新时期推进社会管理创新的几点思考*

朱孝红，赵铁锁

（1.天津体育学院 政治理论课教学部，天津 300381；2.南开大学 马克思主义教育学院，天津 300071）

改革开放以来，我国经济社会都有了很大的发展，人民生活水平进而不断提高。但与此同时相对经济发展，我国的社会发展具有明显滞后性的一面。尤其是随着经济体制转轨和社会的转型，社会结构发生深刻变动，利益格局发生深刻调整，导致社会阶层的分化，这些变化促进社会发展，增强社会活力的同时，也使社会问题增多，社会矛盾日趋复杂，传统的社会管理模式进而面临极大的挑战。新时期我们党提出创新社会管理，正是要求我们要努力改变传统社会管理的弊端，不断寻找国家与人民利益和谐的契合点，谋求动态发展，构建社会稳定与社会和谐机制之间动态平衡的良性互动模式，使社会真正充满活力。而要实现这一点，有必要对如何有效地推进社会管理创新的一些基本问题进行深入探讨。

一、创新的逻辑起点：社会管理应处理好国家权力与社会权利的关系

在人类社会历史发展进程中，国家与社会始终是一对矛盾的统一体，二者既相互制约，又相互促进。社会发展到了一定历史阶段，为国家的产生奠定了经济基础，而当国家一旦产生后，就要强加于社会，并成为社会的对立物。作为行使国家权力机构，政府也必然会站在统治者的立场上，极力维护他们的利益。政府通过对社会进行强控，包括在政治、经济与文化等方面全面的专制统治，使得社会的权利和自由不断受到压制，从而在很大程度上让社会失去了活力。这也就从根本上影响着社会的进展与国家的兴衰。因此，能否让国家权力与社会权利两者达到一个适度的平衡，就成为社会管理工作中极为重要的事情。

建国初期，由于急需推进国家现代化的需要，作为后发国家则往往更多地表现出国家意志对社会的重新创构。正是在这样的状态下，国家重新整合着社会，其结果就是国家政权向社会的全面渗透，全面而深刻地改造了旧的社会组织及社会中的个人。注重发挥政府在社会管理中的主导作用，可以运用集中的权力，调动了大量的社会资源，为经济社会的发展提供了良好的政治保障。同时也全面改变了旧中国一盘散沙的状态，加强了社会的组织性，强化了国家对社会的控制力和组织动员力。但多元的社会变成了党政一元化的推动，也必然会导致整个社会的活力无法充分发挥。到上世纪六七十年代，由于过于强调对社会的强控，使得管理效率低下，耗费了极大的管理成本，社会经济也到了难以为继的程度，大众生活水平一直在绝对贫困中止步不前。由此表明单靠党政一元化推动，已是力不从心，必须为社会发展寻求新的动力。正是由于这些原因，我国调整了国家与社会的关系，充分发挥国家公权力和社会自由力双向调节功能，实现和保障社会的权利，并成为创新当代社会管理的一条基本路径。

国家权力不应是高踞于社会之上的、行政集中的权力，而是为社会服务的权力。国家权力取之于民，必须要用之于民，乃至还之于民。发挥国家权力的基础是对社会权利和自由的尊重。事实证明，一个社会发展的终极能量还是来自社会自身，如果对社会控制过于严格，社会就会失去活力，并最终社会还要从严格的国家控制中反弹，寻找新的国家权力与社会权利之间适度平衡点。

因此，当今时代我们社会管理创新的关键在于，要不断破除传统社会管理体制的弊端，把社会从政治、经济领域中逐渐分离出来，再次对政府控制与社会自由之间的关系进行重构。实际上，就社会主义的实践来看，高度的社会组织化与政府式的控制是进行社会革命与改造不可缺少的，就是在社会主义建设中，单纯地依靠社会自由的力量也已无济于各种复杂经济社会问题的解决，特别是一些后现代化国家，往往要极大地借助政府推动，但社会自由力始终是社会发展的主导力量，二者间往往会此消彼长。当政府权力增长的时候，社会的权力就会缩小，反之亦然。因此把握好政府和社会之间权力关系的适度平衡，也是社会是否能够顺利发展的必要前提。

改革开放以来，我们正在逐渐改变着国家一元化推动的社会管理模式，坚持公平与效率并重，效率优先的方针，极大地激发了社会的活力，深刻地改变了社会的面貌。尤其是随着公民社会的逐渐形成，我们更加重视社会治理的多元化，并呈现出国家——市场——社会三者的协同互动，新时期国家与社会的关系得到了深刻调整。在这个基础上，保障和维护社会权利逐渐成为整个社会的基本共识，通过均权和赋权来实现社会成员的基本权利，并对公共权力进行制衡，逐步走向坚持权利本位的社会，成为当代社会管理的价值归宿。

