“投票战争”：美国两党的选民争夺战

张业亮

近来，美国联邦最高法院连续对四起涉及选举权的案件作出裁决。9月29日，最高法院以5比4的表决，否决了联邦第六巡回上诉法院对俄亥俄州提前选举的法律作出的裁决。10月18日，最高法院又以6比3的表决结果，驳回奥巴马政府和一些民权团体要求法院下令禁止得克萨斯州在即将到来的中期选举中实施“选民身份证件法”的紧急上诉，维持联邦第五巡回上诉法院判令该法合宪的裁决。在2014年中期选举进入倒计时的关键时期，最高法院的上述裁决从一个侧面反映了在目前美国两党势均力敌、谁也无法在美国政治中长期占据主导地位的情况下，两党选举竞争更趋激烈的现实。

“选民身份证件法”引发“投票战争”

在美国许多州，选民只需出示任何名字登记的选票就可投票。此外，有33个州和哥伦比亚特区允许选民在选举日之前提前投票。奥巴马执政以来，特别是2010年中期选举共和党取得州长和州议会选举的多数后，一些州（主要是共和党控制的南部州）相继通过要求选民登记和投票时须出示带照片的身份证件和减少提前投票天数的选举法规。其中，得克萨斯、威斯康星和密西西比州于2011年通过选民身份证件法，规定选民在投票时必须出示驾照、护照、携带枪支许可证等身份证件；2012年，北卡罗来纳州和宾夕法尼亚州也相继通过严厉的选民身份证件法，南卡罗来纳州则于2013年通过该法。截至2013年11月，全美共有34个州通过了某种形式的选民身份证件法，其中包括得克萨斯在内的11个州通过了严格的选民身份证件法；俄亥俄、北卡罗来纳等州还出台了减少提前投票天数的法规。

由于参与提前投票的和没有身份证件的多为少数族裔、年轻人和穷人，而这些团体正好是民主党选民联盟的组成部分，选民身份证件法和减少提前投票天数的选举法规理所当然的遭到少数族裔、民权团体以及民主党的强烈反对。他们认为，这些法规将给选民、特别是少数族裔和穷人带来不公平的负担和“不对称的影响”，并由此产生“歧视性结果”，即剥夺倾向于投民主党票的少数族裔和穷人的投票权。于是，他们向联邦法院起诉，要求废除这些法律，从而发了一系列被美国媒体称之为“投票战争”的旷日持久的司法大战。美国联邦最高法院的上述判决不过是近年来联邦法院审理的诸多选举权法案件的几例而已。

案情的原委

得克萨斯州于2011年由共和党控制的州议会通过了堪称全美最严格的“选民身份证件法”。根据该法，该州选民在选举投票时必须出示带照片的身份证件（驾照、美国护照、美国军人证或持枪证等七种证件，学生证除外）。如果没有被法律认可的身份证件，须向州公安部申请“选举身份证”。由于申领“选举身份证”手续繁琐，费时耗力，因此，自该法生效以来，只颁发了282张。而得克萨斯州约有60多万名已登记的选民没有该法所要求的照片身份证件，占该州已登记选民数（1360万）的5%，其中多数是黑人和拉美裔，他们将因此无法参加投票。因此，这一法律遭到州美国民权联盟和有色人种协进会等团体的反对，并向联邦地区法院起诉。

在经过长达两年的司法诉讼后，联邦地区法院于2013年依据1965年的《选举权法》，禁止实施该法。可是在联邦最高法院于2013年6月否决了《选举权法》部分条款后，该法又得以实施。于是，该州的民权团体和奥巴马政府再次向联邦地区法院提起诉讼。今年9月，联邦地区法院开始审理。10月6日，地区法院法官裁决，以得克萨斯州的选民身份证件法违反宪法规定的平等保护的权利为由，下达禁令。得克萨斯州随即上诉到联邦巡回法院。10月14日，美国联邦第五上诉巡回法院裁决，否决了地区法院的判决，恢复得克萨斯州在11月选举中实施选民身份证件法。15日，美国司法部和民权团体又紧急上诉到联邦最高法院。10月17日，联邦最高法院驳回上诉，维持联邦巡回上诉法院的裁决。

