论边民族地疆区旅游发展中的公共服务

赵书虹 杨红英（卓玛）

（1.中国社会科学院哲学研究所博士后流动站，北京100732；2.云南大学 工商管理与旅游管理学院，云南·昆明 650091）

人类即将迈入“普遍有闲的社会”[3]。国务院颁布《国民休闲旅游纲要（2013-2020）》 （以下简称纲要），强调“以满足人民群众日益增长的旅游休闲需求为出发点和落脚点，坚持以人为本”[4]，同时提出保障国民休闲时间、改善休闲环境、建设基础公共设施、完善公共服务等工作任务。因此，在我国广大边疆民族地区，对旅游公共服务增强国民休闲意识，保障国民休闲权利的效能会更显现迫切需求，也使得对旅游公共服务进行特定时代背景特定空间范围的专项研究更凸显其必要性。

一、相关概念释义

（一）公共产品和旅游公共产品

美国经济学家萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中指出，纯粹的公共产品或服务是指每个人消费这种产品或服务不会导致别人对该种产品或服务消费的减少。在大多数国家，这些公共产品包括国防、消防、基础教育等。由于市场的逐利本性，它不可能把资源配置到象公共产品这样的非盈利环节，因此，公共产品供给的责任就落到政府头上。旅游公共品是国家公共品的组成部分，和其它公共品一样具有消费的非排他性。但由于旅游发展是在社会发展的总体框架中进行，因而其公共产品中有部分是和一般公共产品重叠的，比如保证旅游目的地通达性的交通基础设施等。旅游发展的特殊要求决定旅游公共产品也有其特殊的组成要素。如旅游市场规制、旅游公共信息等。旅游公共产品的存在与供给弥补了市场的不足，有效保证区域旅游健康、稳定的发展，同时促进区域旅游发展对地方经济社会的贡献不断增加。

（二）公共服务和旅游公共服务

为满足公众需求，政府对公共产品的供给统称为公共服务。公共产品供给不足是许多发展中国家增长的瓶颈。一方面由于政府财政收入不足，用于公共服务的支出长期短缺，另一方面政府公共服务未能以“需求导向”为供给原则，滥用预算，使得不必要的公共产品过度供给与经济发展极其需要的公共产品供给绝对不足长期并存。

如前所述，旅游公共服务体系本就是国家基本公共服务体系的组成部分；在政府主导旅游业发展的中国，就更成为保障旅游业持续健康发展的重要基础。因此，建设有中国特色的旅游公共服务体系就成为旅游业发展必须实现的目标之一。

二、边疆民族地区旅游公共服务的定位和内容

（一）边疆民族地区旅游发展的特殊性

1、旅游产业发生发展的机理特殊。

旅游发达国家或地区的常规发展路径是一、二产业先发展，积累相当基础才出现满足人们高层次需求的旅游产业。边疆民族地区经济基础薄弱，一二产业发展缓慢甚至严重滞后，是外来市场需求的大规模刺激才产生为之服务的旅游业并逐渐发展起来，即：发达地区旅游发展的最初动因是内生的，是产业化发展的高级阶段，而后发地区的旅游产业发展动因是外生的，是外部市场的需求撬动了产业的最初发端。

2、各民族发展需求和发展能力差异较大。

由于历史和现实的原因，边疆各民族参与旅游发展的程度和行为能力差距较大，造成差距的原因极其复杂，致使旅游公共服务面对的产业发展实际比发达地区复杂得多，加之文化和经济可行能力低下等原因造成民族个体或者群体无法借助他人甚至“他族”的知识助益发展，出现停滞和缓慢发展的情况，就需引入政府和社会公共行动进程，提升这些个体及小群体的文化可行能力，推动其发展。显然，后发地区的各族群众更需要借助旅游公共服务在提升其参与发展的行为能力方面给予支持。不同地区不同民族对旅游公共服务需求的侧重点与力度是完全不一样的，因此，除了普通旅游公共服务的内容外，旅游公共服务还应该因地制宜，因群体差异而异，引导各族各地稳定、健康地发展旅游业，将资源优势转变成后发优势，形成旅游市场的竞争力。

