换个市长换张脸？

叶檀

10月28日到11月12日，广州市法制办就《广州市依法行政条例》公开征求意见。作为对四中全会提出行政改革的回应，这是全国首部全面规范依法行政工作的地方性法规，可望根治“换个市长换张脸”的现象。

对城市而言，最怕的是换个市委书记、市长，就换套城建方案，于是一座座城市被建设成为各种口味的大杂烩。不要说留住乡愁，恐怕找遍地球，都找不到像我们这样一堆杂乱无章、模仿全球标志建筑的城市。

对于企业来说，最害怕的是新的城市一把手上台，就撕毁前任所签的协议，投资成为沉没成本。

这样的情况即使不会绝迹，未来也将有所改观。并不是人性有所改善，关键是法治程序得到认可，在共同的权威下凝结为重要文件，核心是约束有执法权力者遵守程序正义。

在四中全会的决定《深入推进依法行政，加快建设法治政府》一章中，提出了行政权的法治化，将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，如果不遵循程序乱决策，重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制将是悬在地方行政首长头上的利剑——对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。面对这样的条款，任何行政首长都会三思而行，遵循程序而动，以免被秋后算账。

以往也曾经出台程序正义的相关政策，却未得到执行，新文件出台常常成为“政令不出中南海”的注脚。如2011年1月，国务院公布实行《国有土地上房屋征收与补偿条例》，指出“房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则”，不得以暴力、断水断电等方式强拆。然而条例公布后，反对的声音极其强大，2010年征求意见过程中的“只有90%以上被征收人同意，方可进行危旧房改造”等条款消失不见。此后强拆屡禁不止，一方面有地方政府官员视法律为无物，另一方面被拆迁者漫天要价，希望就此成为寄生虫，冲突、低效，暴力，扯皮，一再上演。

人治社会是拍脑袋决定经济的模式，一个城市的命运很大程度上取决于是否有个体恤民意、具有高雅审美趣味的地方长官。

没有法定程序或者法定程序形同虚设，民众只能寄希望于有个清官。如果运气好，一个城市盼来一任强有力的具有一定审美趣味的地方官，当地就能获得长足进展，如果不幸迎来一个“挖挖市长”、“拆拆市长”，当地的蓝图上就会有仿硅谷创新中心或者仿纽约金融中心，全然不顾当地农业产值第一、低端劳动力为主的现实，单位GDP未能随城市扩张同步增长，“鬼城”也就应运而生。官方强势执法与民间暴力激烈冲撞，导致城市建设成本越来越高，地方财政破产近在咫尺。

四中全会将责任落实在了地方行政长官身上，用制度减少人治成本。这种强大权威庇护下的改革，以前往往难以落地。

尊重法律从约束行政长官开始。广州市要求市、区人民政府应当定期开展专题学法，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革的能力。同时，市、区人民政府应当以政府法制机构为平台设立政府法律顾问室，由法律专家为行政长官的决策背书，辅之以听证、专家论证等办法。

紧箍咒是问责制，重大失误追究终身，地方官员与银行信贷职员一样待遇，地方官决策个人风险大幅上升，整体拍脑袋胡乱决策的风险下降，随之而来的风险则是懒政、怠政。

别指望利益冲突会削弱，在一个法治传统不彰、执行力不足的社会，不能过于乐观。希望在于，在法律程序内行事，降低冲突成本。endprint