二、创新的现实基础：着力解决好社会民生问题、促进社会公平与和谐

社会民生问题是社会生存发展的基本问题，也是一个国家治国理政的最根本的问题。新时期随着我国经济社会的不断转型和发展，在取得很大成就的同时，也带来了一定的问题。尤其是经济社会的协调发展不够，导致社会矛盾和社会问题不断增多，如地区之间、城乡之间发展失衡，贫富差距悬殊，两极分化严重，弱势群体的政策扶助不够等等。这也就要求我们必须要善于协调经济与社会发展的关系，促进整个社会均衡协调地发展。民生问题给当前社会管理创新提出了更高的要求，同时也为社会管理创新提供了契机。而社会管理的核心问题就是要着眼于保障和改善民生，最大限度维护人民群众根本利益，最大限度减少社会变革中的利益调整障碍，最大限度激发社会发展活力，不断维护好社会的公平、公正。

事实上民生问题无小事，充分保障和改善民生也正是抓住了社会管理创新的核心，抓住了国家、集体、个人利益三者和谐一致的集合区与交汇点。新时期我们倡导以改善民生为重点完善社会管理，就是积极解决与基层群众利益密切相关的就业、就医、就学、住房、治安等问题，实现经济与社会的协调发展，构建社会主义和谐社会，为当代社会管理创新增加了新的内容，并成为当前社会管理工作的重心。

首先，社会管理要关注基本民生，保证每个社会成员都能有尊严地生存下去。包括完善社会救济，最低生活保障，基础性住房保障，基本医疗制度等。尤其积极关注城乡贫困人口、失业和下岗职工、农民工以及残疾人和灾难中的求助者等社会弱势群体，象当前我国出现大量的“农民工”，以及工业化城市化产生大量失地农民，但是目前针对这些群体的社会保障制度相当缺失，急需完善制度以保障社会基本民生。

其次，社会管理要向“维护社会稳定、促进社会和谐”更高的要求转变，为人民群众提供最起码的发展平台和发展前景，努力让人民过上更好生活。在劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上不断实现新进展，促进社会治安的良好治理，为构建社会主义和谐社会、实现全面建成小康社会的宏伟目标打下坚实基础。包括要推动实现更高质量的就业、推进社会保障体系建设、完善医疗体制改革、推进社会治安的综合治理等。

最后，社会管理不仅要解决人民群众吃穿住行等基本问题，还要为全体社会成员全面发展以及个人能力素质的不断提升，提供更有效的公共产品和社会福利，从根本上解决社会民生难题，让民众的社会权利得到真正全面的呵护。包括要努力办好人民满意的教育，不断推进分配制度改革，努力破除影响社会成员全面发展的体制机制，维护群众的基本社会权利。

三、创新的目标定位：不断推动新时期社会管理的现代化

社会管理的首要目标就是要维护社会稳定。但是社会管理并不能就狭隘地理解为维护社会稳定，如果仅仅把社会管理视为被动的防范手段，将社会管理通过社会强控以维护现状，实际上就混淆了社会管理与社会稳定之间的界限，模糊了不同阶级和不同时代社会管理目标定位，降低了社会主义社会管理的价值追求。

因此，新时期创新社会管理必须始终倡导积极、稳健的社会管理理念，坚决反对将社会管理仅仅理解为消极的和片面的社会控制，而是强调我们的社会管理要更重视人，注重服务导向，并倡导社会管理的多元化和法治化，不断推进当代社会管理的现代化。

第一，应始终把人作为社会政策的制定和实施的根本出发点，社会管理要体现对人的尊重、关心和信任。我们要始终坚持马克思社会管理思想的人本立场，不断关注人、重视人，挖掘人的内在潜能、调动人的积极性。管理中见事更见人，因事交人，又以交人来推动管理工作的开展。既包括社会中整体的人，又包括生活中的个体的人，指导他们，爱护他们，照顾他们的困难，充分体现出以人为本的社会管理理念。新时期，我国经济社会已经发生了深刻变化，在经济快速增长的同时，不同群体之间利益矛盾和利益冲突层出不穷，加之主导价值观的不断滑落，引起思想道德的失范与现实人们行为的失控，严重损害了人民群众的根本利益。因此倡导“以人为本”社会管理更是提上日程，它要求我们的社会管理的惟一目的和价值是为了促进人的发展，要求我们要对任何个人的权利都应给予合理的尊重，积极关注人的价值、权益和自由，不断满足最广大人民而不是少数人的利益需求，让发展的成果惠及全体人民，形成全体人民各尽其能，各得所需而又和谐的社会。