俄亥俄州爆发的“投票战争则”则是围绕提前投票展开的。由于在2004年大选中，俄亥俄州许多人在投票日要经过长时间排队等待才能投票，以至许多人最后放弃了投票。俄亥俄州于2005通过“无理由提前投票”的法律，规定投票站在选举日前35天就开门。此后的选举都按照这一规定。在2012年选举中，俄亥俄州有1/3选民提前投票。今年2月，共和党控制的州议会通过法案（SB238），把提前投票的天数由35天减少到28天，减少的天数正好与选民登记的天数重叠，即选民在这一周内的任一天可以同时登记和投票，被称为“黄金周”。该州共和党籍州务卿还发布行政命令，限制周末和晚上投票。由于提前投票的基本上是黑人和穷人，他们利用周日上教堂礼拜的机会乘坐教堂的大巴集中到投票点投票，因此这一法案遭到俄亥俄州黑人教会和民权团体的反对，他们向联邦地区法院起诉，要求取消这一规定。9月4日，联邦地区法院裁决，阻止俄亥俄州这一法律的实施。9月23日，俄亥俄州向美国第六巡回上诉法院起诉，要求对裁决进行复审。次日，该巡回上诉法院维持了原先的裁定。于是，该州上诉到美国联邦最高法院，要求推迟执行联邦下级法院的裁定。9月29日，美国联邦最高法院作出裁决，否决了联邦第六巡回上诉法院的裁决。

选举法：属于州权还是联邦权

从法律上来说，这些州所以能出台“选民身份证件法”等法规，除了美国宪法规定外，还得力于2013年6月美国联邦最高法院对1965年《选举权法》的关键条款的否决，这一裁决为南部州通过和实施“选民身份证件法”和减少提前选举天数的法律扫除了障碍。

传统上，制订选举法属于州权的范围。内战后，联邦政府逐渐扩大了在选举事务上的权力。1870年批准的宪法第15条修正案取消把种族和肤色作为是否拥有选举权的标准，黑人由此获得了选举权。19世纪末20世纪初以来，在进步主义运动下，宪法第20条修正案给予妇女投票权。20世纪60年代的民权运动在扩大了联邦政府在经济和社会领域权力的同时，进一步扩大了联邦在选举上的作用。国会于1965年通过的《选举权法》赋予联邦政府改革选举规则的权威，该法由于禁止任何基于种族的投票歧视而被认为是美国20世纪最重要的法律之一。此后，联邦政府又陆续制定了一系列选举法，以为州和地方的选举提供统一的指导原则和监督。其中最主要的是1993年通过的《全国选民登记法》，也称《汽车选民法》，该法允许选民填写联邦政府颁发的一张简单的表格并承诺是美国公民，用邮寄的方法就可进行选民登记和投票。联邦政府对选举事务的介入打破了长期以来一直被认为是州和地方政府的排他性的权力范围，对州制定选举法律的权力起了某种程度的监督作用，特别是1965年通过的《选举权法》相关规定，更是对南部各州修改选举法进行了限制。

1965年《选举权法》规定，禁止基于种族、肤色或说英语能力等歧视的选举实践和程序，其中第五条要求历史上曾实施种族歧视政策的九个州—阿拉巴马、阿拉斯加、亚利桑那、佐治亚、路易斯安那、密西西比、南卡罗来纳、得克萨斯和弗吉尼亚以及其他7个州的12个城市和57个县在修改投票程序之前必须获得联邦政府或联邦法院的批准。该条款在1970年、1975年、1982年得到延长。《选举权法》的“事先审批”条款从一开始就备受争议，部分是因为它赋予联邦政府凌驾于一些州之上的权力。此外，该法立法的意图是临时性的。因此，2006年，当国会再次通过把《选举权法》第五条延长的法案后，南部一些州质疑其合宪性，向联邦法院提起诉讼，要求取消该法“事先审批”的制约。2013年6月25日，联邦最高法院在“谢尔比县诉霍尔德”一案中以5比4的投票结果否决了该条。理由是该选举权法“事先审批”条款是基于40多年前情况，不再符合目前正在改变的种族关系现实。联邦最高法院的这一裁决使民主党和民权团体失去了制约南部州修改选举法的法律武器，奥巴马在当天发表的讲话中表示对最高法院的这一裁决“深感失望”，奥巴马政府司法部长霍尔德则把这一裁决称之为“选举权的一次严重倒退” 。

