协商民主理论的决策合法性构建及其批判

申建林+姚晓强

摘要：代议制民主的决策合法性危机引起了协商民主理论的反思。协商民主理论通过对公民平等而直接参与的诉求、决策程序正当性的制度设计、公共理性的运用和对共识与公共利益的价值追求，从价值和程序两方面来努力重建决策的合法性。协商民主理论关于决策合法性构建的这些努力同样也遭到了当代现实主义、社会选择理论和差异民主理论的批判，它们抓住协商民主理论中的内在差异与共识、合法性与合理性两对矛盾对其决策合法性的构建功能质疑。虽然协商民主理论的决策合法性构建还存在有待完善的地方，但与代议制民主的决策模式相比较，协商民主理论无论从程序上还是从价值上，都为决策合法性注入了更多的活力。

关键词：协商民主理论；决策合法性；理性；批判

中图分类号：D046 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2014）04-0023-006

随着全球化的发展，社会结构复杂多元的加深和大规模不平等的存在，代议制民主理论简单地以选举聚合偏好、过度关注聚合的结果而忽略聚合的具体过程的决策模式在实践中出现了合法性危机。兴起于20世纪80年代的协商民主理论力图化解这种决策合法性危机，通过全新的决策思维，构建新的决策合法性基础，为决策注入更多的合法性。本文试图在说明决策合法性构成要素及其判断标准的基础上，分析代议制民主的决策模式何以引发决策合法性危机，协商民主理论又是如何重建决策合法性的，协商民主理论的这种构建功能又遭受到哪些理论压力和质疑。

一、决策合法性及其危机

（一）决策合法性及其二维构成

公共决策是政府对各种社会问题加以宏观调控、对各利益群体进行资源分配的重要手段。现代公共决策理论的发展经历了一个从经验决策到科学决策的发展过程，并开创了理性决策、渐进决策、系统决策等多种决策模式。众多决策理论和模式各有侧重，但对公共决策的发展不外乎三种维度或趋向：决策的科学化、民主化和法制化。无论是公共决策的科学化对决策的公共利益、正当程序、科学方法和可行性的追求，民主化对决策的大众参与的强调，还是法制化对决策的规范与制度性要求，它们其实都是从不同的侧面关注并回答了同一个问题：决策的合法性，也就是探讨一种公共决策出于何种理由或符合何种标准而为民众认可和接受。因此，决策合法性是决策理论研究中的根本性问题。

决策合法性观念来源于政治合法性理论。政治学视野中的合法性一词通常用来指政府与法律的权力和权威为民众所接受和认可的程度。韦伯是公认的当代合法性理论的奠基者，韦伯认为合法性就是指对一种政治统治或秩序的信仰与服从。帕森斯、本特利、亨廷顿、阿尔蒙德、李普塞特等学者分别从结构功能、公共利益、政治制度、政治文化和政府绩效的角度对合法性问题进行了探讨。[1]他们对合法性的这些研究主要是从规范和经验两方面展开：一是规范的合法性——把某种规范价值如正义、公平等作为合法性的基础；二是从经验主义出发，把社会公众认同与支持的经验性事实作为考察合法性的标准，凡是被公众所认可和支持的，就具有合法性。这也为我们提供了合法性的两种判断标准，这两种标准在决策中的运用就是决策合法性的二维构成：一是决策本身或价值的合法性，即决策的合功利性、合道德性和合规律性；二是决策程序的合法性，即决策的制定主体和制定过程是否合法。因此，决策的合法性是指蕴含着某种价值追求的决策被公众认为是正当的、合乎道义的，从而自愿认可和服从。这种认可和服从虽然是一种意志行为，但意志背后受到特定的规范价值与理性基础的支持，暗含着决策的价值合法性与程序合法性两个标准。

