我国政府基本公共体育服务标准化建设的初步研究

2014-12-05张林虎

成都体育学院学报 2014年7期

李静，张林虎

(1.福建师范大学体育学博士后流动站，福建福州 350158;2.重庆邮电大学，重庆 400065)

20世纪80年代以来，标准化理论在发达国家的社会管理与公共服务领域得到广泛应用，并在实践中日益发展和完善。公共服务标准化建设是政府职能转变与创新的重要抓手，通过标准化的运作来厘清和规制政府公共服务的职能与行为，提高公共服务效率，是破解目前我国公共服务短缺，实现公共服务均衡发展的有效途径。

理论和实践证明，任何一种公共服务是否实现了相对均等，必须建立在某种衡量标准上。因此，构建既符合国情又与国际接轨，标准化、科学化的公共服务标准体系显得非常重要。政府公共体育服务标准化建设是确保政府公共体育服务的对象、内容、行为、服务数量、质量、范围、均等化程度等是否按一定的标准进行，是完善公共体育服务体系，确保公共体育服务是否实现均等化的重要方式。当前，我国正在由体育大国向体育强国迈进，政府提供的公共体育服务不足且非均等化现象较为严重，在一定程度上阻碍了体育强国的建设。《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》明确指出，“推进公共体育标准化工程”作为我国社会管理和公共服务标准化工作的十一大工程之一。因此，加强政府公共体育服务标准化建设，建立一套结构完整、条理清晰、目标明确和易于操作的政府公共体育服务标准体系具有重要意义。

1 政府公共体育服务标准化的界定

目前，政府公共服务标准(化)尚无权威定义，实践中参考标准(化)定义来理解政府公共服务标准(化);同时，由于政府公共服务标准化属于新生事物，还在发展变化中，其核心要素和特性尚不具有稳定性，概念提出的时机还不够成熟。本文的定义仅是一种尝试。

概念是思维的逻辑起点。政府基本公共体育服务标准化是“政府基本公共体育服务”与“标准化”这两个要素的结合，它标志着一个新的概念和新的领域的诞生，标志着标准化从传统的工业标准化向服务标准化的拓展，标志着标准从纯碎技术规范向行为规范的转变。因此，界定政府基本公共体育服务标准化，就必须厘清和明确标准化、政府体育基本公共服务等相关的概念。

根据GB/T20000.1－2002中的定义，标准化是为了在一定范围内获得最佳秩序，对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的条款的活动。标准化是一项活动、一个过程，包括标准的制订、发布与实施标准的过程。［1］最先应用标准化理论的是工业领域，通过对工业生产中的技术标准和工艺流程，大大提高了生产效率，后来又被广泛地推广应用到农业、工程建设、交通运输和管理领域。直到20世纪下半叶，公共服务标准化的理念随着新公共管理理论的发展逐渐得到了推广和应用。［2］

政府基本公共体育服务:政府依照法律法规，为保障社会全体成员享有基本体育权利、基础性的体育健身服务，必须向全体居民均等地提供公共服务。正如刘鹏局长在2014年全国体育局长会议上的讲话所述，为老百姓提供基本的体育健身服务是目前公共体育服务中最核心也是最基本的部分。［3］与此对应的非基本公共体育服务指，完全可以通过市场配置资源、满足居民多样化需求的体育公共服务。政府不再直接提供这类服务，而是通过开放市场并加强监管，鼓励和引导社会力量举办和经营。例如，提供体育休闲娱乐、体育竞赛表演、体育用品消费、体育中介等体育产业服务。

政府公共服务标准化是将标准化的原则和方法运用到政府公共服务领域，通过对服务标准的制定和实施，以达到服务质量目标化，服务方法规范化，服务过程程序化，进而取得最佳的服务秩序和社会效益的过程。［4］

在吸收和借鉴政府公共服务标准化的研究成果并结合基本公共体育服务的内涵和特征，本文将政府基本公共体育服务标准化进行了尝试性的界定:政府基本公共体育服务标准化是指政府在为居民提供基本公共体育服务和公共产品的实践中，对政府职能的界定、服务的内容标准、服务对象、服务流程、监管流程等制订具体的标准，并通过各级体育行政部门和标准化行政主管部门审批和颁布，以求不断满足居民的基本公共体育需求，取得最佳社会效益的活动过程。［5］

2 我国政府基本公共体育服务标准化建设背景

2.1 政治背景

目前，我国政府正在进行政府职能的转变，取得了阶段性的成果，但是在社会管理和公共服务方面还比较薄弱。党的十八大将社会管理与民生并列为社会建设的重要内容，报告全文16处提到加强和创新社会管理，11处提到公共服务，说明当前加强社会管理和公共服务的重要性和紧迫性。

