反思与转进：转型期社会志愿组织可持续发展机制的构建*

赵德胜

（南京工业大学 法律与行政学院，江苏 南京 211816）

一、引言

社会志愿组织的产生与发展是社会整体进步和前行的一个重要向度和标尺。两次世界大战之后，战争带来的巨大创痛让全世界各国都在反思传统的政府和市场并行的资源配置的双轨模式的缺陷和不足。人们发现，原先的两大部门都不能有效规避和阻止各种危机甚至战争的发生，亦不能满足社会经济活动与公共需求的平衡需要。社会发展和国家兴盛需要其他力量的介入。战后西方各国经济重建过程中政府职能的调整和民主意识的抬头，使得欧美发达国家的社会力量日益强大，公民社会的崛起成为可能，逐渐形成与政府、市场鼎足而立的第三部门。众多致力于公益的社会志愿组织雨后林立并崭露头角，成为政治、经济改革和社会转型重要的参与者和推动者。作为政府和市场之外的“第三只手”，其在资源配置、道德提升、民主建设和社会治理等诸多方面发挥着越来越重要的作用。

中国的改革开放进程不仅仅是经济体制的变革与调整，更深层次的政治和社会变革也是必然选项。30多年来，富有中国特色的“渐进式”增量改革模式也在一步步释放社会组织的张力和能量，志愿组织和志愿者行动日益成为媒体和公众视野中的现实存在和议论焦点。这不仅代表着国家的政治生态已悄然发生了质变，也表明民众不断觉醒的民主意识和公共情怀需要更多的制度化通道以便疏解。当前中国的改革进入了十分重要和敏感的转型期，社会建设已被列入国家政治发展进程规划之中。大力发展社会志愿组织符合当前社会发展的趋势和方向要求，也是政府改革进一步深入推进的必备条件。志愿组织是培育公民精神的载体、公民参与和意见表达的平台、公民社会与国家沟通的中介，并能够创造基层社会资本，对公民社会的建构起到至关重要的作用。[1]

中国社会志愿组织的发展在经历了风风雨雨之后，在改革开放之后步入了快速发展的时期，上世纪90年代以后，随着众多大型的运动赛事和国际会议先后在中国举行，志愿组织的发展进入到了高峰时期。特别是最近十年，在网络和媒体的助力下，在诸如动物和环境保护、非典、北京奥运、汶川大地震、广州亚运会、低碳行动、救助流浪儿童行动等事件和领域中，无不活跃着众多志愿者的身影。可以说，志愿者组织和志愿者行动已经成为社会力量介入社会建设过程的重要的组织化和制度化机制。这无疑是有利于社会建设的推进以及公民社会的成长的。

二、反思：体制困扰和发展困境

虽说中国志愿组织已经成为一种重要的社会力量，在唤醒民众公共意识、弥补政府公共服务不足和构建和谐社会等方面承担着愈来俞重要的角色。但基于国家的管理体制方面的缘故，在处于转型期下的当代中国，社会组织和政府之间的关系处于一个非常微妙的阶段。当前国内理论界对我国现阶段的公民社会与志愿服务的基本定位是 “政府引导的公民社会”和“政府引导的志愿服务”。[2]这和西方发达国家中社会组织普遍具有独立性有所不同。

传统体制下，国家出于社会控制的需要，对民间组织（包括志愿组织）采取了十分严格的管控政策，这主要体现在双重管理体制上，即民政部门和业务主管部门共同对社团进行管理，社团的成立必须有相应的业务主管部门的同意和批准，从而几乎将所有合法的社会团体置于政府的直接控制之下而具有浓厚的官方色彩，它们的运作自主性受到严格的限制。[3]这一方面不利于社会管理改革向纵深推进，使得向政府社会分权难以在实质上取得突破，另一方面也制约了社会志愿组织的发育成熟，造成志愿组织和部门一系列的发展困境。

