场化尽快摆脱困境，以“公共服务”、“公共体育服务”、“公共体育服务市场化”等为关键词，通过中国知网查阅了1 874篇相关文献及博士与硕士论文，并通过吉林师范大学图书馆查阅了14本相关书籍，以此为理论依据，结合四平市全民健身中心2010-2013年度总结材料分析四平市公共体育服务市场化的现状，通过比对分析存在的问题，提出四平市公共体育服务市场化高效运行的对策。

1 公共体育服务市场化的概念界定

市场化又称民营化，是美国管理学家德鲁克于1969年首先提出的，可界定为在产品服务的生产和财产拥有方面更多地依靠民间机构，通过减少政府作用、增加社会其他机构作用来满足公众需求的行动[3]。公共服务市场化是指在公共服务供给领域引入市场竞争机制，将原来由政府承担的部分公共职能推向市场，通过充分发挥市场优化配置公共资源的作用，以达到有效改善和提升公共服务的目的[4]。公共体育服务市场化则是指以政府为主导，以市场组织和社会组织为主体，通过市场运作实现公共体育服务生产与供给的行为[5]。从理论上来看，1）公共体育服务市场化中政府决策与执行分开的高级管理理念能有效解决公共体育服务政府垄断的低效率的问题；2）多元供给主体及市场竞争机制的引入能在解决政府单一供给主体弊端的同时提高供给的效率、质量及数量；3）政府、市场及人们全方位的监督机制能保障公共体育服务市场化的公共属性，达到全民共享的目标。

2 四平市公共体育服务市场化的现状分析

2.1 公共体育服务市场化取得的积极成效 改革开放前，四平市政府几乎承担了提供公共体育服务的全部职责。改革开放后，公共体育服务供需矛盾日益凸显，公共体育服务市场化的理念被四平市政府及相关职能机构所接受。虽然，四平市公共体育服务市场化起步较晚，但近些年也取得了一定的成效。

2.1.1 决策与执行分开促使群众体育蓬勃发展 决策与执行分开是公共体育服务市场化的基本理念，它可以解决当前公共体育服务供给低效的问题。目前，在多项赛事的组织过程中，四平市积极尝试、探索决策与执行分开，并明确责、权、利，取得了积极成效。例如，“社区体育大赛”经过10年的发展和经营，从最初的20几个社区1 000多人参与，发展到现在全市76个社区5 000余人的全覆盖[6]。近年来，政府充分解读公共体育服务市场化理念，引入社会组织参与到“社区体育大赛”中，这成为“社区体育大赛”蓬勃发展的重要因素之一，在2011年举办的“九洲杯”第6届社区体育大赛中，九州房地产公司在获得冠名权的同时具有一定的执行权，形成政府负责策划、九州房地产公司负责执行的局面，九州房地产公司利润最大化的商业理念促使社区体育大赛的资金利用率最大化。

2.1.2 多元供给方式有效缓解群众体育供给问题 公共体育服务市场化的主旨就是通过引入多元供给主体来缓解当前公共体育服务存在的供给压力。群众体育需求的多元化决定了供给也必然是多元的，不仅需要提供场地等硬件设施，还需要以资金作为保证，以文化、理念进行推动，四平市近年来在多个方面均获得了发展，例如，2010年四平市相关职能机构通过采用“向上级争取一部分，购买一部分，自己制作一部分和系统内捐赠一部分”的多元供给方式，筹集资金达300余万元，为54个重点社区无偿地配备了标准的室内外体育设施，有效地缓解了四平市公共体育服务场地短缺的问题[6]；“九洲杯”第6届社区体育大赛则是政府通过引入房地产企业赞助的方式，有效缓解“社区体育大赛”参与人数剧增带来的资金压力问题。

2.1.3 联动监督机制提升公共体育服务满意度 在公共体育服务市场化的过程中，政府、市场、群众的联动监督机制能有效地提升群众对公共体育服务的满意度。例如，四平市“社区体育大赛”通过联动机制的配合，促使比赛项目更贴近群众，从最初的乒乓球、篮球、足球、门球、广场舞、秧歌6个项目，发展到现在涵盖了武术、太极、棋牌、健美操等在内的18个大项；同时，“社区体育大赛”参与人数逐年递增，彰显了公共体育服务市场化联动监督机制的成效。