（二）代议制民主的决策模式及其合法性危机

代议制民主是现代社会大多数国家所采用的一种政治设计。代议制民主采用了一种完全不同于传统的决策模式来构建决策的合法性。在决策程序上，代议制民主强调公民作为权利主体的广泛而平等的参与权利，强调个人权利与要求的正当合理性。在决策制度的具体设计与运行上，则采用代表制和多数原则，用选举代表的方法，通过多数原则来聚合民众的偏好，把大多数人的个人利益作为决策合法性的依据。与传统的决策模式相比，代议制民主确实从决策的程序和价值两个维度为决策提供了更多的合法性。

然而，随着全球化的深入发展，社会复杂性不断加深以及大规模不平等的存在，代议制民主的决策模式在实践中出现了合法性危机。一是选民在决策中的权利被简化为投票的权利，其参与制定决策的主体资格被忽视。在公共决策的过程中，公民参与决策的权利仅仅表现为投票，而参与决策的制定和修改的权利则被忽略。二是代议制民主采用一种简单多数的偏好聚合模式，决策依据的是个人利益的简单相加。这种以数量取胜的决策模式不但压制了少数，也没有考虑到选民不同偏好的排序。而且单个个人利益的简单相加并不等于公共利益，甚至有可能相冲突。这与决策的价值合法性背道而驰。第三，决策的大众参与本来就是决策合法性的重要源泉，然而，代议制民主通过选举产生的代表作决策的方式容易导致精英统治，从而背离了大众参与的初衷。四是选民与代表之间的委托代理关系因信息不对称和缺乏监督，容易导致公众对政府与政策的不信任。决策的合法性，很大程度上取决于公众的认可和接受程度。一旦公民对决策的制定和执行不信任，那么决策也就从根本上丧失了合法性。

面对着程序和价值两方面的决策合法性危机，代议制民主的决策模式无力提供更好的解决办法，而协商民主理论正是对代议制民主决策合法性危机反思的结果。

二、协商民主理论及其对决策合法性的建构

协商民主（Deliberative democracy）理论兴起于20世纪80年代，是西方政治学界一种新的民主理论和民主范式。许多学者从不同的角度对协商民主做了定义：一是将协商民主看作一种民主治理形式，二是将协商民主看作一种社团或组织形式，三是将协商民主看作一种决策方式。简要地说，协商民主的基本内涵就是指具有多元文化特征的政治共同体成员公开地运用理性，通过平等、自由的协商，在成员互相交流和妥协的基础上，就关系成员共同利益的问题在某种程度上达成一致或共识，形成决策或管理意见的过程。虽然协商民主理论包括多方面内容和多种形式，但在实践上最后必定归于决策，因为协商只是手段，决策才是目的。基于对代议民主模式决策合法性危机的反思，协商民主努力建构新的决策合法性基础，力争为决策注入更多合法性。endprint

协商民主理论关于决策合法性的构建有两个核心的观点：一是在决策程序上，强调公民的直接参与和自由平等的交流与对话。与代议制民主不同，协商民主不仅把公民视为裁判者，更把他们视为公共治理的参与者和公共政策的制定者。在协商民主理论家看来，民主本身就意味着某种形式的公共协商。[2]二是在决策价值中强调公共理性的重要作用。公民在协商过程中，要摒弃私利，围绕公共利益，对于议题给出理性的理由和依据。

面对社会的日益复杂性、多元主义文化和大规模的不平等，代议制民主的决策模式日益暴露出缺陷与不足。协商民主理论家则从决策的制定主体、决策程序、公共理性与公共利益四个基点入手，从决策的程序和价值两个方面来重新建构决策的合法性。

