新加坡民族关系调控中的动态治理——以双语政策为例

李京桦

（河南师范大学，河南·新乡 453000；中央民族大学，北京 100081）

新加坡政府为了建立多民族之间和谐的关系，对人民生活干预较多，采取了一些强硬的措施。新加坡政府有意识的、强硬的民族关系调控取得了显著的效果。在此，“双语政策”肩负着新加坡国家建设和民族和谐的历史重任。一方面，国家独立，百废待兴，可为新加坡国家建设培养大量的高素质人才，可以保障国家的发展；另一方面，语言的统一可以使原本隔离居住的民族消除语言障碍，促进民族的交往，建立民族间的信任和感情。美国著名的政治哲学家桑德尔就认为：“人们克服或尊重彼此间的差异，需要的是在日常生活中相遇。”[1]新加坡政府在执行双语政策中，坚持了动态治理的原则，展现了政府在民族关系的调控中的执政能力。

一、民族关系调控理论的渊源和内涵

社会学家斯宾塞最早使用了“调适”一词来解释社会生活中的内外在关系。美国学者哈定将调适界定为“确保并维持对环境的控制。”[2]1896年，美国社会学奠基人之一的爱德华·罗斯对社会控制的原因和目的做了研究，罗斯首次提出“社会控制”的概念。他在《社会控制》一书中认为：“在社会事务中，首要的急需品是秩序和进步……秩序优先于进步得到了珍视。”[3]罗斯利用了那个时代所有的文献，研究了个人与社会之间的关系，以及广泛的社会治安问题。

民族关系调控是社会控制在多民族国家的一种特殊表现和功能。1994年，金炳镐教授在《民族关系理论通论》提出了民族关系调控理论，主要是指：“国家政党和社会组织、团体等，为了调整、控制民族关系现状或者促进民族关系发展，通过运用各种力量和手段，有目的地引导和调整民族间交往的社会规范和行为模式的活动或过程。”[4]这一学派主要强调：在国家的建设和发展中，执政党在政治制度和国家政策上对少数民族利益和需求的考虑，并通过政策的设计、实施、反馈、修正、替代方案、法律保护等环节，最终达到民族平等、和谐、共同繁荣的目的。

新加坡建国初期与周边邻国印尼、马来西亚的政治关系紧张，国内激烈的民族矛盾和种族、宗教冲突，失业人数众多，教育资源匮乏。这些使新加坡人民能理解和接受政府采取的“行动主义和干涉主义”。[5]新加坡社会把政府视为是现代社会秩序中具有决定性的组织。“没有哪一种竞争性的政治机构……拥有像国家这样足够全面的多维能力。”[6]新加坡政府一直致力于用不断变化的、灵活的政策来规划、调控和解决社会矛盾以及民族矛盾，满足不同人群的需要，这是新加坡独有的特色。

二、新加坡双语政策的动态治理

什么是治理？加利福尼亚大学的甘比尔·巴特认为治理是指：“使公共政策和项目得以执行、实施及评估的政府与公民之间的关系。从广义上讲，它指决定国家或组织的作用方式的规则、制度和网络”。[7]因此，我们可以认为治理指政府行使职权的影响方式以及促进社会的集体福利和国家长远利益的决策能力。研究认为：治理有效的国家人均生活水平远高于治理水平低下的国家。动态治理需要具备三项认知能力“前瞻思考、反复思考和换位思考”。[8]在多民族国家里，语言是个非常敏感的问题，人为地消灭或抬高一个民族的语言，都有可能发生冲突和流血牺牲。李光耀经常说，语言问题其实是个政治问题。对于经济凋敝的新加坡来说，没有统一的语言，发展起来很困难。新加坡政府在制定政策时谨慎考虑了两大民族马来西亚和华族的关系，开始了曲折和漫长的双语之路，语言政策既可以消除民族之间的差异又可以建立与国际世界沟通的平台，为新加坡政治安定和经济腾飞奠定基础。

新加坡执行双语政策坚持了动态治理的原则。李光耀认为：“没有任何政策像华文教育那样经过这么多次的调整与改革，自1979年以来，我们在教育制度上做了六次检讨，其中四次直接针对华文科的教学改革，最近的一次检讨是在2011年。这些变革、调整对平衡国家与个人、族群之间的关注点和轻重取舍是至关重要的。”[9]民族关系调控的设计通过民族政策来实施，保持动态治理，可以使政策真正地落实。

（一）双语教学的起步阶段——民族教育语言的调控政策主要是为了生存和政治稳定（1959—1979）

1.不同源流的学校趋于统一（1959—1965年）

1959年，新加坡人民行动党上台，坚决推行语文教育一视同仁、待遇平等的政策，新加坡双语教学才真正开始起步。四个民族的四种语言都是官方语言，平等对待四种语文源流；推广双语教育；四校合流，使各民族在同一个学校学习、生活，以英语作为主导语言。1961年开始，新加坡所有学校采用马来亚为背景的马来亚化课本，教学内容同一，可以用四种不同语言作为教学媒介。不同语言源流的学校使用同一校舍，增加交流的机会，这是混合制学校的概念。