2.2 四平市公共体育服务市场化的困境

2.2.1 政府传统理念的束缚 1）在当前的行政主管部门中，受追求政绩的思想影响，相关管理人员往往会利用公共体育服务市场化的契机集聚原本就相对不足的公共体育资源搞“形象工程”、“面子工程”，在重视效率的同时却忽视了群众的真实体育需求。而且，虽然当前的法律法规及相关政策文件不断对大众体育设施加温，不断由各级体育行政部门利用体育彩票公益金进行由室外健身器材组成、可免费使用的体育健身路径工程及援建综合性公共体育设施的雪炭工程，但在城市居民小区中方便群众、使群众满意的体育设施却非常少[7]。公共体育服务市场化的公共属性被忽视。2）当前体育主管部门权利的桎梏——对非政府组织的不信任，使得公共体育服务市场化改革难以全面推进。

2.2.2 政府与市场职责边界不明晰 当前四平市公共体育服务市场化建设并未厘清政府与市场的关系，服务主体、范围没有很好地确定，导致出现了公共体育服务“市场化不足”及“市场化过度”等现象［8］。例如，四平市唯一1所拥有体育专业的全日制本科——吉林师范大学，拥有丰富的体育资源，具有供给四平市公共体育服务的能力。但是，由于高校与市场化职责边界的不清晰，导致高校体育资源大量闲置，高校体育资源市场化严重不足。又如，2010年9月，建筑面积为5 600m2的四平市规模最大、档次最高、功能最全的全民健身馆“四平市全民健身中心”竣工并投入使用，但是，由于政府与市场权责的模糊，导致体育场馆目前的功能局限于企业的营利机构，公共体育服务的范围和内容受到挤压，出现了“大量体育场馆闲置”及“人们体育消费不起”的尴尬局面。由此，政府与市场职责不清晰已经成为导致公共体育服务市场化低效的主要原因之一。

2.2.3 体制机制与市场化的不匹配 西方国家公共体育服务市场化之所以能够在宽松自由的政府管制机制下健康运行，是因为西方国家的市场体系完善。而目前，四平市的公共体育服务市场化虽已取得了一定的成效，但仍沿用传统的事业单位管理模式，相关体制机制与市场化不匹配，导致公共体育服务市场化改革收效甚微。例如，通过查阅四平市全民健身中心2010-2013年的年度总结资料，并与无锡市国有体育场馆运营管理模式比对发现[9]，四平市全民健身中心的市场化经营管理缺乏与市场化进行相匹配的竞争激励机制、绩效评估机制、多元责任机制、有效监督机制和市场引入机制，经济补偿机制与价格调配机制也未得到合理运用，导致经济效益与社会效益严重失衡，偏离了其服务全民健身的初衷。

2.2.4 有效评价体系的不完善 1）当前四平市公共体育服务市场化过分地注重多元供给主体提供公共体育服务的效率，忽视公民的满意度，导致公共体育服务评价宗旨经济理念过浓，公共性缺失。例如，四平市统计局《2013年四平市国民经济和社会发展的统计公报》中关于群众体育部分的内容指出，2013年市体育局积极申报吉林省农民体育健身工程，完成铁东广场、红嘴广场2个健身广场及7个乡镇、9个社区、86个村、1个示范乡镇的公共体育服务设施的省级配建，1个南湖公园、1个乡镇、26个村、5个敬老院、7个幼儿园的公共体育服务设施的市级配建[10]，总结内容集中于体育设施的硬件，关于群众满意度等并未涉及。2）缺少经营性考核指标、绩效评价指标等具体可操作性的评估指标。3）评价主体以政府为主，公民的参与不够。公民是公共体育服务的对象，对公共体育服务市场化质量的评价应该以公民的感知为基础，但是当前鉴于受公民意见收集困难等因素的影响，政府仍然是评价的主体，公民的参与并未得到足够重视，评价主体的单一也导致评价效果的低效。

