提高对口援藏有效性的途径研究——基于农牧民需求的视角

王 磊 黄云生

（1.四川大学 经济学院，四川·成都 610064；2.四川大学 财务处，四川·成都 610064）

一、引言

对口援助作为国内发展援助的一种特殊形式，现已被广泛运用到重大工程建设或重大自然灾害后的恢复重建等多个领域，显示出极其旺盛的生命力。西藏是我国最先实施对口援助的地区，对口援助的范围和程度最广最深，关注度也最高。尽管对口援藏发挥了多方面优势，产生了积极的效果，但对其质疑和批评也并不鲜见。例如，产出与大规模的投入之间的比例是否合理？对口援助是否造成了西藏对内地省市和中央日益严重的依赖性？然而，长期以来，国内外对于如何提高对口援藏有效性问题的研究却十分匮乏，少数学者关注到了对口援藏，注意到援藏工作中存在的一些问题影响到了援藏的有效性，但对于制定提高对口援藏实效的对策措施均缺乏系统而有针对性的研究，尤其是从广大农牧民需求的角度来界定对口援藏的实效并制定相关的对策措施，在目前的理论研究中尚属罕见。基于此，当前的对口援藏有效性亟需进一步研究，尤其是要从西藏农牧民实际需求的视角出发，寻求提高对口援藏有效性的合理有效途径。

二、对口援藏有效性缺失的多层面分析

（一）对口援藏有效性的内涵阐释

经济学中，有效性一般指的是资源配置或使用的效率，但笔者认为，有效性并不能简单地等同于单一的效益、效果或效率等，或是经济增长。事实上，有效性应包含两个方面，一是经济活动能够实现目标的程度，即经济活动的实际结果与预定目标的契合程度，也可以视为经济活动所产生的正向的实际效果；二是经济学意义上的资源配置效率的高低。

西藏农牧民人口占总人口的比重达80%，且长期处于极度落后的境况，从根本上来说，农牧民理应成为对口援藏的最终和最大受益者，界定对口援藏的有效性应从农牧民需求的视角，有效的对口援藏应当是不断满足农牧民需求的过程。满足广大农牧民的需求是衡量对口援藏有效性的一个重要方面，是最“基本”的有效性，对西藏农牧民需求的满足程度正反映了对口援藏预期目标的实现程度，但如果满足了农牧民的需求却造成了资金使用的浪费，就并不是有效的。从机会成本的角度来看，如果将同样的援藏资金投入到其他经济活动中能够得到的产出更多，那么，将资金使用在满足农牧民的需求，实际上造成的是资金使用成本过高，资金使用的低效。现有的对口援藏主要是基于一种“局外人”和“自上而下”的决策方式，导致从“局外人”和上级政府来看对口援藏是有效的，但从西藏当地居民尤其是广大农牧民的角度来看，得出的结论可能就会出现偏差，甚至相反。由此，本文界定对口援藏有效性应包括两个方面：一是满足农牧民需求，二是资金使用的效率高。只有同时从这两个方面综合考虑，才能寻求真正提高对口援藏有效性的合理途径。

（二）对口援藏有效性缺失的表现及成因

1994年至2009年，投入的援藏资金中用于援助农牧民生产建设的资金仅为17亿余元，用于教育事业的资金仅为29亿余元，所占比重仅分别为12.77%和21.8%，“重城镇，轻农村”、“重项目，轻民生”的问题十分突出。同时，援藏项目建设和资金投入对于西藏自我发展能力的提升并不明显，财政自给能力仍然很弱，1994年至2011年，中央对西藏的财政补助累计达3526.54亿元，占同期西藏地方财政总收入的92.23%。2011年，西藏地方财政总收入占财政总支出的比重即财政自给率仅为8.32%，地方财政收入占GDP的比重仅为10.66%，远低于22%的全国平均水平。1994年至2011年，西藏农牧民人均纯收入占全国平均水平的百分比仅提高了3%，增长幅度十分微弱。2011年，西藏城乡居民人均收入比仍高达3.3:1，西藏农牧民生活水平仍相当低下，城乡差距仍比较明显。

