全球化视域下日本留学生政策

刘原兵

摘要：全球化对教育领域产生了巨大的影响。为应对全球化的挑战，各国在留学生教育方面都制定了一些政策。日本以高等教育国际化为目的，推行了“留学生30万人计划”。本文着重回顾“留学生30万人计划”制定之过程，反思政策的问题点，思考在全球化进程中留学政策的现实适切性。

关键词：留学生30万人计划；高等教育； 全球化； 日本 2008年日本政府为了提升高等教育的国际竞争力，应对全球化挑战，颁布了作为战略发展政策的“留学生30万人计划”。计划指明到2020年日本高等学校中在籍留学生人数达到30万人，而计划发表的当年日本高等学校中在籍留学生的人数仅为12万。这一计划不仅是从12万到30万的数字增长，与之相关的留学生宿舍建设、生活支持体制、教学支持体制、奖学金体制等各项体制都面临着巨大的挑战，其影响力波及到高等教育的利益相关者。从日本留学政策实施的历史情况和现实状况来看，本计划实现的过程中阻力重重，留学生政策涉及面也较广，留学生30万人计划就是由文部科学省、外务省、法务省、厚生劳动省、经济产业省、国土交通省6部联名提出的。本研究重点剖析留学生30万人计划的制定及实践过程，在全球化的视域下思考国际化过程中政策的现实适切性。

一、日本的留学生政策之历史经纬

（一）留学生10万人计划

1983年（昭和58年），日本当时高等学校留学生人数约1万，日本政府（中曾根第一次内阁时期）提出了《关于21世纪留学生政策的提案》（被称为留学生10万人计划，以下简称“10万人计划”），计划指出到21世纪初来日留学人数达到10万。此计划提出的背景是当时日本的留学生人数同其他发达国家相比有很大的差距。1982年，在美国的留学生人数为312000人，在法国的留学生人数为119000人，在德国（西德）的留学生人数为57000人，在英国的留学生人数为53000人，而在日本的留学生人数仅为8000人。[1]另外，留学活动可以促进跨国的理解和交流，推动教育和研究的发展，留学政策已经成为国家发展过程中人力资源发展战略的重要一环。当时的日本同世界各国间的经济摩擦日渐激化，世界各国对日本的批评之声逐渐增多，日本国内以经济界为首的人士呼吁加强国际交流与合作。[2]日本政府在这种情势下参照拥有119000名留学生的法国，设定了10万人计划。

如图1所示，从1983年到1994年，日本的留学生人数不断增长，其中经历了4年的停滞期，到1998年日本的留学生人数再次增长，截至2003年（平成15年）留学生的人数达到了109508人，完成了10万人计划的既定目标。但随着留学生人数的不断扩大，针对吸引留学生来日是否可以促进国家间的理解、促进教育与研究的发展、为国家发展提供人才等诸多问题的质疑甚嚣尘上。甚至有学者提出，10万人数量指标的达成主要是由于日本入境管理局政策的放宽，中国、韩国等亚洲国家的经济发展同日本相比尚存在一定的差距，致使众多中国和韩国的学生选择赴日半工半读。[3]