第二，坚持服务人民的导向，寓管理于服务之中，逐步改变传统社会管理中过于倚重社会管控的畸形维稳思想。在社会主义社会，政府的权力由人民赋予的，只能服从和服务于人民，要能寓管理与服务之中。实际上“管理”和“服务”是密不可分的，要在管理中互动体现服务，在服务中实施管理。为此，我们在创新社会管理的过程中，首先就是要改变传统社会管理中重管控、轻协调的思想。在保障社会管理主体在行使必要的管治功能的同时，注重服务协调，同时还要保证社会管理相对方有权利进行制约和监督，实现社会管理双方的相互协调与良性互动。其次，必须要改变当前社会领域仍然存在的一些畸形维稳思想和做法。社会管理的首要任务是维护社会的稳定，但是稳定并非意味着社会发展，如果通过单纯的行政手段来片面维稳，不惜窒息社会的活力，社会就难以发展，社会管理的作用也就大打折扣，最终难以实现社会的长治久安。这就要求我们纠正当前一些地方依然存在的片面维稳的做法，各级政府强化服务功能，积极化解矛盾，从源头上预防与治理，运用经济、政治、法律等多种手段相结合，合理配置社会管理资源，不断提升社会管理科学化水平。最后，合理定位政府在社会管理的职责。过去政府要包办整个社会，成为一个“全能型”政府，政府做了许多不该管、管不了和管不好的事。“政府需要为人民做他们所需要做的事，而这些靠个人的努力是完全做不到或无法做得那样好的。”［1］因此，新时期创新社会管理，要求合理定位政府在社会管理的职责，政府全面正确履行的公共服务职能，不断创建服务型政府。

第三，重视社会管理的规范化，合理构建起多元协同治理的现代管理体制。改革开放以来，我们的社会治理的模式也正在从政治导向的运动式控制模式逐渐向公共导向的法律模式转变，倡导“规则之治”，强调社会行为的规范性，社会秩序的规则性，不断推进全体社会成员法治意识的培育和对法律规则的遵循。社会管理绝不能离开法治轨道，也更有根本性、全局性和长期性的特点。能否建立健全社会管理的法律制度是新时期社会能够有效治理的根本保障。尤其在倡导社会管理多元化的当今时代，更是需要依靠法治的力量，不断促进社会管理的规范化，进而构建起政府、市场、社会三者协同互动的现代社会管理体制。要通过法制建设，进一步明确各类主体在社会管理领域中的定位与职责。避免政府在社会管理中越位、错位、缺位，理顺党政、政企、政社关系，理清倡导基层群众社会自治和加强政府社会管理的关系；要通过法制建设，实现社会资源和社会利益的合理分配，理顺社会关系，化解社会矛盾，实现社会公平正义；要通过法制建设，保障社会空间的发育和生长，完善社会组织自身的运行和管理机制，增强其自律和自我管理能力，促进社会组织、社区、社会团体以及公民个人管理自我事务、自我组织以维护权益与实现价值。同时也有利于有效弥补政府在公共服务方面的不足，扭转社会管理权力运行向度的过度单一性，形成当代社会多元共治的良好局面。

四、创新的关键环节：社会管理应妥善协调好社会各方利益关系

利益冲突是诸多社会矛盾的症结点，如果不能进行有效协调与整合，会直接会影响到社会的和谐稳定。改革开放以来，随着社会主义市场经济的不断深入，传统社会整体性的利益格局开始被打破，利益主体呈现多元化的趋势，且具有分化性、分散性的特点，不同主体间利益矛盾和利益冲突增多，社会失序现象严重。社会整体的利益出现松动，结构内部之间的横向矛盾不断凸显出来，使得城乡、不同区域收入分配和财富分布的差距不断扩大。传统单一的依靠行政调控手段已经无法有效协调这些利益矛盾和冲突。如何更有效地协调好社会利益关系，给我们当前社会管理提出了全新的课题，也成为新时期社会管理工作能否取得成效的关键所在。如何妥善协调好当前异常复杂的社会利益关系，推动新时期利益格局的深刻调整，这也是我们在加强和创新社会管理中必须加以认真考虑和努力解决的。