2.政治突变导致语言政策的改变（1965—1979年）

突如其来的独立使新加坡改变了原来的语言政策。1966年，正式实施双语教育政策，这个时期的双语教育政策是在华语、马来语和泰米尔语学校必须把英语作为第二语言，而英语学校必须把各民族的母语作为第二语言。英语作为工作语言保障了人民的就业，可以为新加坡引进外资企业提供人才，为新加坡独立之初经济的快速发展做出了贡献。马来语作为国语可以缓和新加坡周边的国际关系，使新加坡在复杂的国际环境中生存下来。各民族都可以学习自己的母语，平等地对待不同的语言流，平衡了民族的关系，新加坡独立之后的政治稳定与民族和谐分不开。

（二）双语教学逐步在全国实行——培养有传统文化修养的高素质人才（1979—2011年）

1.双语教学的全面开展

英语作为政府行政语言在当时是唯一的出路，但是为了避免刺激华人的情绪，双语政策只能是循序渐进、权衡利弊地慢慢开展。1979年，根据《吴庆瑞报告书》做出的教育制度重大的改革，终于使新加坡在1987年全国学校（除特选中学）统一语文源流，英语是第一语文，各民族母语是第二语文，双语教学全面开展。

2.保留了九所华语特选中学

在英语作为共同语言的新加坡，华人学校的学生越来越少，为了挽救华校，教育部宣布“从1979年起，在‘特别辅助计划’下的9所传统华校开办华文为第一语文水平的特别源流。”[10]特选中学最初的生源都不理想，教育部不断地调整政策，在转学、升学加分和大学评奖学金等方面可以优待，但修读这九所学校的人越来越少。一直到1983年第一届特选中学毕业O水准会考成绩9所学校三科考试及格率高达94%，这样的成绩吸引了越来越多的生源，在1992年新加坡为中学排名的前十名中，特选中学占六所，特选中学的成功，为双语教学提供了新思路，也为以后挽救华语的运动指明了出路。

3.华语运动

1979年，吴庆瑞在报告中指出：“我们现有的教育制度是非常不合自然规律的，极大多数的学校是用英语和华语两种语言教导学生，而85%的学生在家里说的却是方言。”[10]这样导致了学生虽然学了华语，但是不能交流。在发现华语教育的失败后，李光耀认真检讨了新加坡教育的基本原则和目标，认为双语运动50年后，会导致华语的彻底消失。因此，李光耀决定放弃方言的使用，展开了华语运动。

华语运动总共开展了32年（1979—2011年），分为三个阶段。

第一个十年（1979—1989年）。这十年华语运动的目标有两个：一是在五年内用华语代替新加坡华人讲的十几种方言；二是10年内，英语、华语、马来语成为咖啡店、小贩中心、商店、戏院等公共场所的通用语。有确定的针对人群是在教育改革之后，不能升入中学的20%--30%的人群。

第二个十年（1989—1999年）。这一时期的目标是：认识文化，推广的对象是白领人士。

第三个十年（1999—2009）。这十年继承了上个十年了解中华文化的目的，以轻松活泼的方式，推广华语，针对人群是1965年以后出生的受英文教育而且不太会讲华语的新加坡华人。

（三）2011年《母语教育检讨报告书》对华文教学进一步检讨

政策的目的是华人要灵活地学习华语，确保教学与考试更接近学生应用语言的能力。教育部的政策是改变考试方法，制定了一整套坚定母语能力的目标--“语言能力描述”，以便检测学生的华语母语沟通和互动的实用能力。

在新加坡，语言政策成为服务经济、政治、国家利益和政府管理实用工具，语言政策已经进行了多次改进，将来语言政策还会随着变化而调整。

三、新加坡双语政策及其动态治理对民族关系调控的重要作用

（一）动态治理的前瞻性思考在政策设计中有民族关系的考虑

前瞻性思考是指根据环境预测未来发展趋势，理解其对社会经济目标的重要性，并具有识别新机遇和潜在威胁以及处理危险的战略投资和选择能力。前瞻性思考并非要求人们能预见不确定的未来。“在不确定的环境，前瞻性思考就是让人参与战略对话，”[11]让人们对未来发展有信心。前瞻思考能形成一种经常性质疑的文化，让人们遇到各种突发事件或者随着环境变化时刻保持适应性。

新加坡在制定语言教育目标时，不仅考虑到了新加坡的生存，而且照顾了各民族母语的感情和传承祖先的文化。新加坡政府制定了多元的教育和语言政策，一方面为国家生存提供会英语的人才，又尊重各民族的语言和文化，避免语言霸权；把马来语定位国语，即是为了照顾马来人的情绪，又是缓和马来西亚的敌视。对待华语，李光耀保持的态度很微妙，既打击了华人大沙文主义，同时又非常注重华语5000千年文明的传承，面对华人的激烈反抗和不断出现的学生抗议，他知道变革不能太激进，要谨慎行动，不断地安抚华人的情绪，使华人认识到以华语为工作语言的危害性，为了生存必须首先确保和东南亚近邻和睦相处。新加坡政府在不断地权衡和善治的理念下，制定了双语政策，来协调各民族的利益。

