联合国人权条约实施机制：现状、问题和加强

摘要：联合国核心人权条约实施机制是国际人权法核心的组成部分，其改革一直是各种人权利益攸关者聚焦的热点。现有的改革和加强建议，无论是联合国的专家报告，还是联合国人权高级专员的“加强进程”，或是联合国大会启动的“政府间进程”都没有取得缔约国的广泛认同，加强核心人权条约实施机制，除了从技术上改进缔约国报告制度和人权条约机构的审议程序之外，应在现行的核心人权条约框架下采取适当的加强措施，并始终坚持缔约国主导的原则，且从根本上着力提高缔约国的履约能力。

关键词：人权条约实施；人权条约机构：国际人权法

中图分类号：D998.2 文献标识码：A

文章编号：1003-854X（2014）07-0033-09

一、导语

国际法人权法的兴起与发展在国际法历史上无疑是最重要的里程碑之一，其划时代意义无论给予多高的评价也不过分，它对国际法带来的变化是多方面的：

首先，国家主导国际法的一切成为历史。国家不再是唯一的国际法主体，国际法不再只是以维护国家利益为中心，国际法的遵守和实施也不再仅仅依靠各国的“自愿”和“自助”。尽管个人的国际法主体资格问题一直存在争议，但是，以人权法为核心，越来越多的国际法规范直接规定了个人的权利和义务，个人至少在特定的领域成为一种有限的国际法主体，则早已是客观的事实。

其次，国际人权法为国际法注入了新的价值取向。虽然国家主权原则仍然并将永远是国际法首要的基本原则和价值取向，但是自《联合国宪章》（以下简称《宪章》）诞生以来，国际法的价值取向一直在不断地发展。1945年，《宪章》明确规定联合国各会员国承诺促进和保护人权和基本自由。1948年联合国大会（以下简称联大）通过的《世界人权宣言》（以下简称《宣言》），虽然不是一项正式的多边条约，但是经过半个多世纪以来一系列人权条约、联合国文件和国际司法判决与咨询意见的重申、确认或吸纳，它事实上具有国际人权习惯法的效果。尤其重要的是，《宣言》的序言庄严宣告“鉴于人类家庭所有成员的固有尊严及其平等的和不移的权利的承认，乃是世界自由、正义与和平的基础……，有必要使人权受法治的保护”并“得到普遍和有效的承认和遵行”。此后，在联合国的主持下，先后缔结的一系列核心人权公约将尊重和保护人权这一新的价值分别予以具体化和专门化。1993年世界人权大会通过的《维也纳宣言和行动纲领》重申了人权的普遍性以及各种人权与基本自由的不可分割性和相互依赖的普遍性。至此。联合国在人权领域的价值和标准已基本设立，国际人权法作为国际法的一个新的部门，其相对独立的体系已经形成。进入21世纪，联合国一系列重要文件进一步将人权与民主、法治并列在一起，作为一个整体的价值取向予以宣示和确认。2000年，各国首脑通过《联合国千年宣言》承诺，除了各自在本国所担负的单独责任外，还负有“在全球水平上坚持人类尊严、平等和公平的集体责任”。2005年《世界首脑会议成果》“重申所有人权的普遍性、不可分割性、互相依存性及相互关联性”。各国“再度承诺积极保护和促进所有人权、法治和民主，认识到它们彼此关联、相互加强，属于联合国不可分割的普遍核心价值和原则”。2012年联大高级别会议首次通过《国家级和国际级法治宣言》，又一次重申进一步发展联合国赖以建立的三个主要支柱，即“国际和平与安全、人权和发展”。人权、民主和法治整体作为国际法新的价值取向，经全球最具有普遍性的国际组织和世界各国首脑所共同宣示、确认和重申，其权威性毋庸置疑。

再次，国际人权法拓展了国际法客体。在联合国成立之前，尽管已有一些条约涉及一些特定的或具体的人权，但大都是从国际人道主义法的角度进行规制，如限制战争手段、战俘和伤病员待遇、贫民保护，等等。因此，在传统国际法上，人权的保护本质上和整体上属于各国国内管辖的事项。自联合国成立以来，人权保护被正式纳入国际法的规制范畴，而且呈迅速、持续发展的趋势。如今，国际人权法作为国际法的一个新兴的部门或分支，其主要内容有：（1）确认基本人权和自由的普遍性和基本原则；（2）确认公民权利、政治权利、经济权利、文化权利、社会权利是人权的基本内容；（3）全面规制各单项人权或特定人群的权利，如妇女、儿童、残疾人、劳工及其家属、少数民族、族群、部落，等等；（4）禁止和惩处特定的侵犯人权的行为，如种族歧视、酷刑、贩卖儿童、性奴隶，等等；（5）建立人权报告、申诉、监督制度；（6）建立专门的组织或在国际组织中设立专门的人权事务机构；（7）建立专门的人权法院（限于区域一级）；（8）建立特别国际刑事法庭和常设国际刑事法院，对一些特定的严重违反人权的罪行行使管辖权。需要特别指出的是，进人21世纪以来，国际人权法的发展实现了历史性的突破。一方面，在确立国家保护本国国民和外国人的权利基础上，确认了国家在人权保护方面的集体责任，另一方面，建立临时的、特别的或混合的国际刑事法庭指控和审判大规模的严重违反人权的罪行，直至建立常设的国际刑事法院以实现人权保护的国际刑事司法体制的常规化和持久性。