首先，社会管理相关政策的制定与实施要坚持统筹兼顾，实现社会绝大多数人利益共享。当今时代，社会面临全面转型，加之市场经济自身的分化性，社会呈现利益多元化的格局，不同阶层、不同群体有着不同的利益要求，具有相当的复杂性，导致社会利益整合与协调的难度不断加大。因此，我们正在进行的各项改革举措和出台的政策措施，如果稍有不慎而突出了一小部分人的利益，尤其是那些“有利于执政的人群”，在社会贫富分化日益加剧的今天，必然会引起普通群众的不满，甚至会引发一些群体性事件。这就要求我们下一阶段的每一步的改革，都必须要坚持统筹兼顾的原则，在坚持为最大多数人谋利益的前提下，切实找准共同利益与具体利益的结合点，既要首先考虑到满足最大多数人的根本利益要求，又要能够充分兼顾到不同阶层、不同群体之间的利益差别，有效化解各种利益矛盾与纠纷，让社会发展的成果能够实现社会利益共享，全面提升人民群众的物质文化生活水平，不断促进社会实现稳定与和谐。正如建国初期周恩来所强调的那样，要善于在统筹整体利益的基础上，兼顾好各个方面的利益，实现社会和谐。同时，我们坚持统筹兼顾的利益协调原则，也是由转型期的社会特点决定的，它要求我们只有解决好个人与集体、部门与国家、眼前与长远利益之间的矛盾，才能真正把全体人民和各方面的积极性、主动性、创造性充分发挥出来，实现中华民族的伟大复兴。因此我们一定要坚持从党和人民的立场出发，统筹协调各方面利益，兼顾各方面群众关切。构建和谐社会，实际上也是一个正确处理各方面利益关系、不断解决社会利益矛盾与纠纷的持续过程。社会利益关系是否平衡从根本上决定着社会是否和谐。在现实中，我们要求各级政府要把更多的精力放到社会重大利益关系的调整上来，放到利益再分配上来。规范收入分配秩序，增加低收入者收入，调节过高收入，努力缩小收入分配差距，实现发展成果由人民共享，为全面建成小康社会奠定扎实基础。

其次，要逐步完善顺应民意的群众利益表达机制、利益协调机制以及社会矛盾调处机制等。就是要在处理社会利益关系时，通过不断完善利益协调机制，从而不断消除利益主体间的冲突，使其形成和谐的社会利益整体。完善的社会利益表达机制，有利于人民群众顺利、畅通、理性地表达基本利益诉求，是确保社会政策公平的前提。建立科学有效的利益协调机制，能够尽力化解各利益集团之间的矛盾，使矛盾存在于社会容忍的范围内，让矛盾促进社会的发展而不是破坏社会秩序。管理者要从整个社会根本的和长远的利益出发，有效地协调社会各部分之间的利益关系，能够将社会利益同集体利益和每个劳动者的利益结合起来，使社会运行在良性状态下进行，最大限度地调动人民群众的积极性。建立有效的利益矛盾调处机制，就是在不能排斥矛盾的斗争性的前提下，更偏重于统一、面对人民内部存在的矛盾不走极端化的调处机制，更多强调异中求同，实现合理的控制。这就要求我们要不断探索，在坚持实事求是、顾全大局、服务人民原则的基础上，努力寻求新的途径和方式，把利益矛盾和冲突化解在基层，化解在萌芽状态。在解决人民内部矛盾的同时，也能进一步激发社会发展的活力。

最后，要善于综合运用多种手段和方法，不断推进当前社会利益格局的合理调整。改革开放后，国家开始放弃对社会资源和利益的绝对控制，实行放权让利，对社会“松绑”，强调通过市场经济本身的调节机制整合利益关系，政府主要是进行宏观调控。然而，“放权让利”的改革，只是从传统行政性的社会治理结构转变为市场经济下较为自由的社会治理结构，由于市场经济的自发性和利益的排它性，不同利益主体间的利益格局无法很好协调，利益格局失控在所难免。过去我们习惯于采用行政的手段，通过政府对社会的全面控制实现利益整合。但是社会利益多元化了，实现利益有效整合的社会治理机制却未能很好地发展起来。这就需要我们在新的历史时期，要不断创新社会管理，用一种新的、非单一性的治理结构实现当前社会利益格局的合理调整，这种社会治理就是要在社会主义法治的理念下，实现法律与经济、政治等手段综合并用，市场调节和政府调节相得益彰，不断推进制度化建设，实现社会全面和谐进步以及广大人民的正当利益得到根本保障的利益格局。

［1］保罗·A·萨缪尔森.经济学（12版）［M］.北京:中国发展出版社，1992.1197.