最高法院的这一裁决为南部各州修改选举法律扫除了障碍。受最高法院裁决的鼓舞，越来越多的共和党主导的州通过了选民身份证件法和减少提前投票天数的法律，从而引发了“投票战争”。

实质是争夺选举优势

这场由“选民身份证件法”和减少提前投票天数引发的“投票战争”，从表面上看是关于选民的投票权以及联邦政府和州政府哪个在制定选举权法问题上更具权威，但实际上是两党为夺取在美国政治中的主导地位而进行的一场选民争夺战。

自20世纪60年代民主党“新政联盟”解体以来，两党在全国性的选举中势均力敌，无论哪个党都不能稳固而持久的同时控制白宫和国会，取得长期主导美国政治的地位。

选民身份证件法和减少提前投票天数法规之所以遭到民主党的激烈反对，首先是因为这些法规削弱了民主党的选举力量。如前所述，没有身份证件的通常是少数族裔、穷人和年轻人，这些团体都是民主党选民联盟的组成部分。得克萨斯州是共和党现有的最大的可依赖的选举基地，但拥有迅速增长的倾向于投民主党票的少数族裔。民主党认为，共和党此举是为了限制少数族裔的投票。其次，近数十年来，美国人口流动的长期趋势是从东北部流向南部、西部和中西部，这一变化提高了这些地区在全国性选举中的权重。南部地区共和党控制的州修改选举法，还有一个重要的原因是在2010年人口普查后，南部许多州由于人口的增长而增加了议席，其中不少议席是在倾向于投共和党票的选区，修改选举法将使共和党稳固在这些选区的优势。再次，提前投票对民主党有利。据俄亥俄州一民权组织统计，2008年，黑人中提前投票的选民占黑人选民总数的56.4%，在选举日投票的占25.7%。在2008年大选中，俄亥俄州有9万选民提前投票。最后，发生争议的州多是摇摆州和选举人票多的州。例如，宾夕法尼亚、俄亥俄和威斯康星州都是近年来总统选举的摇摆州，两州的选举人票分别高达20张、18张和10张，失去这些州对总统选举的胜负具有关键作用。

美国联邦最高法院之所以选择在离2014年中期选举正式投票日前一个月对“选民身份证件法”和减少提前投票天数的法规作出裁决，是因为在本次中期选举中将有15个州开始实施禁止同一天登记和投票、投票前须出示选民身份证件或减少提前天数的法律，而这些法律实施与否，在选举日谁将有合法的权利投票，将对一些州长和参议员选举激烈的州起决定性的作用，从而影响两党的选举成败。

作为反击，民主党除联合少数族裔和民权团体向联邦法院提起诉讼、要求取消或阻止这些法律的实施外，还在本党控制的州通过便于选民投票的法律作为反制措施。例如，科罗拉多、特拉华和马里兰等州通过并实施了便于选民投票的法案；华盛顿州和俄勒冈州则实施了全邮递投票的选举；明尼苏达州议会的民主党议员于2013年否决了要求选民缺席投票须提供理由的条款，该法案经民主党州长签署生效，从而使该州成为美国第34个实施无理由缺席投票的选举法的州。2013年8月，民主党立法竞选委员会发起了一个50个州的倡议，推动使投票更容易的投票改革，推动要求所有选举都由邮递进行的立法。在一些两党分治或由共和党控制的州，民主党则运用这些立法建议作为政治武器，把共和党描绘成反对基本投票权的党，以此来争取和扩大少数族裔和穷人对民主党的选举支持。民主党的这一系列举措进一步加剧了两党的“投票战争”。

美国联邦最高法院的上诉裁决虽然暂时中止两党在投票权问题上的第一轮较量，但这些裁决还不是终审裁决，这意味着两党的“投票战争”还将持续下去。

（作者为清华大学中美关系研究中心高级研究员）