最后，国际人权法标志着国际法日益凸显出人本化趋势。长期以来，国际法被界定为“国家间法”。然而，随着国际法的规范和内容越来愈多地注重尊重和保护“人”的权利和维护“人”的利益，国际法不再只是“以国家（利益）为本”，而是同时注重“以人为本”，这就是国际法从现代开始到当代更为显著的“人本化”现象。虽然这种“人本化”趋势并不只是体现在国际人权法领域，但是国际人权法无疑是国际人本化趋势的核心和主要标志。

总之，在国际人权法迅速发展的过程中，联合国人权条约机构的设立和活动的开展对于国际人权法的遵守与实施具有重要的意义。人权原本主要是各国管辖的国内事项，人权纳人国际法之后主要通过一系列人权条约来规制，而不是通过国际习惯法形成的。因此，与一些传统的国际法部门相比，国际人权法的法律底蕴就显得不那么厚实。在这种情况下，如果将人权条约的遵守与实施主要甚至完全依赖于各缔约国的“自愿”遵守和“自助”实施，其效力和效果必然会大打折扣。于是，联合国人权条约缔结之后，每一个核心人权条约都设立了相应的常设委员会，专门负责相关人权条约实施的监督。虽然设立条约机构并不是人权条约独创和独享的权利，其他一些多边条约大都也设立了相应的机构，如安全和裁军条约、WTO框架下多边贸易协定、国际环境条约等等，但是国际人权条约机构具有一些自身的特点。

二、联合国人权条约实施机制的特点

1 联合国人权机构的类型

除了联合国主要机关，如联大、安全理事会、经济和社会理事会（简称经社理事会）、国际法院分别在各职权范围内在人权领域发挥应有的作用之外，联合国专门性人权机构可以分为两类：第一类是基于《宪章》建立的人权机构，第二类是根据人权条约建立的人权机构。

第一类人权机构实际上是联大依据《宪章》以大会决议形式建立的人权机构，即联合国人权理事会和人权事务高级专员办事处。人权理事会是联合国系统中的专门机构，它的前身是联合国经社理事会下的职能机构——联合国人权委员会。2006年3月15日联大通过第60/251号决议创立联合国人权理事会取而代之。它由经联大选举的47个成员国组成，其职权是负责在全球范围内加强促进和保护人权，关注侵犯人权状况以及对此提出建议。理事会负责讨论全年所有需要关注的人权问题和状况。其普遍定期审议机制为理事会程序中评估联合国各成员国的人权状况服务。它还设有咨询委员会作为理事会的“智囊”，为人权专题问题提供专业知识和建议。理事会还设立投诉程序，使得个人和组织有机会提请理事会对侵犯人权行为的注意。尤其值得重视的是它设立的特别程序（又称之为“人权公约外机制”），该特别程序为旨在从专题角度或具体国别角度对人权问题提供建议和报告的独立人权专家机制。特别程序既可以是个人（特别报告员或代表，或者独立专家），也可以是一个工作组。他们均为知名的独立专家，由人权理事会委任，不收取任何薪酬或其他经济报酬。特别程序的任务通常要求任务负责人对人权状况进行审查、监督、咨询和公开报告，如果任务是针对特定国家或地区的人权状况，则称之为国别任务，如果是针对全世界范围内严重的人权侵权现象，则称之为专题任务。所有这些任务的负责人都要向人权理事会汇报其发现和建议。有时，这些任务是向国际社会发出某些人权问题警报的唯一机制。

1993年的维也纳世界人权大会决定为人权确立一个更强有力的任务授权，并辅之以更强有力的机构性支持。随后，联大通过决议成立了联合国人权事务高级专员办事处，简称为“人权高专办”。其主要职责是为联合国各人权机构提供具体的服务，使命是为保护所有人的人权而工作。它尤其注重突发的或持续的，特别是危及生命的最紧迫的人权侵犯行为和那些处在多方面危险中的脆弱人群。对于公民、文化、经济、政治和社会等权利（包括发展权）的实现给予同等关注。人权高专办设立后，随即于1994年采取了两项重要的监督人权实施的措施。一是在日内瓦设立了向联合国报告侵犯人权的24小时“热线电话”，以便人权高专办随时监督侵犯人权的紧急情况，并迅速作出反应。二是在日内瓦建立人权数据库，为人权委员会（2006年以后的人权理事会）调查宗教歧视、酷刑、种族主义、侵害言论自由等问题的特别报告员广泛收集各种信息。这两项措施在很大程度上加强了联合国人权机构处理人权保障问题的实效性，开创了联合国人权保护活动的“及时反应”机制。

第二类人权机构是基于人权条约设立的。迄今为止，联合国共有9个核心人权公约相继设立了专门的机构，分别监督相关核心人权公约的实施。它们分别是：（1）根据《公民权利和政治权利国际公约》设立的人权事务委员会；（2）根据《经济、社会和文化权利国际公约》设立的经济、社会和文化权利委员会；（3）根据《消除一切形式的种族歧视国际公约》设立的消除种族歧视委员会；（4）根据《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》设立的禁止酷刑委员会。以及根据该公约任择议定书设立的防止酷刑分委员会：（5）根据《消除对妇女一切形式歧视公约》设立的消除歧视妇女委员会；（6）根据《儿童权利公约》设立的儿童权利委员会；（7）根据《保护所有迁徙工人及其家庭成员权利国际公约》设立的保护迁徙工人委员会；（8）根据《残疾人权利公约》设立的残疾人权利委员会；（9）根据《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》设立的强迫失踪问题委员会。