1.法律和制度困境

传统的社会组织管理体制是计划经济和大政府格局下的产物，给予社会志愿组织自主发展和活动的空间有限，在法律制定和制度安排上更是少有规范志愿组织活动的内容。目前我国出台的专门规范志愿服务的立法均限于地方层面，仍有81%的地区处于志愿服务立法的空白地带，全国至今没有一部统一的志愿服务法。这种法律和制度根基的缺失让当前中国志愿组织的发展显得先天不足，很多志愿组织的发展囿于散兵游勇式的非正规化和非制度化格局，志愿服务具有很大的盲目性、随意性和无序性，难以发挥资源整合的优势以有效应对社会对志愿服务的需求，志愿服务的主体责任和合法权益也缺乏切实的保障。另外，志愿组织由于缺少相关法律和制度的准确定位，其行政化的色彩十分浓厚，导致了志愿组织最为核心的独立性和自治性的匮乏，这些都给中国的志愿组织的长远发展设置了巨大的障碍。

2.人才供给困境

中国志愿组织发展的另一个瓶颈反映在人才供给的维系上。近年来，中国志愿者数量虽然以较快的速度递增，但与发达国家(地区)的志愿组织相比仍有较大的差距,志愿服务的参与人数与人口规模比较,所占比例还比较小,发达国家(地区)志愿者占国民比例一般为30%左右，有的高达60%。以色列全部人口中的20%经常参加志愿活动，平均每个月服务16个小时；香港参加志愿活动的公民占总人口的20%，大约在120万人左右。[5]而观察我国的志愿组织的人员构成，其主力成员是高校学生，流行性非常大，志愿活动的开展仍带有动员式的传统特征。普通社会公众参与志愿活动的比例偏低，许多志愿组织人才结构不合理，专业人才匮乏，骨干和专业人才随着人员变化而流失，导致很多志愿行动的开展无法有效开展，特别是一些关爱孤寡老人和特殊儿童之类的助老扶残项目，活动的开展尚未做到经常化、制度化，对志愿者的约束力和吸引力还不够。

3.资金供给困境

志愿行为虽多是自愿的和不计报酬的社会行为，但仅凭热情是难以支撑志愿组织和志愿行动的可持续发展的，充足的资金保障是志愿行动得以维系的必备条件。而我国的志愿组织的发展大多受困于资金的短缺，很多的志愿行动往往因为志愿组织的资金不足而难以为继。目前国内志愿者组织的活动经费来源以政府财政支持为主，政府对各类志愿者组织的资金支持存在极大的不平衡性。青年志愿者组织以政府财政拨款为主，社区志愿者组织以政府拨款与自筹资金相结合方式为主，民间志愿者组织以会费、社会的捐助、国内基金及国际基金资助为主。筹资渠道的单一和筹资能力的不足使不少志愿组织陷于功能空转的局面，极大地阻碍了当前志愿组织的发展。

4.管理机制困境

当前众多的社会志愿组织由于法律地位的模糊和自主性的缺失，管理机制上的诸多问题也显露无遗。传统的双重管理体制明显带有行政管控的意识，许多社会志愿组织要想求得生存和发展，不得不“委身”于相关政府职能部门，这样既脱离于时代发展要求，又因缺乏具体细节上的规制而陷入“双重难管”的困境，政府职能部门有时只能在越俎代庖和放任自流两极间做简单取舍，加之现有体制下社会公众也难以对相关志愿组织进行具备实质意义的有效监督，因此产生类似“郭美美事件”、“河南宋庆龄基金会违规”等那样的负面新闻报道也就不足为奇了。社会志愿组织的这些“硬伤”极大地挫伤和削弱了其发展的社会基础，影响了志愿组织的健康发展。由此可见，过度行政化的管理机制不仅难以应对社会对志愿组织的日益增长的各种需求，也因其社会化和自组织化的程度较低导致自主空间严重不足，也难以在人才引进、资金筹集、转型定位和项目运作等诸多方面发挥志愿组织应当具备的影响力和执行力，甚至会造成“志愿失灵”的严重后果。

