欧美日发达国家治理雾霾的经验和启示

王德生

（上海科学技术情报研究所，上海 200031）

0 引言

2013年1月，我国中东部地区出现持续雾霾天气，其中北京雾霾天气多达25天。进入2013年12月，我国大部分地区遭遇更严重的一轮雾霾污染，25个省区市出现雾霾，而上海12月6日的空气质量甚至达到六级严重污染程度，这也是目前气象意义上最高级别的污染。2014年春节期间，全国多地再次出现持续雾霾天气，“雾霾袭城”已不仅局限在工业集中、人口密集的华北、华东地区，包括广西、陕西和湖北等在内的多个省市区也纷纷“沦陷”。持续的雾霾天气严重影响着人们的生产和生活，引发社会公众对空气质量和环境污染问题的高度关注。其实，目前空气质量良好的西方发达国家在工业化时期也曾遭遇过雾霾天气的袭扰，我国可以对其治理雾霾天气的经验进行借鉴。

1 欧美日发达国家治理雾霾的经验

1.1 英国

英国最早进行工业革命，雾霾污染曾经长年袭扰英国。英国100多年来经历了田园牧歌到烟囱林立再回归绿色生态的发展历程，也为世界各国在工业化、城市化进程中如何有效应对雾霾天气，提供了可以借鉴的经验。英国治理雾霾的主要措施如下。

1）出台空气污染防治法案，为治理污染提供法律保障 1956年颁布了世界上第一部空气污染防治法案——《清洁空气法案》，主要立足点在于减少煤炭用量；1974年颁布的《控制公害法》，囊括了从空气到土地和水域的保护条款，添加了控制噪声的条款；1995年，英国制定了《国家空气质量战略》，规定各个城市都要进行空气质量的评价与回顾。对达不到标准的地区，政府必须制订出空气质量管理规划，强制其在规定期限内达标。以上种种举措，为治理空气污染提供了法律保障。

2）控制私人汽车发展，大力发展公共交通和绿色交通 20世纪80年代，交通污染取代工业污染成为伦敦空气质量的首要污染物。为此，英国又采取了一系列措施来抑制交通污染，包括优先发展公共交通网络、抑制私车发展以及减少汽车尾气排放、整治交通拥堵等。

例如，自2003年2月起，伦敦市政府规定，对于周一至周五早7点至晚6点半进入市中心约20km2范围内的机动车，每天征收5英镑的“交通拥堵费”，由此获得的收入完全用于改善伦敦公交系统。此后收费区域不断扩大，收费标准也提高到目前的8英镑。同时，英国政府大力发展新能源汽车、公共交通和绿色交通。伦敦计划在2015年前建立2.5万套电动车充电装置，买电动汽车可享受高额返利，并免交碳排放税，甚至免费停车。自行车交通也被政府作为支柱加以提倡，以代替汽车出行，政府计划建设12条自行车高速公路。

3）扩建绿地，利用先进技术治理污染和播报空气质量 即使在伦敦市中心，仍旧保留着海德公园等大片绿地。同时，英国政府还利用先进技术治理污染。例如，从2011年开始英国政府决定尝试在街道使用一种钙基粘合剂治理空气污染，目前监测结果称这些区域的微粒已经下降了14%。此外，英国政府也重视将空气质量信息向民众实时通报。

4）实施产业转型，着力打造低碳社会 不再单纯依赖制造业，而是大力发展服务业和高科技产业，着力打造低碳社会。2012年，绿色经济产业是英国为数不多的经济增长领域之一，预计至2015年每年的增长率将超过4%，绿色行业将创造40万个工作岗位。按照英国政府的计划，到2020年，可再生能源在能源供应中要占15%的份额，40%的电力将来自绿色能源，包括发展风电等绿色能源，届时温室气体排放要降低20%，石油需求降低7%。作为一个岛国，英国还充分利用海上风能，其海上风电站的装机容量位居世界前列。英国政府还制定了推广太阳能发电的计划，补贴屋顶安装太阳能电池板。