2 联合国人权机构的基本特点

与其他领域的条约机构比较，联合国人权条约机构具有如下一些自身的特点：

第一，虽然每一个人权条约机构的成员都是由缔约国提名并选举产生，但是他们并不是缔约国负责人权事务的官员，而是人权领域有公认资格的专家。他们完全以独立的身份履行职责，不代表各自的国家及政府。其他有关的条约机构则明显不同，有一些国际公约并没有设立专门的独立机构，而是将监督公约实施的职能赋予缔约国大会，《联合国反腐败公约》就是如此，尽管该公约为设立专门的机构留下了余地。不过，《联合国反腐败公约技术指南》倒是由联合国毒品和犯罪问题办公室组织独立专家、政府官员和国际组织官员联合组成的专家负责制订的。WTO框架下的各个多边贸易协定和诸边贸易协定分别都设立了相应的委员会。但是，这些委员会并非由独立的贸易专家组成，而是由缔约方政府的贸易官员构成。当然，有一些条约机构的组成类似于人权条约机构，例如，国际环境条约都相继设立了遵约委员会，由独立的环境专家组成。

第二，人权条约机构组成比较精干，不像其他条约机构的组成庞大而又臃肿。其成员经选举产生，人数自10人至23人不等。WTO框架下的各多边贸易协定委员会是由所有的WTO成员组成。显然，由特定人数组成的机构，工作效率必然会大大高于由全体缔约国代表构成的条约机构。

第三，现行的各人权条约机构各自分立运作，没有形成统一的运行体系。虽然人权高专办的文件采用了“联合国人权条约体系”的表述③，但是主要是从人权条约及其机构的数量和覆盖人权领域的广度着眼的。就人权条约机构而言，尽管所有的人权条约机构在组成方式、职权范围和活动程序上具有高度的一致性，但并没有形成统一的体系，而是各自为阵。近年来，人权高专办一直在致力于统一人权条约机构，但分歧较大，并无实质性进展。WTO框架下的多边贸易协定形成了统一的协定机构体系。这个机构体系由三个层次构成：最高一级为总理事会，第二级为三个分理事会，即货物贸易理事会、服务贸易理事会和与贸易有关的知识产权委员会，第三级为各专门性多边贸易协定委员会（共12个），它们共同组成WTO协定的执行机构体系。

第四，人权条约机构的职权较为广泛，而其他的一些条约机构的职权则相对比较单一。每一个人权条约机构都履行一系列职能，以监督缔约国实施相关的人权条约。首先，所有条约机构都被授权接受并审议由缔约国定期提交的报告，包括详细说明人权条约条款在其本国的执行情况。经审议之后，人权条约机构出具通常所称的“结论性意见”，其中包括对缔约国履约情况中积极层面的肯定，也包括对缔约国应采取的进一步措施的建议。此外，人权条约机构还可以作出“一般性评论”来解释人权条约条款并就与人权条约相关的专题组织讨论。有些条约机构还履行若干额外的职能，以强化缔约国对条约的执行工作，如进行实地调查、受理国家间的投诉、审议个人声称其权利被缔约国侵犯的投诉或来文，等等。相比之下，WTO的多边贸易协定机构的职责要专一得多。除了总理事会在部长级会议闭会期间行使决策职能外，各分理事会和各专门委员会只负责各有关协定执行的管理，对于WTO成员贸易政策的审查和成员之间的贸易争端分别设立了单独的机制。

第五，民间社会组织可以与人权条约机构协作推动人权条约的实施。它们可根据各条约机构的具体安排，通过多种不同方式参与人权条约机构体系。例如，推动条约的批准：监督缔约国履行其报告义务：向人权条约机构提交书面信息和材料，包括书面报告；根据条约机构的规则，以观察员的身份出席条约机构的会议或通过口头陈述参与其中：跟进条约机构的结论性意见：向人权条约机构提出个人申诉：为保密调查的启动提供相关信息；为预警和紧急程序的启动提交信息，等等。人权条约机构与民间社会组织之间的这种广泛而又密切的协作关系在其他的条约机构是缺乏的或鲜有的。

三、联合国人权条约实施机制的缺陷与与改进

1 存在的主要问题

半个多世纪以来，以联合国际人权条约和人权机构为核心的国际人权保护机制得到了长足的发展。但是，实践也表明国际人权保护形势依然严峻。有许多国家对一些核心人权条约仍然停留在签署阶段，还没有完成批准程序，致使人权条约的适用空间受到限制。⑥受各国经济和社会发展程度不同的影响，人权保护的水平存在较大的差异，在一些发展中国家尤其是最不发达国家，人权保护水平低下。从联合国人权条约监督机制来看，也存在一些突出的问题：