（二）动态治理的反复思考在政策的执行中避免民族冲突的发生

阿尔伯特·爱因斯坦说：“问题不在于思考而是反复思考”。李光耀的治国经验就在于他经常地反思，从别国成功的经验和失败的教训中寻找适合本国的计划和方针。通过学习、比较、反思和对照，挑选那些可以带来社会成功的经验，加以调整和采用。反思的习惯和思维态度对于必须做出决定的领导人来说，可以避免政策的失误带来不可收拾的残局。

从双语政策32年曲折的推行中，以及1979年和2011年的变革中，我们能看出新加坡第一代领导人的价值观和执政理念是照顾和维护人民和国家的利益。双语政策要平衡国家和各民族的利益，尤其对于占75%的华人来说，华语没有成为共同语言和国语，又被迫放弃了方言，引起了华人的不满和抗拒，政治上碰到了很大阻力。但是，经过32年的政策反思调整和改革，照顾到了不同人群，以及社会环境的变化，新加坡在双语教学中取得有目共睹的成绩。1979年的教育体制的重大变革，每十年华语运动的调整，1999年和2011年《副总理声明》、《母语教育检讨报告书》对华语政策的反思、检讨，新加坡领导人以谦虚、谨慎、不断评估政策效率的态度，使新加坡复杂、敏感的语言政策取得了成功，新加坡各民族实现了相互认同，相互通婚，民族之间认同率达到了90%以上，各民族彼此尊重相互的文化、宗教和风俗习惯，和睦相处。

（三）动态治理的换位思考有助于政府实施适应国家文化和历史背景的民族关系调控

换位思考指的是从别的国家的经验和思想，发现新见解，寻找他人解决类似问题采取和实施的实践，反思自己行为吸取教训，找出可以适合本地环境的政策和解决问题的方法，使政策适合本地公民的要求。

双语政策的制定与执行，主要的阻力和困难来自华人，李光耀非常注重学习各国的历史，他发现印度独立十年语言依然是一个争执的政治问题，斯里兰卡由于实施了占80%人口的僧伽罗人语言为官方语言，而陷入了长期的动乱。不重蹈他国失败教训的覆辙，根据新加坡的实际情况和文化特征，制定了适应新加坡的语言政策，实现了经济的发展，民族的和谐和社会的稳定，使语言政策成为实现国家利益目标和满足政府需要的治理工具，政府的调控无疑起到了巨大的作用。新加坡成功的秘诀在于动态治理。在新加坡没有什么政策是不可以更改的，政策必须随环境的变化调整，制定的政策就是为了能够真正实施。“新加坡每三年发展并考虑一次国家情景，这些情景往往呈现具有政策含义的重要趋势和问题。”[8]

总之，新加坡以小国的身份坚持了自己的政治实验并取得了伟大的成功，有很多值得我国学习的经验，新加坡双语政策在执行过程中不断的改良、适应和创新，双语政策在30多年改革中，经过了多次的研究和检讨。新加坡民族政策在政治、经济、宗教和文化以及防恐等多方面都坚持动态治理，其民族关系的和谐要归功于政府在民族关系调控中始终采取动态的治理态度，没有完美的治理系统，只有不断地学会调整和改善以满足不断变化的要求的系统，过去无法改变，未来不能决定，只有带着动态治理的观念，才能为应对未来做好准备。

[1]Sandel，Michal.What Money Can’t Buy；The Moral Limits of Markets[M].New York；Favra，Straus&Giroux.2012.

[2]转引自：吉登斯.社会的构成[M].上海：上海三联书店，1990.

[3]（美）E·A.罗斯.社会调控[M].北京：华夏出版社，1989.

[4]金炳镐.民族理论通论[M].北京：中央民族大学出版社，1994.

[5]Devan Nair（1976）.Socialism that Works：The Singapore Way.

[6]John Ikenberry，What Can State do Now in Paul，Ikenberry&Hall eds.Nation-state in Question，Princeton:Princeton University Press，2003.

[7]Gambhir Bhatta.International Dictionary of Public Management and Governance.New York:Me Sharpe Inc.

[8]梁文松等.动态治理—新加坡政府的经验[M].陈晔等，译.北京：中信出版社，2010.

[9]詹世友.国家理由与“德行”奥义——马基雅维里政治哲学探微[J].社会科学，2013，(12).

[10]李光耀.李光耀回忆录—我一生的挑战新加坡双语之路[M].南京：译林出版社，2013.

[11]Kees vsn Heijden.The Art of Strategic Conversations.2nd Edition:John Wiley&Sons Ltd.2005.