3、毗邻边境。

边疆民族地区如西藏、新疆、广西、云南都毗邻边境，边境小额贸易和边民互市主要集中在各个陆（水）路口岸和边境通道上。一方面，毗邻边境为边疆民族地区发展跨境旅游和边境旅游提供良好的条件和基础，但另一方面，国内国外两个市场的差异性、竞争性又给旅游公共服务带来更多的压力和需要谨慎对待的复杂层面。政府旅游公共服务应结合沿边实际，综合考虑国情差异和边疆稳定，给沿边的乡镇、村寨更多鼓励和优惠，在开放市场的同时把沿边优势变成实实在在的发展动力，通过旅游业发展带动当地特色经济的发展，变沿边区位优势和资源优势为经济发展优势，在发展的基础上对表现出强竞争态势的国家形成经济辐射，文化辐射，实现“兴边富民”，巩固边疆安定和团结。

（二）边疆少数民族地区旅游公共服务的定位

边疆民族地区旅游公共服务应结合边疆民族地区的特殊性，尊重其发展实际，更加侧重于旅游公共服务引导休闲需要实现普惠均等，引导旅游发展实现脱贫、扶贫，引导旅游发展对民族文化资源的挖掘与保护。只有这样，才能带领边疆民族，以旅游发展为契机，实现“由后变先”的大跨越。为保证边疆民族地区旅游公共服务能真正做到以需求为导向，首先必须找准定位。“定位”简言之就是“能为谁做什么”，市场只会“锦上添花”，旅游公共服务尤其是边疆民族地区的旅游公共服务应该定位于“雪中送炭”。因此，边疆民族地区的发展实际要求顺应产业发展要求和地方产业基础的公共服务应落脚于：

第一，着眼于关爱特殊群体，维护社会公平。强调对各种特殊尤其是弱势群体的扶助功能。首先，边远地区各族群众的旅游休闲需求难以表现为有效需求，无法由市场满足，各省区旅游发展专项资金应该拨款，通过补贴落实全民休闲的普惠均等权利。其次，要对他们进行教育或技能培训，使他们具有经营意识的同时培训其具备某种旅游服务技能，真正从旅游发展中获得自我发展和自我实现的机会。第二，着眼于民族文化资源的挖掘、保护与利用。必须象保护生态环境和生物多样性一样保护民族文化遗产和民族文化多样性，因为这是边疆民族地区旅游业赖以生存和发展的基础，也是边疆民族地区对外部旅游市场不竭的吸引力所在。市场只关注资源配置的效率，但不是每一种资源都具备直接转化成生产力的可能。为此，旅游公共服务要着力保护民族文化遗产，支持旅游发展中对民族文化资源的创新利用。第三，着眼于全球化背景下的边疆社会稳定。边疆少数民族地区毗邻边境，国境线两边的地域既是边贸合作伙伴，又是全球统一大市场中的竞争对手。因此，边疆少数民族地区旅游公共服务应针对边境特殊实际，优先予以特殊政策扶持和专项资金支持。只有以旅游发展带动当地经济社会发展，才能面对强竞争态势国家的区域形成竞争力，形成经济辐射；与此同时，也只有通过旅游文化交往，才能巩固世代交好的邻邦友谊，维系边疆和平与安宁，并形成境内各区域的向心力和凝聚力。

（三）边疆民族地区旅游公共服务的主要内容

休闲时尚引发的旅游业迅猛发展带来边疆民族地区的发展机遇，凭借丰富的旅游资源，多彩的民族民俗，奇异的边境风情，大部分边疆民族地区赢得了国内外旅游市场的青睐，实现了难能可贵的“由后变先”。2013年全国省市旅游收入排行榜上，西部各省区名次均有大幅度提升，不仅四川、贵州进入十强，云南位列十一，连甘肃、西藏和青海也冲入前二十强，这既要归功于各地在十二·五开局之年对提高旅游公共服务效率付出的努力，也要归功于体现政府“以人为本”执政理念和保障“普惠均等”休闲权利的《纲要》的颁布。