第一，人权条约及其监督机构的急剧增加，导致人权条约缔约国的报告义务不堪重负。几乎每一项人权条约，尤其是核心人权条约，都规定了缔约国定期向相关的委员会提交报告的义务，而且缔约国还必须就委员会提出的质询、建议和意见作出同应。这些义务对于人力和物力资源丰富的发达缔约国似乎不存在多大的问题，但是对于资源相对匮乏的发展中缔约国（尤其是最不发达的缔约国）无不是一个负担。因此，很多的缔约国不能及时提交人权报告，有的甚至根本就没提交报告。例如，截至2006年2月，当时7个核心人权条约的194个缔约国中只有8个国家如期提交了全报告，其余186个缔约国共拖延了1442份报告。

第二，缔约国人权报告的质量难以得到保证。在缔约国提交的报告中，有的存在明显的敷衍情况。例如，某国将1978—2004年拖延的14份报告一次性补齐，整个报告只有24页，其体现出的消极和敷衍态度不言而喻。更有一些缔约国根本不履行报告义务，使人权条约机构无法开展正常的审议工作。

第三，人权条约委员会现行工作机制不能适应有效监督的需要。首先，各人权条约委员会的成员没有固定的薪金待遇，虽然他们是人权领域的专家，不乏保护人权的热情，但是他们没有义务全身心地履行监督人权条约实施的职责。人权条约机构组成人员的这种非专职性在很大程度上削弱了其监督的有效性。其次，各人权条约机构每年的会议次数有限（一般为两次），而且每次会期很短（一般为3到4周）。各委员会要在有限的会期内对各缔约国提交的每一份报告进行全面、认真的审查显然是难以做到的。此外，由于各委员会要审查的报告数量多，而集中进行审查的时间有限，会造成大量报告的积压。再次，有些委员轻视缔约国提交的报告，过分依赖非政府组织的信息，甚至在没有缔约国报告的基础上完全以非政府组织提供的信息为依据进行审议，这难免涉嫌违反现行人权条约的规定，其审议的客观性和公正性受到质疑。最后，委员会的能力与独立性、个人来文和国家间指控程序的利用率等问题也是重要的缺陷。

2 前期改革方案的搁浅

自20世纪80年代末以来，联合国一直致力于人权条约机制的改革。1988年联合国秘书长曾任命菲利普·奥斯通（Phlilip Alston）为独立专家就如何提高人权条约机制的有效性问题提出报告。他在1989—1996年期间先后向联合国提交了三份报告。这些报告指出了现行人权条约实施与监督机制存在的主要问题和缺陷，建议人权条约机构应精简报告，注重效率，统一要求，合理分工，并且应合并现有的条约机构以及不再设立新的条约机构。

1999年，国际法协会委托安一巴耶夫斯基就改进和加强人权条约机制问题进行专题研究并提交报告。在联合国人权高专办的支持下，该报告就人权条约机制进行系统性改革问题提交了更为全面和详细的报告，其要点是将各人权条约委员会进行整合，成立分别负责审议国别报告、处理个人来文和国家来文机构，并强调缔约国对于委员会的结论性意见采取“后续措施”的重要性。

2005年，人权高专办具体负责人权条约机制改革的设计、磋商、协调和推进工作。其制定了一个《行动计划》（Plan of Action），并在此基础上于2006年发布了统一常设人权条约机构方案的《构想文件》（Concept Paper）。该文件认为现行的各种人权条约委员会的能力已经接近极限，改革的根本出路是建立统一的人权条约监督机构来取代各个人权条约委员会。新设立的统一机构是常设的，完全由专业人士组成，其好处是：（1）有利于全面和深入地报告、审议和监督所有人权公约的实施情况；（2）有利于更加权威和清晰地解释人权公约；（3）有利于与缔约国全面、深入地进行信息沟通、交换意见和建设性对话；（4）有利于有更充分的时间和精力了解缔约国的人权状况、审议其报告、处理个人申诉以及跟踪缔约国的后续措施；（5）有利于加强和其他有关的联合国人权机构和特别程序之间的联系和协调。

尽管上述各种报告、设想（尤其是高专办的《构想文件》）和高专办的统一常设人权条约机构方案对于克服现行人权条约机构的弊端和增强人权条约的实施与监督具有积极意义，但是这些建议或方案总体上过于激进，在现行的人权条约中缺乏明确的法律依据，因而遭到许多缔约国的反对，其可行性也引起一些特定的人权委员会和非政府组织的质疑。自2007年起，统一常设机构改革方案没有继续推进，被搁置起来了。

3 人权高专办启动的“加强进程”

从2009年起，联合国人权高专办启动了加强人权条约机构体系进程，简称为“加强进程”（streng—thening Process）。为此，人权高专办举行了大约20次磋商，由各利益攸关方（人权条约机构、国家、联合国实体、民间社会和国家人权机构等）参与。在各方建议的基础上形成了《联合国人权高级专员关于加强人权条约机构体系的报告》。该报告于2012年6月26日由联合国秘书长向联大提交，由后者审议通过。该报告旨在“加强”而不是“改革”现行的人权条约机构体系，即在不改变现行人权条约的法律要素的前提下提高人权条约机构体系的有效性。该报告从如下六个方面提出了具体的加强措施：