（一）公民平等而直接的参与增强了决策的主体合法性

民主制度产生以来，公民的参与和同意授权始终都是决策合法性的重要来源。代议制民主一方面通过选举代表的方式，力图把所有公民的意见和利益进行聚合，另一方面采取多数原则来进行决策。然而，这种决策模式一方面把选民在决策中的权利简化为投票的权利，其参与制定决策的主体资格被忽视；另一方面由选举产生的代表作出决策的方式是一种精英决策。协商民主理论则对此作出了改进。协商民主理论在强调公民政治裁决角色的同时，更加重视公民的参与治理角色功能，强调公民的直接参与。一方面协商民主理论认为现代计算机网络与通讯技术的发达与低成本使得公民直接参与决策具备了现实可能性，增加了决策的主体直接参与度；另一方面，协商民主充分发展了协商的领域，认为协商民主可能发生在国家制度、特设论坛和公共领域等不同的层次，公民可以直接参与到存在于微观领域、宏观制度中的各个微观环节以及社会生活方方面面的微观领域。这就把不同层次的参与都纳入到协商与决策的范围，扩大了公民参与的途径。协商民主的这种多元包容性和对公民平等而直接参与的追求大大提升了决策的民主程度。

（二）决策程序正当性的制度设计保障了决策的程序合法性

程序的正当性是决策正当性的重要指标。代议制民主中公民的投票行为容易受到诸如权力、身份与地位不平等等因素的影响。协商民主理论家则试图通过程序的正当性设计来排除各种外在因素对决策的负面影响。协商民主理论家对公民的协商程序设定了两个原则：一是自由平等原则。协商民主强调参与协商的主体之间平等地参与和自由地交流。如果决策的过程根据辩论和商讨来界定，那么在商讨和辩论的过程中，每个公民不论其身份地位与受教育程度，都必须拥有相同的机会来采用其他任何人都可以采用的表达方式来表达自己的意见；每个人也必须同样拥有辩论和商讨相关领域问题的权利，并在决策过程中拥有同等的机会和地位。[3]31-32协商民主强调把所有的公民都包容在协商过程之中，并将外在或内生的诸如权力、财富、已有的社会不平等等影响排除在外。二是公开性原则与责任性原则。与代议制民主匿名投票不同的是，协商民主强调在整个协商过程的公开性，包括协商的整个程序、协商的具体过程、参与者的偏好、支持或反对某种观点的理由等都是公开透明的。这种公开性让公民得以审视整个协商过程并质疑与批评。参与者必须遵循责任性原则，即自己所提出的观点和论据必须能够经受住其他参与者的审查。[4]31-42与代议制民主一旦投票即做出决策无法纠错不同，协商民主一方面给予公民质疑的权利，另一方面协商的结果本身是可以进一步协商的，这就为决策提供了一种纠错机制，它能够对错误的决策进行纠错。因此，协商民主能够促进决策的合法化。[5]

（三）公共理性的强调提升了决策的价值合法性

公共理性是决策中的核心价值原则，它关乎决策的科学性。代议制民主的决策模式中，采用多数决定原则。这种原则本质上是对个人理性的强调，把多数的个人理性的叠加视为决策价值合法性的来源。其决策中的投票行为更倾向于一种讨价还价的过程，它容易被个人利益和激情所驱动。决策一旦缺少公共理性而充满私利，其科学性就是值得怀疑的。协商民主理论则超越了代议制民主的个人理性而寻求一种公共理性。一方面，协商民主强调，公民在参与协商之前，本身应该具有理性的判断力——包括理解力、想象力、评估力、欲求力、对修辞和辩论的运用能力以及参与决策所需要的专业知识等。另一方面，协商民主通过过程与信息的公开来实现偏好的转换，进而从个人理性中寻求公共理性。协商民主强调在参与协商的过程中，各方面的主张要充分表达，自由辩论，通过充足的理由去说服对方，这种决策强调的不是简单的多数认可，而是基于一种正当性的理由和论证。这与代议制民主决策基于数量的合法性不同，协商民主更注重决策的质量。协商民主在做决策时，希望决定参与各方命运的观点是那些讨论过程中所阐述的理由而不是诸如权力等因素。[6]而要使参与方的理由和观点能为别人所接受，理性就显得尤为重要。协商民主理论甚至进一步认为，仅仅理性是不够的，还必须是一种共享理性。“协商在激进的意义上必须是公共的——只有那些能够为我们所有人承认的理性才是真正公共的，并因此是正当的。就像杰拉德·鲍斯特玛所说的那样，公共理性必须是一种共享的理性。”[7]