图1日本留学生逐年变化曲线

注：对大学、专门学校的在籍学生进行留学生统计。

资料来源：根据日本文部科学省以及独立法人日本学生支援机构的调查数据制作而成。

（二）日本中央教育审议会对10万人计划的反思

·比较教育·全球化视域下日本留学生政策2003年12月，文部科学省的中央教育审议会①回顾了10万人计划的目标达成过程，针对未来的留学生政策走向发布了报告。本报告在各方专家相互交流的基础上总结了两个基本问题：第一，来日留学生数和日本学生出国留学数不平衡。根据2003年的统计数据，来日留学生人数为109508人，而日本出国留学人数为76464人，出国留学的人数占在学人数的1.5%，来日留学的人数占在学人数的2.6%，两者相差一个百分点。第二，来日留学生的出身国和日本学生的留学去向国分布不平衡。来日留学生中的90%以上来自亚洲国家，而日本留学的学生中60%去往北美，仅吸引留学生来日不能很好地增进国家间理解和交流。[4]留学可以促进国家间的理解和交流的认识是基于留学生的接收和派遣相对均衡的话语体系下，中央教育审议会的报告中明确指明了这一现实问题。报告同时强调要关注留学生的质量和留学生入学体制等问题，在日本大学入学选拔、教育研究指导、在籍管理等方面呈现多样化的趋势下，很多大学为吸引留学生入学在入学程序方面做了不同程度的简化，这种简化致使关于留学生学习意愿、学习潜力等方面的评价难以保证客观性。[5]

二、留学生30万人计划的内容及核心

（一）留学生30万人计划的制定过程及主要内容

2008年1月，时任日本首相的福田康夫在国会施政方针的演讲中提出了留学生30万人计划。该计划是由中央教育委员会留学生特别委员会制定的，以2003年中央教育审议会的报告为蓝本，从留学生的接受和派出两个层面推进交流，计划明确了大学在留学政策的执行环节中的主体地位，扩大对日本学生留学的支持，确保来日留学生的质量，进一步加强对留学生以及大学的支持。

日本在2008年公布了《要点方针》②，并在同年制定了《全球化30（全球化试点大学30）》，将留学生30万人计划具体化，并于2008年7月在内阁会议上商定了《教育振兴基本计划》③，该计划规定留学生30万人计划是由多部门相互协作完成的。[6]经过以上一系列的讨论，留学生30万人计划在2008年7月29日的内阁官员恳谈会上被正式公布。本计划的概要如下图2所示。

图2留学生30万人计划概要[7]

资料来源：文部科学省高等教育局、学生及留学生科，《我国留学生制度概要——学生出入以及派遣》（2009）。

（二）留学生30万人计划的核心环节——全球化30计划

如图2所示，留学生30万人计划的实施分别从五个不同的方面推进，有关部委、大学、机构有机结合，确保具体方案得以顺利实施，而其中最先实施的便是推进大学全球化试点工程。大学全球化试点工程重点选择了30所大学作为试点，推动其国际化发展。2009年4月文部科学省管辖下的日本学术振兴会公布了《国际化试点大学的整备条件——全球化30》，在该《整备条件》中规定了被选定为试点大学的各种指标条件。根据规定的指标条件，从递交申请材料的15所国立大学和7所私立大学中选择了7所国立大学和6所私立大学作为第一批全球化30试点大学。其中7所国立大学分别是东北大学、筑波大学、东京大学、名古屋大学、京都大学、大阪大学、九州大学；6所私立大学分别是庆应大学、上智大学、明治大学、早稻田大学、同志社大学、立命馆大学。对于这13所大学，政府将连续5年每年给予2亿到4亿日元的专项经费支持。endprint

被确定为全球化30的高校在递交申请时便提出了有关建设国际化大学的计划构想（以下称“构想”）。这些构想均立足于中长期规划，以将大学建设成为培养高素质国际化的人才基地为目标，有关推进大学全球化的政策则体现了完成这一目标的具体可实施性策略。被确立为全球化30计划试点的大学，分别从以下6个方面推进学校的国际化进程：①设置英文授课的学位；②完善留学生的接收环境；③实现大学的国际化；④建立在海外的留学生事务所；⑤完善目标达成的评估体系；⑥确立国际化大学的运营体制。但由于目标设立过大，具体策略的实施过程困难重重，学校内部充斥着各种反对之声。另外，全球化30计划是为实现留学生30万人计划而设立的，其采取的方案是否具有实效都需要经过评估。在2009年和2010年的行政刷新会议上对“事业分类”审议中的“全球化30”计划进行了二次评估，并在评估后决定对该计划实行预算削减和资金冻结。