第一，制定和实施《综合报告日程表》。针对缔约国提交人权履约报告严重滞后并造成各条约机构延迟开展报告审查工作的问题，人权高专办高级专员建议将目前的报告截止时间机制转换成单一的《综合报告日程表》（Comprehensive Reporting Cal-endar）形式，且以五年为一个周期。在五年期内，所有人权条约缔约国每年最多提交两份报告，而根据目前核心人权条约中的规定，每年要提交9份报告或10份报告。每个条约机构每年审阅20%的缔约国报告，这样，在五年期内能完成一个周期内所有缔约国报告的审查工作。

人权高专办高级专员还进一步建议将缔约国划分为五组，条约的分组根据条约主题进行：第一年为《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》，第二年为《儿童权利公约》及其任择议定书，第三年为《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》和《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》，第四年为《消除一切形式的种族歧视国际公约》和《消除对妇女一切形式歧视公约》，第五年为《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》和《残疾人权利公约》。

人权高专办高级专员的报告认为，制定和实施《综合报告日程表》的好处是多方面的：它可以减轻缔约国履行报告义务的负担，节约报告的成本；可以提升条约机构审查报告的效率和有效性。更重要的是，它无需修改现行的各项人权条约有关报告义务的规定，从而具有实际的可行性。除此之外，采用《综合报告日程表》可以坚持缔约国报告义务的普遍遵守原则，减少各缔约国不平衡的待遇，激励缔约国的国内人权报告机制逐步专业化。

第二，简化和统一核心人权条约缔约国的报告流程。现行的缔约国报告流程依次是：（1）缔约国准备报告；（2）缔约国提交报告；（3）人权条约机构审查报告，包括人权条约机构与报告提交国面对面沟通；（4）人权条约机构形成“结论性意见”和提出建议；（5）报告提交国跟进人权条约机构的意见和建议：（6）人权条约机构跟进建议的实施情况。简化报告程序的主要建议是，缔约国报告严格遵循页数限制以及减少总结记录翻译的语种数量，缩短和精简结论性意见，进一步实现与联合国其他机构协作的制度化，以及统一条约机构、国家人权机构和民间团体组织之间的互动模式。缔约国可选择传统报告程序或《综合报告日程表》建议中的简化报告程序，并采用统一核心文件模式来简化国家报告的编制和提交过程。

第三，加强个体沟通、调查和国家访问。人权高专办接受消除种族歧视委员会提出的组建由各条约机构专家组成的联合条约机构沟通工作组的建议，并为所有条约机构制订处理沟通的统一工作方法，同时建议各条约机构制定共同的指导原则。人权高专办将建立并维护一个条约机构案件判例数据库，可以用全部六种联合国官方语言对其进行搜索，并重新设计人权高专办介绍条约机构个人申诉程序的网页，以进一步方便相关判例的使用。人权高专办随时准备为条约机构在友好解决可能性方面的探索提供支持，并特别支持强化禁止酷刑小组委员会的职能。

第四，加强条约机构成员的独立性和专业知识。鉴于提名和选举条约机构成员过程是各条约机构专业知识和效率至关重要的决定性因素。人权高专办高级专员支持条约机构自身主动采用指导原则，以协助其成员独立和公正地行使职能，并邀请缔约国从各自情况出发采纳提名专家为条约机构成员候选人的国家政策和程序。人权高专办高级专员特别建议所有缔约国设立开放的公共空间宣布其潜在的条约机构候选人或提名人。成员候选人应拥有相关领域专业知识，避免候选人尚在担任政府职务或其他职务，其任期应有合理期限，最多允许连任两次。

第五，加强缔约国落实人权条约的能力。条约机构建议的落实应是缔约国的主要责任，也是监督缔约国实施人权条约的关键所在。因此，所有条约机构都要求缔约国在随后的报告中说明先前“结论性意见”中所含建议的执行情况，以便对缔约国自上次审查后所取得的进展进行明确的评估。这构成条约机构在定期报告审查中必不可少的后续跟踪机制。然而，这种后续跟踪机制能否取得实际效果，除了缔约国的意愿之外，还取决于它们落实人权条约的能力。联合国人权高专办可与缔约国分享其积累的经验，帮助缔约国开展国家级或（亚）区域级条约报告和个体沟通的能力建设活动。长期以来，这些活动的服务对象来自政府、司法和国会的代表，但同时也包括其他国家级别的利益相关方、民间团体以及区域性人权组织。人权高专办将进一步细化其能力建设策略，其中包括技术协助，例如，为缔约国提供人权普适指数（UHRI），缔约国可以利用该指数来准备人权报告并收集来自各个联合国人权机构的意见，并以此为出发点来制订国家需执行的框架、政策或计划。人权高专办高级专员进一步鼓励缔约国在联合国人权普适指数数据库的帮助下，建立或加强长期国家报告和协调机制。建立这类机制的目的是促进报告的及时递交并改善条约机构建议和决策的后续协调工作。长期国家报告和协调机制应有能力受理所有联合国人权机构的要求，其目标是提高国家层面的效率、协调性、连贯性和协同性。