从西藏内部各地区来看，1994-2009年，对口援藏资金在各地区纵向上总体呈增长趋势，但从7地市16年受援资金总额来看，日喀则地区排名第一，达29.71亿元，林芝地区和拉萨市分列二、三位，而排名最后一位阿里地区仅为5.84亿元，还不及日喀则地区的1/5，也仅为排名倒数第二的那曲地区的1/3多；位于藏中南的拉萨、日喀则和林芝三地区获得的援助总额占比超过60%，而东部的昌都地区仅占8%，只比不及其人口规模1/7的阿里地区多。因此，对口支援资金投入呈现出明显的区域差异，造成较大的区域不平衡。如果对照西藏农牧民收入变化来进一步分析，第一，2002-2010年，西藏各地市农牧民人均纯收入均经历了“先缓慢增长，后较快增长”的“折线型”增长，其中2002-2005年为缓慢增长期，2006-2010年为较快爬升期；第二，各地市农牧民人均纯收入排位始终未发生改变，林芝地区、拉萨市位列前两位，而昌都地区和阿里地区仍排名最后两位，这与对口支援资金投入总额基本一致。林芝地区和拉萨市农民人均纯收入与其余5地区的差距在逐渐扩大，其中，排名第一的林芝地区与排名最后一位的阿里地区农牧民人均纯收入之比从2002年的1.4:1扩大到2010年的1.6:1。因此，由于对口援藏投入的不均衡，产生的区域效应存在差异，导致农牧民收入差距拉大，从提高农牧民收入、满足农牧民需求的意义上来说，对口援藏的局部有效与局部失效并存。

为进一步弄清对口援藏项目的有效性，笔者随课题组于2013年7月至8月对西藏拉萨、林芝、山南、日喀则四个地市的部分对口援助项目进行了实地调查。通过调查发现，援藏项目建设中仍存在诸多突出的问题，削弱了对口援助的有效性，其原因如下：一是援藏项目主要是由内地入藏任要职的各地援藏干部所组成的援藏工作组来确定。援藏干部进藏后，都需要一段时间来适应西藏特殊的自然地理环境，由于对当地的公序良俗和宗教尚不熟悉，行事比较谨慎。援藏干部一般以汉族为主，对于与藏族农牧民进行语言交流存在障碍，援藏干部三年工作时间短，任务重，压力大。因此，援藏干部在确定项目时，多以听取当地乡镇干部和村委的意见为主，一些援建项目缺少开展让农牧民广泛参与的讨论活动，导致后期项目完工后与农牧民的实际需求有偏差，后期通过补救措施就必然会造成资源浪费，效率降低，这就不可避免地会对农牧民的实际需求掌握产生偏差。二是一些项目给予农牧民参与的机会并不多、农牧民的参与度不够。因为政府偏好于“局外人”决策或变相的“局外人”决策，为了在短期内尽可能多地争取到援藏资金和其他资金，给予农牧民参与的机会很少，政府对于项目的具体实施计划和安排宣传解释力度还不够。三是援助项目建设与当地农牧民就业增收缺乏有效结合，存在藏区群众的参与度与积极性均较低的问题。农牧民参与项目的程度越低，项目设计就越不可能充分考虑到农牧民的需求，造成一些项目在当地的适应性较差。