三、转进：社会主导的可持续发展机制

据前文所述，不难看出，当前中国社会志愿组织发展过程中遇到的问题归根到底是由于传统管理体制上的困扰和羁绊所致。行政主导或政府主导的管理体制严重制约了社会志愿组织的成长，也造成了政府的“越位”和“错位”管理，政府管不了也管不好。摆脱困境的有效路径是变政府主导为社会主导，让社会权力回归社会，政府做回自己，摆脱“运动员”、“裁判员”集于一身的双重角色冲突，建立高效的社会志愿组织可持续发展机制。

1.加强志愿服务立法，夯实法律和制度基础

优化社会志愿组织运行环境的首要环节便是志愿服务的立法工作。正所谓“无规矩不成方圆”，志愿组织的发展及志愿服务的开展都需要法律和制度的规制。在志愿服务比较成熟的西方发达国家，均有专门针对社会志愿组织和志愿服务活动的法律和制度体系，如美国的《志愿服务美国法》、加拿大的《志愿工作法》、德国的《奖励志愿社会年法》、西班牙的《志愿服务法》、澳大利亚的《志愿服务原则》等等。这些法律法规确立了志愿组织的地位和作用、与政府的关系以及筹资渠道、税收征收和监管程序等细节问题，为志愿组织的健康发展提供了一个良好的法律环境。在国内，先后有北京、上海、广东、江苏、河南、福建等省市相继制定了一些地方性的法规，但随着经济社会的发展和志愿组织规模的扩大，圈地自管的地方性法规显然不能适应中国志愿组织的发展趋势。目前，志愿组织的发展已经进入了快车道，参与到志愿服务活动的人数越来越多，涉及的资金越来越大，志愿服务的社团化趋势愈加明显，在全国范围内对志愿服务立法的时机已经成熟。

笔者认为，对志愿组织和服务活动立法首先需要厘清的是志愿组织和政府之间的关系，社会志愿组织不应是政府的附属机构，而应是相对独立的社会组织或第三部门，立法中应对此有明确的界定。这需要转变观念，变传统的“政府管理”为“公共管理”，建立多元管理格局。通过志愿服务立法来释放社会活力，健全志愿组织工作机制和法律环境，是弘扬志愿精神和传统社会道德文化、推动志愿服务向纵深发展的重要举措，是中国社会向法治和公民社会前进的必由之路，是将志愿工作纳入到法制化、规范化和常态化发展的重要标志。

2.培育志愿精神，破解人才和资金供给困境

美国学者迈克尔·沃尔泽提出，对公共事务的关注和对公共事业的投入是公民美德的关键标志，同时这种积极参与还体现为一种公益精神，即“牺牲一切纯粹的个人和私人目的持续的认同和追求共同的善”。[6]中国文化中不乏乐善好施、扶危济困的传统美德，但将这种个人道德修为的标准转化为更为广泛意义上的全体民众的志愿服务意识仍需要有一系列的机制作为推动力。志愿精神的广泛传播和着力培育是其中不可或缺的重要一环。从各国的经验来看，志愿组织和志愿服务活动的开展都是以民众的志愿精神作为后盾的。在西方发达国家，志愿服务的意识已为大多数公民所接受，参加志愿服务已经成为广大公民的自觉行动。据一项调查，目前我国各类志愿者人数仅占总人口的5%，这与发达国家的40—60%相比较，比例相差十分悬殊。这也是造成中国志愿组织人才和资金供给双重困境的重要原因之一。

因此，中国志愿组织的发展不能没有坚实的社会精神基础，只有全社会的公共意识和志愿精神被充分的激发出来，我们的志愿组织和志愿服务才有取之不尽、用之不竭的资源和能量，也才能在根本上解决人才和资金方面面临的窘境。笔者认为，培育社会志愿精神，一要靠教育的转型，实现从学历教育向素质教育的转身，从小就开始培养学生的公民意识和公共精神，夯实人文教育的公共性诉求。二要靠政策的松绑和激励。公共政策在社会志愿组织的成长过程中扮演的作用非比寻常，国家可从体制重构、税收优惠、监管多元等方面着手制定符合社会发展趋势的管理政策和制度，重新确立社会志愿组织的地位和作用，实现政府与志愿组织的主次角色的置换和归位，建构社会组织主导的志愿环境，真正实现“有钱出钱，有力出力”的良好的社会志愿服务的氛围。