1.2 美国

20世纪70年代，洛杉矶市还被称为“美国的烟雾城”，通过多年治理，效果显著。在治理雾霾方面，美国政府主要采取了以下措施。

1）成立专门治理机构，划区域统一管理 美国早在1955年就设立了空气质量研究中心，根据各地地形和气候特点，科学制定各地空气污染状况的管理参数。1970年美国成立环保署，开始依法控制大气污染。例如，1976年加利福尼亚州成立了南海岸区域空气质量管理区，终于在20世纪80年代降低了洛杉矶的臭氧浓度。1990年，《清洁空气法案》修正案通过，同时臭氧污染严重的各州联合建立了“臭氧传输协会”，制定相关减排标准并督促实施，覆盖了美国20多个州和加拿大东部各省，取得了显著的效果。

2）实时监测小颗粒物，方便民众查询和监督

美国环保署根据《清洁空气法案》，在1997年7月率先提出将PM2.5作为全国环境空气质量标准，并在2006年对标准进行了完善，可实现对全国环境空气质量24h监测，并在政府官网上公布当天PM2.5监控结果和次日的预报数据。此外，环保署还对臭氧层、二氧化硫、二氧化氮等空气中主要污染物进行监测。美国对PM2.5的管理重点是严密监控、实时公开、立法规范。民众登录美国环保署等机构合办的官方网站，可以随时查询全美各地动态空气质量指数图、臭氧指数图、PM2.5指数图以及根据各指数列出的全美空气质量最差的五个地点。此外，美国公民还可以对PM2.5的标准监控程序进行监督，根据公布的全年监测统计和日常监测数据，参与所在州的环保机构举行的公共听证会。

3）重点限制机动车及电厂排污，为民众提供应对污染建议 美国是汽车工业大国，然而美国的空气质量却多年保持在污染最低的水平，这是因为美国有《清洁空气法》，并在半个世纪以来一直不断修改和完善。鉴于汽车尾气对空气质量的高度污染，美国一直致力于治理汽车尾气排放污染，除制订了一系列政策外，还通过各种手段控制汽车污染；设计“绿色”汽车发动机以控制有害气体排出；使用低污染燃料，如天然气、甲醇、氢气等；对新能源汽车如混合动力车及纯电动车，给予免税和提供贷款补贴，以鼓励民众选择更环保的车型。

1.3 德国

20世纪中期，德国的鲁尔工业区曾出现过严重的空气污染状况，鲁尔工业区的莱茵河曾泛着恶臭，两岸森林也尽遭酸雨之害。德国主要通过立法制定排放标准、完善长效机制和应急举措、加强民众环保宣传教育等来防治雾霾天气。德国治理雾霾的措施主要如下。

1）立法制定排放标准，推动环保技术创新1974年，德国出台了《联邦污染防治法》，主要对大型的工业企业进行约束，制定排放标准，要求现有企业在规定时间内更新过滤装置，达到更高的排放标准。新成立企业在申请时就必须严格遵守法律规定。时至今日，该部法律经过多次修改和补充，已成为德国最重要的法律之一，这项法律后来成为欧盟范围内的典范。《联邦污染防治法》也成为环保技术创新的推动力。德国的中小企业由此研发和创造了许多新的环保技术。2007—2010年，德国绿色经济产业平均每年增长12%。2011年，德国在环保和能效领域的市场达到3 000亿欧元。自2005年1月1日起，德国实行统一的欧盟排放标准。这一标准对各种有害气体都有严格规定，如每小时SO2值不得超过350μg／m3。这一标准值一年中不得超过24次。

2）设立环保区，提倡绿色出行 目前，德国超过40个城市设立了“环保区域”，各地区都制定自己的空气质量计划，不符合排放标准的汽车不允许驶入环保区。同时，德国还提倡绿色出行。作为世界最主要的汽车生产国之一，德国许多公司80%的员工每天都乘公共交通或骑自行车上班，减少私人汽车出行在德国国民当中已经成为一种时尚。

