公交票制票价体系需完善

文 高 扬

作者系北京市政协委员、北京市城市规划设计研究院院长助理、副总工程师

公共交通作为一种满足老百姓日常交通出行的公共服务，具有社会公益性。为此，北京市实施公共交通票价优惠政策的出发点是正确的，但是，由于票价定价机制存在一定问题，进而导致公共交通系统运行服务增加了不必要的负担、政府公共财政压力巨大等问题的出现。

居民公共交通出行费用与居民可支配收入、CPI等经济社会发展指标相脱节。据统计，2001年至2011年之间，北京市居民可支配收入以年均10%的速度快速增长。以地面公交票价为例，2001年至2006年期间公交集团单张车票收入年均增长为8%，而在2007年至2011年期间则变化为年均减少6%。与此同时，以公共交通方式出行的居民年均公交费用支出占年均可支配收入则由5.1%降低为2.1%，CPI年均增长2.9%，这就意味着，居民公共交通出行费用与居民可支配收入、CPI等指标相脱节，居民支付的公交出行成本逐年降低，而政府财政补贴力度则在逐年加大。

公共交通出行费用与人口调控、空间发展等政策相脱节。2004版北京城市总体规划提出2020年人口规模控制在1800万左右。但是，截至2011年底人口规模已经达到2018.6万，其中非京籍的外来人口达到740.7万人，到达户籍人口规模的58%左右。根据相关研究，就业和收入水平是影响人口向北京流动的直接原因，此外，相对较低的生活成本也是吸引外来人口向北京流动的关键因素。目前，北京市公用事业的价格收入比相对较低，以公共交通票价为例，北京地铁全线票价2元，公共汽车每人次0.4元，为全国最低。事实上，较低的生活成本代价是政府为其买单。由此可以得知，公共交通票价优惠政策并没有能够有效地影响外来人口在北京的生活成本，进一步加剧了外来人口的无序过快增长。

公共交通票价优惠政策为新城地区疏解中心城人口提供了较好的支撑条件，但是，这一政策并未能够有效地引导居民统筹考虑交通成本、住房成本和就业地点之间的客观规律，导致职住分离现象进一步恶化，“卧城”现象进一步加剧。据统计，六环内居民全方式平均出行距离（不含步行）由2005年的8.2公里增长至10.6公里，其中，地铁方式由14.5公里增长至18公里，公交方式由9.5公里增长至10.8公里。而在公共交通票价方面，上海市、广州市和深圳市都为分段计价方式，以一次地铁出行20公里计算，上海市地铁每公里票价为0.25元，广州市和深圳市为0.3元，而北京市则采取单一制票价，每公里票价为0.1元，是全国最低值。由此可以判断，随着地铁出行距离的逐步加大，北京市单一制票价存在不可持续的问题。

值得关注的是，2012年12月国务院发布的《关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号）中明确提出了“完善公共交通价格补贴机制……建议多层次、差别化的价格体系，增强公共交通吸引力。”的具体意见。目前，国际城市大都采取了公共交通运营财政补贴的制度，尤其是新加坡、香港等城市制定了与物价、工资水平等相关的公交票价联动机制，其核心目的是在保障公交服务质量和市民可承受度的情况，还能从长期经营的角度，保障公交企业的正常运转和公共财政补贴的可持续。

目前，北京市单一不变的公交票价体系并没有将服务质量、运输距离等因素考虑进去。因此，在坚持实行城市公共交通票价优惠政策的前提下，建议尽快研究并制定与经济社会发展相协调的北京市公共交通票制票价体系。

统筹考虑公共交通运营服务、市民可承受度和政府公共财政能力等因素，建立与运营成本、票价收入和财政补贴相联动的定价机制。参考国内外城市公共交通票价制定经验，将公共交通方式出行的居民年均公交费用支出占年均可支配收入、每公里票价收入、公共交通运营补贴占公共财政支出比例等指标控制在合理范围。同时，每年度结合居民可支配收入、运营成本、CPI等指标的变化进行评估动态调整票价和财政补贴资金。

地铁票价由单一票价方式调整为分段计价方式，积极引导老百姓统筹考虑住房成本和交通成本，理性选择居住地和工作地，促进城市人口和空间有序发展。

结合北京市公共交通优先发展政策以及轨道交通地面公交的合理功能分工要求，制定相应的票价优惠政策，提升公共交通运营服务水平和出行比例，满足广大市民的出行需求，推进公交都市建设。比如，为提升公共交通出行比例而采取的地面公交与轨道交通换乘票价优惠政策、缓解通勤高峰地铁客流的差别化优惠政策、流动人口一日或多日通票优惠政策等。

还应当并建议单独研究制定面向低收入者、残疾人、伤残军人等群体的公共交通补贴政策，保障社会公平。