第六，提升条约机构的可见性和普及性。人权高专办高级专员认为，国家在不同程度上缺乏对条约机构的认知，因此条约机构发挥的作用也十分有限，可以通过更好地利用现代信息技术以及其他措施来宣传条约机构所承担的工作。例如，通过网播及视频会议来提升条约机构在国家层面的普及性和可见性。对条约机构的公共会议进行网播将极大地提升缔约国与条约机构对话的普及性和可见性，社交媒体网络可以利用网播条约机构会议来传播知识，并引导青年一代就各自社会的权利和责任展开有意义的讨论。此外，为网播而安装的摄像头也可用于视频会议，可以使各国民间团体参与方有更多机会接触条约机构。通过开发或加强上述措施，达到提高条约机构的可见性和认知度、更好地传播条约机构的成果和提高可预见性等目的。

4 缔约国启动的“政府间进程”

值得注意的是，尽管人权高专办高级专员自我标榜上述“加强进程”是在不需要修改人权条约的前提下系统性地改进现行的人权机构体系，但是该项进程并没有获得缔约国的广泛支持。实际上，“加强进程”从一开始就轻视了缔约国在加强人权条约机构体系过程的主导作用。人权高专办更多地通过国家人权机构、非政府组织等利益攸关者磋商，“加强进程”的措施也主要是采纳这些利益攸关者的建议。人权高专办只是在磋商的后期才启动与缔约国举行为数不多的磋商，而且缔约国的建议和意见也没有在“加强进程”中得到充分的反映。

2012年2月23日，联大通过第66/254号决议，启动了“加强和增进人权条约机构体系有效运作政府间进程”。⑧该进程为以联大为平台，以联合国会员国或人权条约缔约国为主导，邀请国家人权机构和有关的非政府组织参与的多方磋商机制。“政府间进程”旨在从四个方面商讨加强和增进人权条约机构的效率：（1）探讨人权高专办高级专员提出的《综合报告日程表》的可行性；（2）优化条约机构的具体工作方法；（3）完善缔约国的报告程序；（4）增强缔约国的能力建设和条约机构意见的执行力。由于在一系列关键问题上缔约国之问以及各利益攸关者之间存在着明显的分歧，“政府间进程”的多方磋商一再延期。目前仍然在进行之中，何时能形成最后成果，仍是一个悬念。

首先，缔约国认为人权高专办作为联合国专门负责人权事务的机构固然有权致力于加强人权条约的实施和提高人权条约机构的效率，但必须在现行的人权条约框架下进行，其提出和积极推行的《综合报告日程表》则有突破人权条约的潜在危险。人权条约是否修改以及如何修改，属于缔约国的主权管辖事项。因此，人权高专办高级专员的“加强进程”包括《综合报告日程表》能否或在多大程度上被“政府间进程”所采纳，还必须在缔约国之间达成一致，而这种一致似乎难以形成。

其次，虽然缔约国普遍赞成启动“政府间进程”和加强人权条约机构，但是在有些具体建议上存在较大的分歧。例如，有的缔约国支持增强条约机构的独立性，而另一些缔约国坚持条约机构应尊重缔约国参与平等和地区公平等原则。有的缔约国主张应保证国家的人权机构和非政府组织等利益攸关者广泛、充分地参与“政府间进程”，而另一些缔约国则主张其他利益攸关者的参与应保持在适当的程度内，缔约国及其政府在人权条约的实施和人权保障过程中始终应处于核心地位和发挥主导作用。

总之，无论是人权高专办的“加强进程”，还是联大的“政府间进程”，一方面反映了国际社会各种行为体（缔约国及其政府、国际组织、人权条约机构、国家人权机构、非政府组织、国际民间社会等）普遍赞成加强人权条约的实施和增强人权条约机构的运作效率，另一方面在具体加强或改革的方式或途径上则莫衷一是。尽管两种并存的“进程”目标一致，但实质性的推进却步履维艰。究其原因，各种国际行为体或人权利益攸关者对于国家主权和人权的重要性以及二者间关系的认识存在着较大的差异，这种主权和人权观的差异不仅存在于缔约国与其他人权利益攸关者之间，同样也存在于缔约国相互之间，甚至其他利益攸关者相互之间。要在错综复杂和十分敏感的人权条约实施方面消除差异，或至少将差异降至最低程度，势必旷日持久。

四、有效实施人权条约的切实途径

尽管上述各种报告和设想（尤其是人权高专办的《构想文件》）对于克服现行人权条约机构的弊端和增强人权条约的实施与监督具有建设性意义，特别是高专办的统一常设条约机构方案和《综合报告日程表》，但是这些建议或方案总体上过于激进，在现行的人权条约中缺乏明确的法律依据，似有修改现行人权条约的风险，因而遭到许多缔约国的反对，其可行性也引起一些特定的人权委员会和非政府组织的质疑。可见，要保障人权条约的实施，增强人权条约机构的运作效率，还必须从整个国际社会及其人权状况出发，坚持如下基本途径：

第一，维持现行的人权条约机构体系。现行的人权条约是半个多世纪以来在联合国框架内经会员国无数次持续谈判而缔结的，并且在每一项核心人权条约的基础上还进一步缔结了更加具体的任择议定书，每一个核心人权条约都建立了相应的监督机构，从而形成了国际人权法和人权机构体系。这是国际人权事业取得的重大成果，也是国际社会集体智慧的结晶，更是人类文明进步的重要标志。应毫不动摇地维持现行的人权条约体系的稳定性和持续性。尽管人权条约体系在实践中存在着种种缺陷或不足，需要改进或加强，但是，这种强化措施必须在现行人权条约体系的基础上循序渐进地进行。任何突破现行人权条约体系的改革都是不切实际的。因为突破性的改革需要对现行人权条约进行修改，而修改由世界上绝大数国家都参加的人权条约势必困难重重，而且物质代价和智力成本难以估量。