3）建立长效机制，快速应对严重污染 为减少雾霾天气，德国还采取一些长效机制提高空气质量：①对所有机动车设定排放标准。如对小汽车、轻型或重型卡车、大巴、摩托车等各类车辆都设定排放上限；②严格大型锅炉和工业设施排放标准；③规定机械设备排放标准。如果空气出现严重污染，立即采取行动快速应对：①对部分车辆实施禁行，或者在污染严重区域禁止所有车辆行驶；②限制或关停大型锅炉和工业设备；③限制城市内建筑工地施工。此外，还禁止燃烧木头、焚烧垃圾等行为。

4）提升环保意识，促进人与自然和谐发展德国注重加强民众环保宣传、教育和提高全民环保意识。例如，在交通领域，车辆应安装颗粒过滤装置；在工业领域，工厂自觉减少排污；在农业领域，农户发展生态农业，优化饲养种植方法。具体到个人，则建议民众长途出行时选择乘坐公共交通工具，短途出行时则选择骑车或步行；私家车尽量选择排量小、污染小的车辆；居民生活多使用节能家电，并尽可能使用可再生能源。

1.4 日本

日本在工业化前期，曾经也饱受污染之苦。日本治理雾霾的主要措施如下。

1）重视立法，依法治理环境 伴随着经济高速发展带来的环境污染，日本开始出台全国性的环境立法，20世纪60年代中期，日本政府先后颁布了《公害对策基本法》、《排烟规制法》、《噪声规制法》、《大气污染防治法》等，构建具备较强规划性和可操作性的法律，并明确国家、地方政府、企业以及公众责任和义务。2000年日本修订的《关于确保公民健康和安全的环境条例》法律，明确规定了出现严重空气污染时应该采取的紧急措施，规定使用符合标准的燃料，减少煤烟、粉尘和有害气体的排放。

日本出台了许多相关法律，确立了一系列极其重要的法律原则，并严格执行。如“预测污染物对居民健康的危害是企业必须高度重视和履行的义务，忽视这些义务等同于过失”，“只要污染危害超限的既成事实成立，即使无过失，也要承担赔偿责任”等。此外，日本还通过公害诉讼，建立起一套独具特色的救济、补偿制度。比如，日本《救济公害健康受害者特别措施法》规定，需对因大气污染引起的支气管哮喘、慢性支气管炎等患者的医疗费实施补偿，在需由个人支付的部分中，相关的事务费由国家和地方自治体负担，而医疗费、医疗津贴、护理津贴由企业界负担一半，另一半由国家和地方自治体负担。另外，日本的公害健康损害补偿等相关法律规定，在大气污染危害的“第一类指定区域”，即因受严重大气污染影响而导致疾病多发区域，“损害补偿费”（含疗养费、身体障碍补偿费、家属补偿费、儿童补偿费、葬祭费等）通过“课征金体制”——根据硫氧化物排放量征收相应的“污染负荷量课征金”。正因为日本对污染企业和污染源采取了严格的惩罚制度，使得企业数十年来不断在开发“绿色”能源上下功夫，从源头上掐断了污染源的形成。

2）加大城市绿化，重点整治汽车尾气 东京市政府规定，新建大楼必须有绿地，楼顶必须绿化。东京的绿化很少种草，而是种树，不但要绿化面积，还追求绿化体积。大量树木对城市空气的净化作用是不可忽视的。另一个重要手段是重点整治汽车尾气。日本环境厅规定了机动车在行驶过程中产生和排入大气的废气的最高量，禁止超标车辆投入运行。日本的都道府县还在交叉路口等交通量大的地点设置了废气浓度测试点，发现该点废气浓度超标，站点工作人员可以向都道府县公安委员会提出采取限制交通的请求。