（四）共识与公共利益的价值诉求巩固了决策的合法性基础

在市场经济深入发展的今天，追逐个人利益似乎已经成为人们行为的重要动机。代议制民主甚至把对个人利益的追求纳入决策的合法性之中，把多数个人利益的聚合视为决策合法性与合理性的重要基础。但它忽略了这一点：大多数人基于个人利益的考量共同做出的决定可能会损害整个社会的公共利益。协商民主则通过重塑共识和公共利益的价值标准，来巩固和完善决策的合法性。一方面，协商民主在决策时承认多元社会的事实，并不强求全体一致。协商民主通过主体间的平等自由的协商达成共识，参与者基于大致相同的原因而同意讨论结果。持弱共识的协商民主理论家甚至认为，即使共识的达成对协商民主的过程来说也是可有可无的。不同的协商者可以基于不同的理由赞成某一行动，即使协商者对结果不赞同，协商也是成功的，因为正如博曼所言，“它要求的既不是所有人的一致共识，也不是每个人都同意的聚合，而是一种在公共判断过程中给予每个人他自己的合作动机的分配性共识理想。”[3]47协商民主这种对个体权利和意见的尊重和对个体偏好的排序本身就是决策合法性的重要来源。而且，协商民主在决策过程中，提倡理性的公开运用，所有发言人辩论和商讨的意见都要有足够的理由说服别人。在以理性为基础的公开辩论中，一方面参与者可以彼此借鉴从而纠正错误的观点；另一方面决策的形成更可能基于多种视角、利益和信息，从而把危及到公共利益的观点排除在外。endprint

三、协商民主理论的合法性构建功能遭遇的质疑和批判

协商民主理论构建决策合法性的这些努力，一方面确实化解了代议制民主决策模式所面临的部分合法性危机，但对于其理论是否能够真正以及在多大程度上提升决策的合法性，则受到了来自现实主义、社会选择理论和差异民主理论的批评和质疑。

（一）个体理性能力的不足与理性的使用限度

协商民主在决策过程中对个人理性能力的公开运用无疑能促进决策更加科学。但对于个体是否拥有足够的理性能力以及能在多大程度上使用理性这一问题，受到了其他理论家的质疑。社会分工理论家指出，社会分工是现代社会发展的必然趋势，正是个体分工的各司其职和相互补充才使社会得以协调发展。在社会分工朝着更为精细化发展的今天，即使是理性的公民，也不可能有这么多的精力、知识和能力对政治参与过程所涉及的经济文化等方方面面的公共事务都非常熟悉并做出正确判断。因此公民最多也只是有限理性的公民。

墨菲从参与诱因理论的角度对理性的运用本身质疑。协商民主理论家强调，决策的合法性关键在于公民对制度的认可和支持。而这种认可和支持主要是通过公民理性的公开运用而获得的，公民运用公共理性而形成决策，并力图排除情感等外在因素对决策过程的影响。在墨菲看来，这之所以可能的前提在于公民积极的政治参与，但在现实政治中，情况恰恰相反，民众的政治冷漠非常普遍。由此，墨菲认为，协商民主过多地强调理性，却忽视了激情在公民政治参与中的重要作用。“对竞争性多元主义来说，它与协商民主的一个重要差别就在于，民主政治的首要任务不是去消灭公共领域内的公民激情从而使得一种理性的共识成为可能，恰恰相反，而是要去动员这些激情朝着民主的方向发展。”[8]

此外，还存在政治贫困的问题。即使参与者同时拥有理性和知识，但是他们缺少公开表达他们的需要和看法的协商能力。这种现象被博曼称为政治贫困。[9]尤其是在信息便捷可得的现代社会，普通民众可以通过多种途径获取参与和制定决策的相关信息和知识，但由于缺乏参与和制定决策的机会和途径，相应的能力也就得不到锻炼，从而造成参与决策的实践活动能力的不足。