维持现行的人权条约体系也就意味着维持现行的人权机构体系。每一项人权条约都有其特定的内容，每一个人权条约机构负责特定人权条约实施的监督。各种人权条约机构分别由特定人权领域的专门人士组成，具有很强的专业性，其监督效果必然具有很强的针对性。由于涉及的面过于广泛，如果统一了人权条约机构，虽然在一定程度上能减轻缔约国的报告负担、减少报告成本和提高条约机构运作的效率，但是由一个统一的机构来审查缔约国实施9个核心人权条约的报告，势必会降低监督的质量。需要特别指出的是，一些涉及特殊群体的人权条约（如妇女、儿童、残疾人、工人及其家庭成员等）和禁止与惩处严重侵犯人权的条约（如禁止酷刑）更需要专业人士构成的机构行使专门的监督。如果将这些特定的人权条约机构并入到统一的人权条约机构，难免削弱监督的力度，造成监督难以到位的结果。

第二，坚持缔约国主导。人权的保护，无论是在国内层面还是国际层面，无疑需要所有利益攸关者的多元智慧和广泛参与，尤其是国际组织、非政府组织、民间团体和个人等非国家行为体的智慧和参与。但是，国家及其政府在人权保护的任何层面自始至终应处于主导地位，国际人权条约的实施更是如此。这是因为：首先，所有的联合国人权条约的缔约国都是主权国家，国家一方面通过缔结人权条约使得个人权利的赋予和保护不仅具有国内法律基础，而且还具有了国际法律依据，另一方面国家承担遵守人权条约并保障其实施的国际义务。因此，缔约国对人权机构的建立与运作享有绝对的主导权，而且这种主导权延伸至人权机构的任何加强或改革措施。《构想文件》和“加强进程”之所以难以实施，其中一个重要原因就是其过于重视其他行为体的建议和意见，而没有尊重和坚持缔约国主导原则。其次，缔约国拥有保护人权和实施人权条约的绝对资源。不可否认，随着整个国际社会人权保护意识的不断增强，除了国家及其政府资源之外，越来越多的国际组织、非政府组织、民间团体致力于人权保护事业。这些非国家行为体的人权保护投入和贡献不仅仅是人力和智力资源方面，而且还包括大量的物质资源。但是，各缔约国及其政府的资源始终是保障国际人权条约实施的主要源泉。这是因为缔约国完整的国家机器和政府体系能为人权保护提供坚实而强有力的立法、行政和司法体系，它们掌握着国家为保护人权和国际人权合作所需的各种人力资源和物质资源。虽然非国家人权机构的人权保护活动具有自身的独立性，但是离不开缔约国及其政府的支持和帮助。

第三，增强缔约国的履约能力。检讨国际人权条约实施中的缺陷或弊端，其中的原因错综复杂。缔约国之间人权条约实施状况的差异固然受深层的政治、经济、文化、宗教、意识形态等因素影响，而国际人权机构运作效率不高也是重要的操作层面或技术层面的原因，但是最根本的原因是各缔约国之间在人权条约实施能力上长期存在的不平衡，相当多的缔约国履约能力不足甚至缺失才是问题的关键所在。因此，着眼于长远，增强人权条约实施最根本的途径是提升广大的发展中缔约国尤其是最不发达缔约国的履约能力。

一方面，增强缔约国的履约能力归根结底就是提高缔约国的综合国力，综合国力的增强实际上就是提升各缔约国在经济和社会领域的硬实力和软实力。综合国力提升的首要前提是社会的和谐和稳定，可持续的经济发展是综合国力的基础和保障，而整个社会的民主、法治、人权意识和水平的提高是综合国力提升的动力。需要特别强调的是，在全球化不断深化的时代，发展中缔约国的国力增强，除了其自身的因素和努力之外，和平和稳定的国际环境与持续不断的国际资源的支持必不可少。发展中国家综合国力提高了，人民生活水平才能随之提高，公民的基本人权才有充分的物质保障，国家及其政府才能增加保护人权的各种基础设施和上层建筑的投入，并更加务实地参与国际人权合作和履行人权条约的各项义务。另一方面，加强缔约国的报告能力建设必不可少。必须正视的是，一些发展中缔约国。尤其是最不发达缔约国，没有提交或没有如期提交履约报告或提交的报告质量不高，一个重要原因是他们缺乏准备和制作报告的人力资源和经验。联合国人权机构和其他国际组织应加强对发展中国家人权机构和人权人士的专业培训。虽然近年来有关的国际组织已经举办了各种国际人权培训项目，但仍然不能满足国际人权事业不断发展的需要。人员培训的内容，除了系统的人权专业知识、人权条约条款释义和人权条约机构的职能之外，还必须包括国别人权报告制作的标准、内容和格式要求，而且，在培训方法上，应注重具有针对性的实验和诊所式方法。