2.2.5 非政府组织供给能力薄弱 公共体育服务市场化中政府及非政府组织分别作为独立的供给主体，承担一定的公共体育服务责任。但鉴于四平市经济相对落后，非政府组织数量少，尚缺乏有效地承载由政府转移出来的公共体育服务的能力，其桥梁纽带作用尚未能有效地发挥。1）四平市的体育产业还处于起步阶段，虽然近些年体育产业对GDP的贡献率由2004年的0.1%增至2013年的0.25%，但是由于当前的四平市体育产业结构不合理，作为主导产业的体育健身休闲业和体育竞赛表演业发展相对滞后，导致体育产业后劲不足，难以承担公共体育服务市场化中政府转移过来的公共责任。2）鉴于四平市现有的经济现状，非政府组织发展缓慢，自身造血能力较低，没有能力承担供给公共体育服务的职责。

3 发展对策研究

3.1 更新价值理念 公共体育服务市场化追求的不仅仅是解决公共体育服务存在的问题，更是为了更好地满足人民群众日益增长的体育消费需求，为人民群众提供足量、有效、公平的体育服务。1）四平市政府体育主管部门应该明确公共体育服务市场化的宗旨是“公平优先，兼顾效率”，从市场经济原则出发，重新摆正自身位置，尊重与支持公众公共体育权利；2）公共体育服务市场化中公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应通过建立一些具有完善整合力和回应力的公共机构，而承担起为公民服务和向公民放权的职责[11]，决策与执行分开是其高级管理理念。

3.2 理顺政府与市场的关系 理顺政府与市场的关系是四平市公共体育服务市场化顺利进行的基础。1）政府应该依据四平市自身的现状，准确界定公共体育服务产品的属性，确定可以市场化的公共体育服务，并在确立公共体育服务的质量标准与成本核算的基础上，选择最佳的市场主体参与公共体育服务的供给；2）在公共体育服务市场化过程中，政府主要是负责公共体育服务全过程的谋划、监管和评估工作，并以契约的形式约束市场的权、责、利和义务，而具体的执行职责则应交给体育产业公司等非政府组织去完成。公共体育服务市场化中非政府组织仅为改革进行的执行者，政府权力的下放并非任其过分自由，政府应进行有效地监控。

3.3 完善公共体育服务市场化的机制 完善的公共体育服务市场化机制是保障四平市公共体育服务市场化改革的基石。1）为吸引更多的企事业单位参与到四平市公共体育服务市场化的改革中，政府必须出台相应的激励政策，如税务优惠政策、奖励政策等；2）体育职能部门监管机制的核心应该从注重公共体育服务数量的监管向质量监管方向转变，引导多元主体参与到监管机制中，形成无缝隙的监督管理网；3）体育职能部门应该通过宣传机制不断提高公众体育公共服务权利意识，尽快把“听证会”制引入到公共体育服务市场化体系中，尽可能准确地反映群众的真实想法，来完善需求表达机制；4）加强财政补偿。非政府组织作为公共体育服务市场化的供给主体，在此期间消耗的人力、物力、财力及相对于市场化经营损失的利润需要得到政府财政的有效补偿，反之则会影响非政府组织参与的主动性和积极性；5）健全法律保障机制。利用立法来监管公共体育服务市场化改革中滥用职权、自身腐败等现象，促使公共体育服务市场化依法办事，并有法可依、有法可循。

3.4 创建合理的评估体系 政府应创建评估体系，1）“成本最低、质量最高、多数人享用、全体公民满意”是政府评估非政府组织提供的公共体育服务质量的宗旨；2）评价主体应该以参与公民为主，以公民在实际体育活动中的亲身体验和主观感受的表述来反映公共体育服务市场化的现状，准确反映公民的满意度及需求变化情况，从而使评价结果更加准确、合理；3）政府对于公共体育服务质量的评估，应采取一段时间的科学跟踪的过程性评估与终结性评估相结合的评估方式，以提高评估准确性，而仅以少数固定的量化指标评判非政府组织的公共体育服务质量不够客观。