3.整合社会资源，提升志愿服务能力

目前中国的社会志愿组织的数目虽然在不断的增加，但是总体来看，其志愿服务的能力和水平有待提高，呈现出数量小、能力弱、联系少和辐射窄等特点。就中国社会目前的志愿需求来看，很多阶层都需要某种形式和内容的志愿服务。而中国目前的志愿服务却集中于扶贫、灾难救助、环境保护、赛会等少数领域，即便是这些重点领域，志愿服务也仍然呈现“旱涝不均”的现象。志愿组织活动的内容十分丰富，涉及社会的方方面面，要使志愿组织的活动长期、持久地开展下去，就应该在资源整合、规范管理和强化保障等诸多方面入手，构建志愿组织的可持续发展机制。

中国当前的志愿服务很多情况下仍没有脱离政府动员式的传统范式，短时有效却难以持久。未来的发展方向应当以社会志愿组织主动承接为发展路径，社会志愿组织自组织能力的提升会给志愿服务带来划时代的改变。通过志愿组织的相互联系，资源整合和信息互通，社会的志愿需求快速能够传递到相关的志愿组织，从而使志愿服务需求方得到菜单式的对应服务。这种理想状态的实现不仅需要政府做好基础性的工作，如规制自身，放权社会，政策引导等，社会志愿组织也需要在人员培训、项目运作、资金筹措、横向沟通等诸多细节做好规范化、科学化和社会化管理。

4.变革管理机制，优化政府和公众监督

社会志愿组织的发展和壮大以及社会志愿活动的良性运作不是单一的政府放权就可以一蹴而就的，志愿组织管理的透明化、法制化和规范化是不可或缺的。根据西方发达国家的先进经验，志愿组织的活动和管理受到了来自各方的强力的监督，社会捐助的每一笔款项都能够查出来龙去脉，透明程度有目共睹。这会在很大程度上激励社会资源和力量的不断注入，形成良好的志愿环境。中国红十字会当前所面临的信任危机从一个侧面折射出中国的志愿组织的管理机制存在着重大的缺陷和不足。因此变革管理机制，是中国一些志愿组织重塑公信力的必由之路。

四、结语：以社会发展提升国家发展

社会的成长和发展是国家富强和发展的基石，也是国家实现法治化、民主化和现代化的题中应有之义。而社会组织包括志愿组织的成长，是衡量国家和社会进步的一个重要的指标和象征，中国社会的转型也要以此作为是否成功的标准。当前中国改革开放的实践给我们梳理出了一条从经济改革到社会改革再到政治改革的路线图，而我们正处于改革向纵深发展和挺进的关键期，社会改革的持续推进，既是实现“三步走”战略目标和中华民族复兴的伟大的“中国梦”的关键一步，也是解决当前众多社会矛盾和问题的必然选择。

[1]孙莉莉.政治结构与社会基础：中国草根志愿组织研究进展[J].求实，2010，（5）：58-62.

[2]赵银侠.公民社会视野下中国志愿服务发展与社会支持性因素探讨[J].理论导刊，2009，（9）：42-44.

[3]陈天祥，徐于琳.游走于国家和社会之间：草根志愿组织的行动策略[J].中山大学学报（社会科学版），2011，（1）：155.

[4]党秀云.论志愿服务的常态化与可持续发展[J].中国行政管理，2011，（3）：50-54.

[5]张作森.国内外社区志愿服务发展与完善——青海社区志愿服务[EB/OL].(2010－04－28)http://www.m ca.gov.cn/article/mxht/llyj/200801/20080100009635.shtm l.

[6]罗伯特·帕特南.使民主运转起来[M].王列，赖海榕译.南昌：江西人民出版社，2001.