三、提高对口援藏有效性的途径选择

（一）援藏资金与项目向民生倾斜、向农牧民倾斜的体制机制建设

首先，在对口援藏各单位继续将上一年度地方财政一般预算收入的1‰用于援藏工作的同时，应积极筹措各方资金共同参与援藏，建立援藏资金稳定增长的长效机制，以保障援藏工程项目的建设完成。其次，在援藏资金使用和项目的建设方面，要到基层农牧区进行充分的实地调研与论证，尤其是援藏干部要与农牧民进行“心对心”、“心连心”的交流，给予农牧民充分表达诉求的机会，充分了解农牧民的真实需求，全面把握农牧民的真实生活状况，搞清大多数农牧民所反映的基本一致、迫切需要解决的难处和问题，建立科学的援藏项目库，提供多种备选的项目。根据农牧民的需求并结合可行性的科学论证，尽可能地引导援藏资金与项目先集中用于满足大多数农牧民最迫切的生存条件改善需求，再逐步到提高生活质量、机会发展与能力提升等较高层次的需求。再次，要有针对性地出台一系列民生举措，引导援藏资金与项目向民生、向基层倾斜。如住房领域，进一步推进农牧区小康示范村工程建设、安居工程建设等；医疗卫生领域，医疗卫生专业技术人员的培训和引进。最后，援藏资金与项目向民生、向基层、向农牧民倾斜要与农牧民增收、增强农牧区自我发展能力密切联系起来，结合产业发展、资源开发和市场培育协同推进。通过对农牧民的培训引导，增强农牧民市场意识，采取援藏资金小额信贷投放、提供优良的种畜、援建蔬菜大棚等方式，鼓励农牧民参与市场化经营，进一步增强自我发展能力。

（二）广泛吸纳农牧民参与援藏项目建设

在援藏项目的立项阶段，多派援藏干部与农牧民的直接交流与沟通，可考虑建立多级的“干群流动站”。另外，要建立政府项目库建设的长效机制，加快推进各区域项目库建设步伐。在援藏项目的实施阶段，改进现有对口援藏项目的实施机制，考虑各种让当地农牧民更多地参与到整个实施过程的方式，既要保障工程项目满足当地的需求，又要保证农牧民从工程项目建设工程和建成后都受益，并直接增加农牧民的收入。在援藏项目后期的使用阶段，加强援藏项目后续管理，建立援藏资金使用效率相适应的援藏项目和资金管理机制，发挥援藏资金在经营性项目上的引导和放大作用。应重点加强对民生项目、产业项目、改善农牧业生产条件项目的后期管护，加大管理维护与指导上的经费投入。

（三）对口援藏资金与资源的统筹机制建设

首先，思想上要发挥“统”的优势，使各援藏省市和中央企业切实认识到统筹规划援助资金与资源的必要性。因此，各内地省市和中央企业应充分了解西藏自然环境和生存条件的艰苦和西藏的特殊性，充分认识到对口援藏表象是资金资源的流动，实质是内地与西藏的经济文化交往。其次，对口援藏迫切需要一个统一的国家机关来进行宏观管理，指导、管理、监督和评估对口援藏的有效性，负责制定阶段性援助规划，领导、协调与落实援助政策，督促检查援助资金的使用和项目的建设情况。最后，各援藏单位之间需建立健全良性的沟通协调机制，增强相互之间援藏经验与教训的及时交流，适当开展区域性援藏互助合作，协同提高对口援藏的有效性。

（四）出台约束对口援藏相关方行为的法律法规

一是规范对口援藏中地方政府的授权关系。中央政府通过政治动员启动的对口援藏，可以视为在特殊情形下中央政府对地方政府的授权，授权支援方对受援方进行帮助。中央政府在什么特定的条件下可以调配地方政府资源，以何种方式调配资源，在调配过程中双方的权利和义务需要明确规范。二是规范援助方政府与受援方政府的关系。援助方虽无明确的法定义务，也无直接的行政关系来帮助受援方，但双方作为国家的有机组成部分，相互间的关联性客观存在，如果没有制度作为保障，要持久地调动援助方政府的积极性就会比较困难，也不能很好地引导援助方政府实施各种援助，因此，通过立法建立地方政府之间由对口援藏而产生的法律关系是必要的。三是规范援藏项目立项、实施、后续管理等一系列法定程序。目前，在一些援藏项目的立项、实施和后续管理上，尚缺乏广泛征求和充分吸纳各界的意见和建议的规范流程。项目建设过程中，资金的使用和管理缺乏向全社会公开并接受社会民众的监督。因此，需要规范援藏项目在立项、实施和后期管理上的合法程序，让援藏项目建设的全过程公开化、合法化，接受社会各界尤其是西藏广大农牧民的监管与质询。

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