但是，在旅游发展过程中，过度市场化的行为也导致了对资源环境的破坏，对原住民利益的损害。“逐利”的市场不能解决这些问题，假如政府也缺位或错位，就会衍生出更多危机和隐患，直接危及民族团结和边疆安定。因此，努力成为市场真正有益的补充，成为引导边疆民族地区旅游与经济社会和谐发展的主要力量，是边疆民族地区旅游公共服务的主要目标。具体而言，其主要内容包括：

第一，针对发展路径的特殊性，采用“非传统发展方式”，以旅游发展带动农业发展，带动经济社会和谐发展。

边疆民族地区自然环境大都复杂甚至恶劣，现代化农业技术推广较其它地方更为困难，尤其是山区半山区，多半还延续着粗放原始的耕作技术，农业经济效益、生态效益极差。但多元地貌和立体气候以及由此形成的各具特色的民族传统文化，发展旅游得天独厚，尤其是休闲时代的高层次，个性化，体验性、消费性旅游，更使得边疆民族地区有了将封闭落后的现实状况变成发展旅游的竞争优势的可能。旅游公共服务应该从改变各族群众的观念入手，打破“政策的路径依赖与等靠要的拿来主义”思想，营造旅游致富创富的环境与氛围。在有条件的地区选择试点乡镇和村寨，结合各地“旅游小镇”建设和创建“美丽乡村”活动，树立典型，发挥带动示范作用；同时大力鼓励边远山区、半山区各族群众，将农业发展与旅游发展相结合，在政府旅游公共服务的专项扶持下，开展生态农业旅游和农业观光旅游，有效提高农业和农产品的附加值，延伸农业价值链，增加当地自我消化农村剩余劳力、自力更生、自我发展的能力。只有提升旅游公共服务的产业融合性，采用“非传统发展方式”，才能有效夯实旅游发展的基础，才能以旅游发展促进边疆民族地区农业发展，推动生态环境和民族文化保护。

第二，针对区域内各族发展实际，提供有层次、有重点、分阶段的旅游公共服务。

自古交通闭塞的许多民族聚居区，距离主要客源市场较远，很难向其他民族学习借鉴对发展有助益的知识和技能，因而不能参与旅游发展进程并受益。从目前发展情况来看，各地旅游发展还主要集中于以省会城市为中心的区域，并未形成普遍参与和受益的局面。这就决定了边疆民族地区的旅游公共服务不能“一刀切”，要根据地区差异提供有层次、有重点、分阶段的公共产品，要让旅游公共服务惠及旅游后发区域和后发民族。在旅游基础设施建设、旅游资源初步开发与保护，旅游小微企业的扶持与规范等方面向旅游后发地区倾斜。同时，以政府投入带动社会投资和民间投资，减少行政许可范围，降低市场准入门槛，给中小企业尤其是民营企业投资旅游发展更大的空间，撬动和整合各方面资源，发展边疆民族地区旅游，帮助更多的少数民族地区实现旅游扶贫甚至于旅游脱贫。

第三，针对沿边的区位地缘优势，实现由“聚焦省内、国内”向“以省内为主同时着力开拓国际市场”的发展战略转变。

如何充分利用毗邻边境，在发达地区努力发展国内旅游和出境旅游的同时，突出特色，引导边境各县、乡镇、村寨发展边境旅游和跨境旅游等问题，是边疆民族地区旅游发展中急待解决的问题。这其中有的需要政策支持，比如简化进出境手续，给予第三国旅游者72小时免签待遇等；有的需要资金扶持，扶持已经开展边境旅游或者跨境旅游的中小企业，扶持有条件发展旅游接待的乡镇和村寨，引导社会资本投资边境旅游基础设施建设，投资当地旅游职业教育，以提高旅游服务水平，提升边境旅游形象；有的需要介入现代商业营销，搭建平台向国境线的另一边进行旅游推介，并藉此吸引第三国和远程旅游市场，通过边境及口岸有效分流这些国家的旅游者，实现市场信息共享，旅游客源互送。这些都属于政府旅游公共服务针对沿边地区旅游发展需求必须尽快解决的问题。