3）建立大气污染物监视系统，实时发布监测数据 日本制定了PM2.5标准，规定PM2.5的“年平均值在15μg／m3以下，日平均值在35μg／m3以下”。日本环境省设有大气污染物质广域监视系统，对包括PM2.5在内的各种大气污染物质进行监测，将相关数据汇总分析通过网站24h发布。该结果显示，在日本全国46个测量局中有34个测量局的PM2.5年平均浓度超过环境省制定的标准。

2 对我国雾霾天气治理的启示

从上述发达国家遭受雾霾天气影响的情况来看，雾霾污染主要集中在工业化阶段的中、后期。原因有3方面：一是大规模的工业发展与高耗能产业分不开，这些产业不仅能耗高，污染也严重，典型代表如水泥、重化工、钢铁等工业；二是工业化往往需要大规模的工程建设来保障，工地扬尘若不能被有效治理，则直接令“天地失色”；三是随着工业化进程的深入，汽车大量进入家庭，尾气排放成倍增加，令可吸入细微颗粒物以几何数级上升。可见，雾霾天气问题是工业化过程中各国共同面对的难题。发达国家走了一条先污染、后治理的发展之路，耗费了30～50年时间才基本解决大气污染问题，我们要吸取其教训，避免走同样的道路。

综合欧美日发达国家成功治理空气污染的经验，可以得出以下一些借鉴和启示：

1）建立健全相关法律法规，确保有法必依、执法必严 借鉴美国、英国、德国和日本等发达国家防治大气污染立法模式，完善环保法律制度，是治理雾霾天气的根本途径。加强环保法规建设，使雾霾天气防治有法可依，有章可循。推动修改《环境保护法》，使之能够适应建设生态文明和美丽中国的现实需要。建立空气污染治理考核体系，建立主管部门、监督机构、新闻媒体、公众多方参与的监管体系。政府要加强对环境违法行为的查处，努力形成减排有功、污染处罚、举报有奖等治理雾霾天气的局面。

2）完善空气质量监测体系，出台雾霾天气应急方案 目前，欧美发达国家都建立大气污染物监视系统，并实时向民众发布监测数据。我们应当借鉴其做法，增设小型地面空气质量监测点，同时装备流动监测设备，逐步完善空气质量监测体系，建立快捷高效的公共媒体空气质量高效发布体系和预警机制，向公众提供雾霾天气等预警信息，为公众出行、锻炼提供建议。当雾霾天气发生时，应出台限制公车出行、污染企业停工、建筑工地停工等应急措施。

3）注重城市绿化 由美国、英国、德国和日本的发展经验来看，城市绿化对防治空气污染具有不可忽视的作用。利用植物杀菌、滞尘、吸收有毒气体、调节二氧化碳和氧气比例等特性，可减少城市大气污染，提高城市大气质量。因此，我国在城市建设过程中应重视城市绿化，要提倡多种树、多建绿地。特别是我国目前正在推进城镇化建设，在此过程中，要尽量不破坏生态环境，各地要根据自身所处位置的自然条件、经济条件做出科学可行的绿地规划方案，规划方案应充分注意点（如公园）、线（道路）、面（居住区）绿化相结合，使整个城市绿地成为一个相互连结的系统，以充分发挥绿地的作用。

4）大力发展新能源汽车、公共交通和绿色交通 机动车尾气是造成空气污染的重要因素之一。因此，应当借鉴发达国家的发展经验，对机动车设定排放标准，禁止超标车辆投入运行；同时，政府应大力发展新能源汽车和公共交通，提倡绿色出行，适度发展私人汽车。

5）淘汰落后产能，节能降耗 高耗能产业不仅能耗高，污染也严重，因此，我们在大规模的工业化发展进程中，应当淘汰落后产能，重视生产设备的更新换代和科技含量的提升，减少排放的同时降低能耗，实现了环保效益与经济效益的兼顾。

［1］张庆阳.国外雾霾天气的治理及启示［J］.气象科技合作动态，2013（4）：28－32.

［2］白杨.英国治理雾霾改善生态的一些经验［J］.群众，2013（4）：60－63.