3.5 壮大非政府组织 当前四平市的体育产业还处于初级发展阶段，近些年四平市体育消费市场广阔、发展空间较大，四平市政府必须抓住机会，依托于四平市的自然条件优势，将冰雪体育与冰雪旅游有机相结合，通过开发冰雪体育旅游产业带动体育本体产业及体育用品制造业的发展，从而增强公共体育服务供给的能力。此外，四平市非营利体育组织较少，并全部依附于政府职能机构而存在，为快速使其能够承担起政府转移过来的公共服务职能，1）政府应放权给非营利组织，使其具有一定的权利；2）非营利体育组织应该确立符合国家法律和地方行政法规的组织宗旨和目的，要以服务民众为基本原则；3）非营利体育组织要进一步完善自身的管理与活动制度和章程，实行民主管理，接受政府和公众的监督，提升自身的活力；4）非政府组织应注重自身服务能力和服务质量的提高，并通过提高服务质量来赢得社会公信度。考虑到当前四平市公共体育服务市场化的现状，体育非营利组织应以提供微观的体育公共服务为主，例如，技能培训、体育运动竞赛的组织、公众体育意识的培养等[12]。

4 结 语

当前四平市公共体育服务市场化的困境是多重的，既包括政府观念的束缚，又存在着政府与市场边界模糊、体制机制与市场化不匹配、缺乏完善的评价体系、非政府组织供给能力薄弱等方面的困境。为进一步完善四平市公共体育服务体系，更好地引入市场的力量服务人民群众日益增长的公共体育需求，必须更新价值理念及导向，从根本上理顺政府与市场的关系，完善公共体育服务市场化机制，创建评估体系；不断发展非政府组织使之能够更好地满足人民群众的公共体育服务需求。

[1] 国务院办公厅.《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）[EB/ OL].http://www.gov.cn/zwgk/2013-09/30/ content_2498186.htm. 2013-09-30.

[2] 政法司.体育事业发展“十二五”规划[EB/OL]. http://www.sport.gov.cn/n 16/n 1077/n 1467/ n1843577/1843747.html.2011-04-01.

[3] [美]E·S·萨瓦斯，著.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍，译.北京：中国人民大学出版社，2002：1-5.

[4] 程样国，韩艺.西方公共服务市场化的启示与反思[J].江西社会科学，2004（4）：134-138.

[5] 唐立慧，郇昌店，肖林鹏，等.我国公共体育服务的市场化改革研究[J].西安体育学院学报，2010，27（3）：257-261.

[6] 卢苇.10年“社区体育大赛”四平市社区遍开体育花[N].中国体育报.2012-11-16.

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[10] 四平市统计局.2013年四平市国民经济和社会发展 的 统 计 公 报[EB/OL].http://www.siping.gov. cn/2014/0515/29741.html.2014-07-16.

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[12] 刘玉.我国体育公共服务发展中体育非营利组织参与困境与对策研究[J].山东体育学院学报，2010，26(9)：16-22.

Research on Dilemma and Countermeasure of Public Sports Service Marketization—Taking Siping City in Jilin Province as an Example

WANG Mei-hong, LI Shu-yuan, ZHANG Dong-mei
(Department of Physical Education, Jilin Normal University, Siping 136000, Jilin China)

In order to promote rational development of public sports service marketization of Siping city in Jilin Province, adopting methods of literature consultation and logical analysis, this thesis studies positive achievement and dilemma of Siping public sports service marketization. Research shows: there are following five problems existing in Siping public sports service marketization. Old-fashioned government philosophy, fuzzy market boundary between government and market, defective organization system, insufficient effective evaluation system and weak non-governmental organization ability. Suggestions: reformation should be implemented from updating value concept, rationalizing relationship between government and market, improving relevant mechanism, creating evaluation system and strengthening non-governmen organization, so as to get rid of dilemma and accelerate eff i cient operation of Siping public sports service marketization.

public sports service marketization; Siping City; social organization

G80-05

A

1004－7662(2014 )09－0018－04

2014－07－15

吉林省四平市社会科学基金项目“四平市公共体育服务市场化的困境及对策研究”（项目编号：201409）。

王美红，讲师，硕士，研究方向：体育社会学。