三、对留学生30万人计划的反思

（一）留学生30万人计划数值设定的妥当性

日本文部科学省以2006年一桥大学留学生中心《关于留学生交流的未来预测调查研究》（以下简称《预测调查研究》）为参考提出了30万人的目标数据。一桥大学的《未来预测调查研究》根据澳大利亚非盈利性机构IDP的预测，提出2025年全球的留学生人数将增加到769万人[8]。假定日本的留学生增加趋势与世界的增长趋势一致，即维持每年4.2%左右的增长率，到2025年日本的留学生人数将达到32万人左右；另外从过去一段时期（1999-2006年）内的留学生增长率来预测平均增长率，假定维持这一增长率不变，其结果同样是到2025年日本的留学生人数可以达到32万人。[9]同时《预测调查研究》还对各个大学进行5年后、10年后的留学生人数预测的问卷调查，基于该问卷调查的数据预测，到2025年日本的留学生人数可以达到23万人左右。[10]这两种方法所得的预测数字之间存在着9万的差距，但对各个大学进行的问卷调查是基于当时的留学生管理制度，并非以新的留学生30万人计划为语境。从这个视角来看，若留学生30万人计划推行后，到2025年日本的留学生人数有望达到30万人。日本中央教育审议会根据《预测调查研究》的报告，建议尽快完善留学生学习环境，将2020年设定为留学生30万人计划的目标达成年。[11]

以上对2025年留学生人数的预测方法都带有乐观主义倾向，并均基于1999年以后的留学生人数增长率进行预测。但1999年以来留学生人数的增加也可能是受到了入管法相对宽松走向和私立大学为确保生源而进行扩招的影响[12]，因此以1999年以后的留学生人数增长率为基础所得的数值，对其适当性不得不提出疑问。虽然世界留学生的总体人数将呈现增长的趋势，但日本的留学生人数所占比例是否将稳步增长却是值得商榷的。图3所示是从2004年到2008年世界范围内的留学生人数以及日本的留学生所占的比例。一方面世界范围内的留学生人数在增长，另一方面2008年日本留学生所占的比例同2007年相比有所下降，从2007年的4.2%下降到3.8%，因而此后的发展趋势更为不明朗。尽管日本大学以其留学生招生体制的根本变革为前提，但不可否认基于乐观预测的30万这个数字能否达到还存在诸多疑问。

图3世界留学生数及日本所接收的留学生所占比例图

注：条形图代表世界的留学生总数，折线代表日本接收的留学生所占比例。

资料来源：OECD，Education at a Glance 2009： OECD Indicator，2006-2010[EB/OL].http：//www.oecd.org/edu/skills-beyond-school/educationataglance2009oecdindicators.htm，2013-04-11.

（二）全球化30计划的公平性与可实现性

30万人计划作为一项国家层面的计划，应从日本高等教育的整体来布局谋篇，而日本文部科学省制定的全球化30计划是以支援特定高校为前提的，第一批选定了13所大学开展全球化30计划，为这13所大学的国际化进程给予资金的支持。这种重点支持的模式在推进日本的30万人计划中起到怎样的作用值得进一步思考。

第一，日本国内大学间的国际化差距日渐扩大。被纳入全球化30计划的高校有充沛的资金用于学校的硬件设施、课程、环境等多方面建设，以便迎接国际化的挑战，而全球化30计划以外的大学将面临少子化带来的大学经营压力，已经无暇顾及为留学生开展英文课程、充实教职员队伍等问题。根据日本国际交流协会（以下简称JAFSA）的调查显示，大部分的日本大学对自费留学生也给予不同程度的学费减免，约30%到50%的学费是被免除的。[13]此外，大学需要给予留学生的奖学金、学习奖励金、留学生公寓的维护管理费用等资金支持，另外从事留学生事务的教职员工薪酬也需要大学支出，从这个角度看留学生的增加对大学经营并无太大帮助，很多大学缺乏吸引留学生的动力。