长期以来，我国体育的发展主要是政府大揽大包的模式，这种独家办体育的运行模式使得体育事业的发展游离于整个社会之外，无法形成良好的体育发展生态环境，容易形成系统壁垒，使社会资金无法流动到体育事业的建设上来，使整个体育事业缺乏足够的社会支持。［6］而将标准化的理论和实践成果应用于公共服务领域，将有助于破解上述的难题，有效促进公共服务和社会管理，同时也开辟了一个新的研究领域。2012年10月23日，国家标准化管理委员会(以下简称国家标准委)已在印发《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》(以下简称《纲要》)的通知中提出落实要求。《纲要》的提出，为我国公共服务标准化的建设提供了指南，同时也为政府公共体育服务标准化的建设指明了方向。

2.2 经济背景

30年的改革开放使中国经济保持了持续高速增长，居民收入也不断提高，按照世界银行的标准，2012年我国人均国内生产总值达到6 100美元，已经进入中等收入偏上国家的行列。国家发展到一个中等收入水平的国家。在取得如此成就的同时，中国也面临着陷入“中等收入陷阱”的风险。当今世界，绝大多数国家是发展中国家，存在所谓的“中等收入陷阱”问题。像巴西、阿根廷、墨西哥、智利、马来西亚等，这些国家普遍存贫富分化、腐败多发、社会公共服务短缺等特征。据国家统计局发布数据显示，2013年全国居民收入基尼系数为0.473，超过联合国规定的0.4作为收入分配差距的“警戒线”，贫富两极的分化较为容易引起社会阶层的对立从而导致社会动荡。［7］如何破解两级分化，逐步实现基本公共服务的均等化?实践证明，只有加强政府基本公共服务标准化的建设，以公平、民生为导向，完善公共服务体系，实现我国公共服务均等化，才能有效地迈出“陷进”，推进和谐社会的建设。

2.3 社会背景

目前，我国社会的发展正由生存型阶段向发展型阶段转变，社会需求结构也有了显著的变化:(1)我国已经开始从私人产品短缺时代进入公共产品短缺时代，公共产品短缺将成为制约发展方式转型的一个重要因素。缓解社会公共需求转型与公共产品短缺矛盾需要加快公共服务标准化建设。(2)我国社会转型进入利益分化和利益博弈的时代，社会矛盾凸显将是一个常态。需要以协调基本利益关系为主线，构建利益表达的多元化态势，建立利益关系协调机制。通过政府公共服务标准化建设，协调各群体的利益关系，使改革的成果能够惠及多数人，在全社会凝聚共识，使社会的改革获得更为广泛的社会基础和社会支持。［8］发展型社会中，人们的需求从私人产品到公共产品的升级;从追求物的发展到追求人的自身发展的升级。体育属于发展型公共产品的范畴，随着体育利益分化和利益博弈时代的到来，居民对体育的需求呈现出多元化的趋势。因此，如何转变政府职能，构建高效的公共服务型政府，以更好地满足人民群众的体育需求，是中国体育在今后一段时间所必须破解的难题。政府公共服务标准化建设作为推动公共管理创新的重要技术手段和建设服务型政府、完善社会主义民主政治、适应经济社会全球化要求的重要规则，已经成为实现公共服务均等化、推进社会公平、构建和谐社会的重要手段。

3 我国政府公共体育服务标准化建设与实践

我国党和政府历来高度重视我国体育事业的发展和体育标准化的建设。尤其是2008年奥运会后，胡锦涛总书记在会见优秀运动员代表时提出构建体育强国的目标，对我国体育标准化建设工作有了更高的要求，指明了方向。2009年7月31日，全国体育标准化技术委员会成立，为我国体育标准化建设提供了组织保障。会后通过了《全国体育标准化技术委员会章程》，《第一届全国体育标准化技术委员会工作计划》，《全国体育标准化技术委员会秘书处工作细则》编制说明为后续的体育标准化建设提供了制度保障。［9］随着全国体育标准技术委员会的建立和相关制度的出台，地方体育局和各行业认真贯彻总局精神并积极参与体育标准化的建设工作中来，开启了我国体育标准化建设的新篇章。

江苏省是开始体育健身服务标准化试点较早的省份之一。2007年在江苏省质量监督局会同省发改委及相关部门共同推进和管理下，推进了服务标准和先进服务理念的落实，提高了服务质量和管理水平。服务内容包括目标设定，服务审查过程中的服务记录控制、信息反馈过程等，并提供了一个直观的声音效果通过举例的方式参与人员的交流，以便更好地为了解服务的标准化。［10］

2011年北京市体育局制定了《北京市“十二五”时期体育标准化发展规划》，主要从四个方面来推进北京体育标准化建设。［11］(一)建立健全体育标准体系、促进规范行业发展。(二)加大体育标准制修订力度。(三)建立体育标准化信息共享平台，提升体育公共服务水平(四)推行标准化示范工程，打造北京优质体育服务品牌。