五、结论

国际人权法的兴起是国际法晚近发展的重要体现，其突出的标志之一是由联合国9项核心人权条约组成的国际人权条约体系。每一项核心人权条约都建立了相应的人权委员会，它们一起构成了核心人权条约机构体系，分别负责相关核心人权条约实施的监督。可以说，这个人权条约机构体系就是联合国人权条约监督机制的主干。

建立条约实施与监督机制是近半个多世纪以来国际条约实施的一个重要趋势。然而，联合国人权条约的实施与监督机制在实践中形成了一些鲜明的特色：它们由独立的人权专家组成，而不是缔约国的代表：它们的职权较为广泛，可以审议缔约国的人权报告、发表结论性意见和建议、跟踪建议的实施情况，有的人权条约机构还受理国家间指控和个人来文以及进行实地考察和访问，等等。尽管人权条约机构的结论和意见对缔约国不具有法律上的约束力，但是其监督职能是一种“一条龙”式的流程，一环套一环，环环相扣，对缔约国实施人权条约形成持续和公开的压力，至少在程序上是如此。

实践表明，联合国核心人权条约的监督机制，虽然一直在持续地推进，但是也暴露出不少的问题。从缔约国层面来看，主要表现为报告负担过重、拖延报告时间、报告的质量良莠不齐等。从人权条约机构的层面来看，主要反映在专家审议会议次数少、周期短，要审查的报告数量多，致使难以达到较好的监督效果。

联合国从20世纪80年代起，一直致力于联合国人权条约监督机制的改革。先后发布了多份专家报告，联合国人权高专办也先后提出了统一人权条约机构、实施《综合报告日程表》等改革措施。最近几年来，联大还专门启动了旨在增强人权条约实施和人权条约机构效率的“政府间进程”。然而，无论是先前的专家报告，还是后来人权高级专员的“加强进程”，抑或是正在进行的“政府间进程”，都没有获得缔约国的广泛认同。由此可见，在联合国核心人权条约监督机制的改革或加强问题上，要取得实质性的进展，势必旷日持久。

笔者以为，联合国核心人权条约体系及其监督机制是广大缔约国集体智慧的结晶，具有普遍的社会基础，必须坚决予以维护。任何改革方案或加强措施都必须在现行的核心人权条约体系的框架内进行。就具体的强化措施而言，在适当发挥所有人权利益攸关者的作用的同时，更应毫不动摇地坚持缔约国主导的原则。从技术层面适当改进现行的报告制度和审查方式固然必要，但是切实提高广大发展中缔约国的履约能力才是加强人权条约实施的根本。

注释：

①参见曾令良：《论现代国际法的人本化趋势》，《中国社会科学》2007年第1期。

②该公约第63（7）条规定，“缔约国会议应当在其认为必要时建立任何适当的机制或者机构，以协助本公约的有效实施”。

③参见联合国人权事务高级专员办事处： 《联合国人权条约体系——核心人权条约及条约机构介绍》（概括介绍第30号）。

④Coneept Paper on the High Commissioner's Pro—posal for a Unified Standing Treaty Body，UN Doc，HRI/MC/2006/2 of 22 March 2006， ⑤United Nations Human Rights Office of the HighComissioner for Human Rights。Working with the United Na—tions Human Rights Programme：A Handbook for Civil S0一ciety，

⑥根据人权高专办的统计，9个核心人权条约中，获得较广泛批准的有： （1） 《公民权利与政治权利公约》（167国）； （2）《经济、社会和文化权利公约》（160个批准国）； （3） 《消除歧视公约》 （175个批准国）；（4）《消除歧视妇女公约》（187个批准国） （5） 《禁止酷刑公约》（153个批准国）；（6）《儿童权利公约》（193个批准国）； （7）《残疾人权利公约》（125个批准国）。迄今只获得少数国家批准的主要是： 《保护迁徙工人权利公约》（46个批准国）和《保护免遭强迫失踪公约》（36个批准国）。即使多数核心人权公约获得了多数国家的批准，仍有一些核心人权公约还没有获得一些特别重要国家的批准，例如，美国仍没有批准美国仍未批准或加入《经济、社会和文化权利国际公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、 《儿童权利公约》和《残疾人权利公约》。

⑦⑧General Assembly，Repo～of the Independent Ex—pert on Enhancing the Long-Term Effectiveness of theUN Human Rights Treaty System—Initial Repo～，UN Doc，A/44/668 0f 8 November 1989；Interim Report on UpdatedStudy，UN Doc，MConf，157/PC/62/Add，1 1/Rev，1 of 22April 1003；Commission 0n Human Rights，Effective Func—fioning of Bodies Establihed Pursuant t0 United NationsHuman Rights Instruments：Final Repo～on Enhancing theLong—Term Effectiveness 0f the United Nations HumanRights Treaty System，UN Doc，E/EC，4/1997/74 of 27 March1997，转引自吴晓晖： 《论联合国人权条约监督机制改革的若干理论和实践问题》，《武大国际法评论》2011年第4期；戴瑞君： 《联合国人权条约机构体系的加强进程——联合国人权保护机制的最新发展》， 《环球法律评论》2013年第6期。

作者简介：曾令良，男，1956年生，湖北麻城人，武汉大学国际法研究所所长、二级教授、博士生导师，教育部长江学者特聘教授，湖北武汉，430072。

（责任编辑 李涛）