第二，政策的持续性问题。全球化30计划的实施时间是5年，但是教育改革是否可以在5年有所成效是值得商榷的。以新的英语课程为例，课程计划设定、教材编写等前期准备需要一定的时间，真正招募到学生入学进行学习已是一到两年后了，而当首批学生毕业时，全球化30计划也将暂告一段落。但是，在全球化30计划结束后，各个大学仍然将继续为学校自身的国际化支出经费，依赖于政策性资金得以开展的国际化课程将成为大学经营中的额外负担。

第三，同海外大学的竞争问题。全球化30计划的构想之一是对留学生进行英文授课并取得学位，但这也暴露了一个问题：如果学生是为了学习英文的话，最优选择是去英语国家的大学进行留学，如果日本的大学要同国外的大学进行竞争，其关注的核心应该是提升教育质量和科研能力。拥有世界一流的教授和学者，培养的学生可以获得世界范围内的认可，这样的大学才具备同世界一流大学进行竞争的能力，如果仅仅着眼于英文课程的建设、英文学位课程的开发，那么日本的大学将无法同海外一流大学进行竞争。endprint

四、留学生教育政策的现实适切性

通过对日本留学教育政策的历史梳理，可以较为清晰地看到国家对留学生教育政策的调整过程，这是全球化语境下政府对教育特别是高等教育开放化的应对策略，从制度分析的角度，本研究认为可以从四个不同的层面来分析留学生教育政策的现实适切性，为相关政策的制定提出有益的借鉴。

（一）目的明确度

基于前文的分析，日本在留学生政策制定的数值设定上缺乏有力的依据，虽然30万人的数值确定过程可以找到相关的资料进行支持，但其科学性和适用性难以保证。同时对于留学生人数增加的迫切性和必要性并未阐释，虽然在留学生10万人计划制定之初就政策目的进行了说明，但在政策的实施过程中面对反对和质疑，日本的留学生30万人计划并没有做出回应，如果仅从人数方面考虑，将无法全面评价政策的有效性，无法准确衡量政策的实践效果。因此任何政策的制定要首先明确政策的目的，这样就能为政策的执行、评价和改进等环节提供相对有力的参考坐标。

（二）政策可持续性

日本留学生教育政策缺乏可持续性是显而易见的。从留学生10万人计划达成，到确定留学生30万人计划之间有近5年的政策真空期，没有提出阶段性政策，缺乏政策的一贯性。就全球化30计划而言，其缺乏可持续性的特点更为突出，5年实践计划将在多大程度上得以实现，5年时间里大学可以在多大程度上走向国际化等都是值得思考的问题。留学生30万人计划不仅要实现大学的国际化，更要实现日本社会的国际化，这个过程并非短期可以完成的。在全球化逐步推进的今天，社会的发展趋势越来越不易预测，任何国家在政策制定的过程中都应持长远态度，注重及时反馈，注重政策的灵活性，充分考虑到政策执行具有的时滞性。特别是教育领域内的政策，更应将短期效应与长期效应结合考虑。

（三）政策的国际化推进性

就目前的国际留学情况，美国仍是最大的留学目的地，2001年日本在美留学的学生有46810人， 位列在美留学生人数排行榜的第四位，仅次于印度、中国和韩国，但到2011年日本在美留学的人数为21290人，位列在美留学的人数排行榜的第七位。[14]根据美国国际教育研究所（IIE）公布的一年一度的国际学生在籍统计报告指出，2011年秋至2012年春在美国大学（含研究生远）就读的日本学生人数再度减少，跌破2万（1万9900人），这与1990年日本留美人数的巅峰值5万人相比，减少超过一半。[15]就目前这种情况来看，日本的国际化仅凭借吸引留学生来日还远远不够，对于日本学生出国留学的支持政策以及社会的国际化氛围等还有很大的提升空间。日本的情况是很多亚洲国家的现实写照，我国的情况也和日本有一定的相似性。因此在全球化的语境中要将留学教育政策作为国家应对全球化、实现国际化的一个契机和起点，在谋求国际融合和对话的同时要考虑自身文化的独特性问题，力图使本土文化全球化，这也是政策制定过程中应该思考的维度。