2012年11月浙江省成立了浙江省体育标准化技术委员会的成立，是全国第一个地方省级体育标准化技术委员会，是浙江体育标准化工作，甚至是浙江体育工作的一个重大进展，具有历史里程碑意义。［12］2013年一月《河北省体育局开展机关标准化管理工作实施方案》全面推行标准化管理，建设一个职能科学、程序规范、依法行政、廉洁高效的服务机关，有利于提高行政效能、推进依法行政，更好地领导和推进全省体育事业发展。［13］

4 推动我国政府公共体育服务标准化建设的举措

4.1 抓住政府行政管理体制改革机遇，为政府公共体育服务标准化提供政策保障

《关于深化行政管理体制改革的意见》指出，通过改革，到2020年，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。［13］但是，从目前政府职能转变的现状来看，政府的公共服务职能还存在缺位、错位的现象。标准化是加强和创新社会管理，进一步提升公共服务水平的重要技术支撑。2012年由国家标准会员会联合有关部门制定的《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》指出，公共体育服务标准化作为“十二五”期间的重要民生工程之一。通过政府公共体育服务标准化建设，可以强化对政府部门职能的约束和监管，是提高公共体育服务的效率和水平的长效保障机制。［14］

4.2 利用政府公共财政收入的持续增加，为实施公共体育服务标准化提供坚实经济基础

改革开放以来，我国财政收入增长迅速，1978年全国的财政收入为1 132.26亿元，到了2010年已经突破了8.3万亿元。［15］财政部2013年财政收支情况显示，全国公共财政收入129 143亿元，比上年增加11 889亿元，增长10.1%。文化体育支出1 542.70亿元，比2009年增长10.7%，占全国公共财政支出的1.7%，主要用于改善农村和城市基层公共文化体育设施等。［16］从我国财政收入的增长情况来看，公共体育服务标准在政府财力能力范围内，政府具备实施公共体育服务标准化的能力。但是目前，我国公共体育服务经费支出还存在着越位与缺位并存，体育事业经费支出的结构不合理，中央和地方政府的体育事权和财权不相统一。因此，通过标准化建设，规范政府部门的公共服务支出事项和明细，确保公共体育服务的支出经费用在群众亟需的公共体育需求上，保障公共体育服务体系的顺利构建，满足居民日益增长的公共体育需求。

4.3 我国政府公共管理实践为政府公共体育服务标准化建设提供理论和技术支持

近年来，随着国外公共管理学理论的引进和我国公共管理学科的不断发展，以及各省市创建公共服务型政府的实践所取得的阶段性的成果，如北京东城区，南京江宁区、杭州上城区等对政府公共服务标准化建设做了有益的探索并取得了阶段性的成果，为政府公共体育服务标准化建设提供了可借鉴的理论和技术支持。2008年以来，在构建体育强国的大背景下，体育标准化建设也开始如火如荼地展开了，国家标准委与国家体育总局一起，开展了一系列体育标准化工作，重点立项了体育运动场所、体育服务、社区体育等一批国家标准计划项目。截至2012年底，已发布的体育类国家标准、行业标准达120余项，涵盖了各类体育场所开放条件与技术要求、中小学用体育器材标准等。他山之石可以攻玉，吸收、借鉴和利用各行业标准化建设所取得的成果和经验，将有效推进我国政府公共体育服务标准化建设的发展。

标准确立定位，标准决定高度。构建全民共享的公共体育服务体系是一项系统的工程，需不断提升专业化水平，而政府公共体育服务标准化，将有效推进《全民健身计划》落实，是实现增强人民体质和体育事业可持续发展的基石。

［1］全国服务标准化技术委员会编著.服务标准化［M］.北京:中国标准出版社.

［2］A.sen，M.Chander:Privatization of Veterinary Services in Developing Countries［J］.Tropical Animal Health and Production，2003(35):223－236.

［3］刘鹏局长在2013年全国体育局长会议上的讲话［EB/OL］.http://www.sport.gov.cn.

［4］柳成洋，等.服务标准化导论［M］.北京:中国标准出版社，2009:43.

［5］胡税根，徐元帅.中国政府标准化建设的价值研究［J］.甘肃行政学院学报，2009(5).

［6］季浏.中国体育发展方式改革的原因探析与政策建议.［J］.成都体育学院学报，2013(39)1:1－7.

［7］中等收入陷井［EB/OL］.http://baike.baidu.com.

［8］迟福林.第二次改革［M］，北京:中国经济出版社，2010.

［9］全国体育标准化技术委员会在京成立［EB/OL］.http://www.sport.gov.cn.

［10］江苏五台山体育中心推广服务标准化［EB/OL］.http://zfs.sport.gov.cn.

［11］北京市体育局关于印发《北京市“十二五”时期体育标准化发展规划》的通知［EB/OL］.http://govinfo.nlc.gov.cn.