四、抓住机遇，全面提升边疆民族地区旅游公共服务效率

目前多个省份设立旅游发展专项资金，用好、用对这些资金恐怕要从了解需求开始，因为市场是需求制约，公共服务是预算制约、需求导向的，所以要疏通边疆各族群众表达旅游公共服务需求的通道，主动了解各族群众尤其是弱势群体的旅游休闲需求。同时，要引入民主协商机制，在旅游发展专项资金预算编制上，进行事前预评估，事中监督和事后再评估，这个过程中，真正的需求表达群体如群众代表可以和业内外专家一起组成评估小组，作为独立团体参与预算编制，监督预算执行，只有这样，才能在一定程度上避免“寻租”等导致“滥用预算”的行为。

公共服务不当会形成“挤出效应”，即政府消费增加挤出了民间资本投入。[5]这就要求旅游公共服务在“市场失灵”时才能出手。具体而言就是首先，要严格按照社会——市场——民间——政府的顺序[6]介入民族地区旅游发展，以公共投入拉动民间投入，以公共投入撬动社会资源，形成社会广泛参与旅游发展又从旅游发展中广泛受益的良性循环。

“政府失灵”是由于没有利润激励和破产风险造成的政府效率低下[7]。公共服务的供给常会出现供给过度或者供给不足。所以绩效考核是提高旅游公共服务效率的最直接办法。第一个阶段应该测度财政投入旅游公共品的效率[8]，即用经济学投入-产出比的方式初步考量其效率，一百元的投入要有一百元甚至超出一百元的产出，这是个硬指标的量化考察；第二个阶段应该测度旅游公共品与旅游者满意度之间的关系[9]。在阶段性的旅游者抽样调查中，在原有几大统计指标以外增加消费者的满意度调查，并指向旅游公共服务建设，如政府提供的旅游公开信息是否充分，旅游交通设施是否方便快捷，旅游市场监管是否到位等，以此对旅游公共服务效率进行评估。

综上，休闲时代边疆民族地区的旅游公共服务要把效率提升作为工作重点，有效利用边疆少数民族地区旅游资源和文化资源的整合，形成独具特色的民族地区旅游业。

[1]包庆德，叶立国.生态休闲与休闲经济[J]．自然辩证法研究，2003，(9)：17-20．

[2]张祖群.从旅游时代迈向休闲时代： 《国民旅游休闲纲要》 解读[J].旅游世界·旅游发展研究，2012，(5)：P21-27.

[3]罗伯特·巴罗.宏观经济学[M].北京：原毅军，任曙明等，译.机械工业出版社，2007：P192-205.

[4]李周译，速水佑次郎.发展经济学——从贫困到富裕[M].北京：社会科学文献出版社，2003：P237.

[5]章建刚.制度创新推动文化发展繁荣[M].昆明：云南大学出版社，2013：P263-264.

[6]邓志阳.休闲与休闲经济[J]．南方经济，2001，(12)：51-54．

[3]包庆德，叶立国．生态休闲与休闲经济[J]．自然辩证法研究，2003，(9)：17-20．

[4]张祖群.从旅游时代迈向休闲时代： 《国民旅游休闲纲要》 解读[J].旅游世界旅游发展研究，2012，(5)：P21-27.

[5]详见原毅军、任曙明等译，罗伯特·巴罗著：宏观经济学[M].机械工业出版社，2007：P192-205.

[6]章建刚著.制度创新推动文化发展繁荣[M].云南大学出版社，2013：P263-264.

[7]详见李周译，速水佑次郎著.发展经济学——从贫困到富裕[M].社会科学文献出版社，2003：P237.

[8]章建刚著.制度创新推动文化发展繁荣[M].云南大学出版社，2013：P263-264.

[9]同上.