（二）社会选择理论对协商民主决策主体平等性的批评

协商民主理论通过对参与主体平等性的设计，努力排除诸如身份地位等各种外在因素对决策的影响。社会选择理论家运用阿罗不可能定理反驳了这种努力。阿罗不可能定理揭示，如果社会成员具有不同的偏好，而社会又存在多种备选方案，那么要想设计出一个既不会导致专断，又能避免部分人操纵的集体选择机制是不可能的。[4]26-29因现实中的不平等客观存在，操纵无法避免。这种决策参与主体的不平等表现在三个方面：资源和权力的不对称、话语权的不平等和协商能力的不平等。不同的社会群体之间通常存在巨大的差异，从最基础性的社会经济条件到认知资源的分配（如受教育水平、利用信息技术、收集和处理信息的能力等）都存在着极大的不平等。而且协商的过程又容易被强势力量所掌控，因为良好的协商不是自动生成的，为了实现高质量的协商，往往需要有人来组织进程、选择议题、邀请参与者等，在这一过程中，决策很可能会受到组织者的过度影响，在决策前就存在着不平等的结构和因素。

（三）现实主义对协商民主决策可行性的批评

现实主义理论家认为，协商民主理论的决策设计与现实的民主制度之间存在着巨大的鸿沟，有两个因素影响着协商民主的决策模式在实践中的可行性。一是协商的决策过程能否达成共识，这涉及如何处理差异与共识的关系问题。协商民主强调在协商过程中通过理性的运用和公开讨论来消除差异，形成共识，并把共识作为决策的重要依据。但在多元文化背景下，公民之间存在着认知和道德的不可通约性，从而使得共识难以达成。协商过程要求参与者在陈述自己观点时给出别人信服的理由，这暗含着参与者的认知和道德结构存在着某种程度的相似性。但在多元化的社会中，某些种族和文化团体之间的伦理价值和原则的冲突可能非常大，尤其是涉及宗教信仰时，几乎不可调和。所有这些多元和差异都会削弱协商达成一致的可能性。这一点也是与多元主义对协商民主的决策合法性构建功能的批评是一致的。一旦协商无法达成共识，最后还得通过投票程序做出决策，这又回到代议制决策的老路。二是社会的复杂性问题。现代国家的公共事务是如此的复杂，如果决策时间有限，要想通过众多的公民协商讨论来做出决策显然是不现实的，决策的参与者只能非常有限。而且现代民族国家的规模是如此之大，要就某一议题在国家层面征求民众的意见，这种大规模的协商讨论的难度就可想而知了，而且成本高，效率低。

（四）差异民主理论对协商民主在决策过程中压制差异的批评

协商民主理论关于决策中能够达成共识的观点一方面遭到了现实主义和多元主义关于共识达成困难的批评，另一方面又受到了差异民主理论的指责，该理论指责其一味追求共识而压制个体差异。差异民主理论以单独个体之间的差异为前提，延续了结构主义对主体话语体系怀疑的传统，指出协商民主在决策过程中所谓“共识”是现代“治理术”之下政治体制驯化的结果，协商民主正是通过构建这种共识而在决策中发挥其约束作用。一方面，协商过程会促进压制性的自我控制。巴里·辛德斯指出，人民实际参与政治协商时，“经常需要相当程度的自制力、隐藏个人意见的能力和意愿，以及平和地处理周期性的厌倦感和强烈的挫败感的能力。”[4]54-55另一方面，强调协商可能导致“内部排斥”。差异民主论者林恩·桑德斯和爱丽丝·扬指出，协商代表着一种不带感情的、理由充分的、合乎逻辑的特定类型交往。协商民主强调尽可能多的广泛个体参与协商进程，但却忽略了因强调协商而带来的后果。因为有些人可能善于制造争论从而能更容易让别人听到自己的声音，而另一些人则不擅长此道。“协商民主还为某些类型的演说提供了特权，使女性和少数群体的演说文化处于不利的地位。”[4]56-58这种类似于政治贫困所导致的协商后果，爱丽丝·扬把它称之为“内部排斥”。endprint