（四）政策的教育质量提升性

应对全球化的挑战，高等教育必须提升国际竞争力，而提升高等教育的国际竞争力的实质是提高教学质量，提升研究能力，如欧洲的伊拉斯谟计划，明确提出了要通过欧盟范围内高等教育交流活动，提升教育质量和研究水平，以便培养出更加优秀的人才，并通过优质的高等教育吸引更多的优秀人才来到欧洲。日本的留学生政策也有着同样的目的，包括全球化30计划对大学进行全球化建设的资金、政策方面的支持，但是日本留学教育政策本身的出发点和侧重点并非在提升高等教育的质量，而是在于应对全球化浪潮对日本高等教育的冲击。将日本高等教育作为一个对世界开放的市场，通过简化入学入境手续、扩大宣传力度、开设英文课程等手段来吸引留学生来日，这可以说是一种本末倒置的政策取向。美国作为国际高等教育市场中留学生份额最高的国家，其并非在入学入境等方面进行简化，而是美国高等教育的世界声誉吸引了全球最为优秀的学生前往美国接受高等教育，因此就留学政策来说，归其根本要提升本国的高等教育质量。

注释：

①中央教育审议会所掌控的主要事务是为回应文部科学省大臣的质询，对教育、生涯学习、体育等方面的更新项目做出调查审议并向文部科学省大臣和相关部门的行政长官做汇报。中央教育审议会设置了5科分会，各分科会下又设置了必要的部。有关留学生政策的开展工作主要由留学生部会进行审议。

②由日本内阁设置的经济财政咨询会议提出了《2008经济财政改革的基本方针——开放的国家、全员的成长、环境的共生》。《要点方针》作为本次提案的宣传口号而提出。

③《教育振兴基本计划》规定了从2008年到2012年5年间有关教育的综合性系列计划，在中央教育审议会提案的基础上，于2008年7月的日本内阁会议上公布。

参考文献：

[1][2][6]寺倉憲一.我が国における留学生受入れ政策―これまでの経緯と留学生30万人計画の策定[J].レファレンス，2009（2）：27-47.

[3]茂住和世.留学生30万人計画の実現可能性をめぐる一考察[J].東京情報大学研究論集，2010（2）：40-52.

[4][5]文部科学省中央教育審議会.新たな留学生政策の展開について（答申）-留学生交流の拡大と質の向上を目指して（中央教育審議会·2003年）[EB/OL].http：//www.mext.go.jp/b_menu/shingi/chukyo/chukyo0/toushin/03121801/009.pdf，2013-03-29.

[7]学生·留学生課.我が国の留学生制度の概要―受け入れ及び派遣[R].文部科学省，2009年.

[8][9][10]横田雅弘.留学生交流の将来予測に関する調査研究（平成18年度文部科学省先導的大学改革推進委託研究）[R].一橋大学，2007：122-123，3-7，100-101.

[11]文部科学省中央教育審議会留学生特別委員会.留学生30 万人計画の骨子に係る検討事項（案）[DB/OL].http：//www.mext.go.jp/b_menu/shingi/chukyo/chukyo4/020/gijiroku/08022520/005.htm.2013-04-03.

[12]花谷薫.留学生受入れと私立大学の役割[J].IDE 現代の高等教育―留学生政策の新段階，2007（494）：42-46.

[13]国際教育交流協議会（JAFSA）.「アンケート集計結果（2010年2月28日実施）」.緊急アンケート：文部科学省による“授業料減免”廃止について（国際教育交流協議会，2010年）[DB/OL].http：//www.jafsa.org/uploads/photos/358.pdf，2013-04-09.

[14]Open Doors Data，Institute of International Education[DB/OL].http：//www.iie.org/en/Research-and-Publications/Open-Doors，2013-04-11.

[15]日本海外留学人数走低或呈长期化.中国教育在线（2012-11-28）[DB/OL].http：//liuxue.eol.cn/dongtai_3353/20121128/t20121128_874121.shtml，2013-04-11.endprint