四川省国家重点生态功能区县域生态环境质量考核环境监测管理初探

张秋劲，杨 琳，廖 翀，徐 亮

(1.四川省环境监测总站，成都 610091;2.四川省环境保护厅，成都 610041)

国家重点生态功能区是指承担水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等重要生态功能，关系全国或较大范围区域的生态安全，需要以生态主导、保护优先、严格准入、限制开发，在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高生态产品供给能力的区域［1］。保护好国家重点生态功能区是保护好国家生态红线的重要着力点。

为维护国家生态安全，促进地方政府加强生态环境保护力度，2008年起，中央财政对包括国家重点生态功能区在内的451个县 (市、区)实施资金转移支付［2］，2010年 11月财政部印发了《2010年国家重点生态功能区转移支付管理办法》(财预〔2010〕487号)，标志着国家重点生态功能区生态补偿机制的建立。2013年中央财政转移支付资金总额已达423亿，被考核县域由最初的88个试点县扩大至466个。

为进一步加强转移支付资金的绩效考核，完善考核机制，财政部委托环境保护部对国家重点生态功能区实施县域生态环境质量考核，考核结果作为中央对地方国家重点生态功能区转移支付资金分配的重要依据。为加强国家重点生态功能区生态环境质量的监测、评价与考核工作，环境保护部、财政部联合制定了《国家重点生态功能区县域生态环境质量考核办法》(环发〔2011〕18号)，文中明确规定了《国家重点生态功能区县域生态环境质量考核有关指标环境监测方案》，对国家重点生态功能区县域生态环境质量考核环境监测 (以下简称县域考核环境监测)工作提出了明确的要求［3，4］。

1 四川省考核工作总体概况

四川省位于中国西南部，幅员面积48.5万km2，是全球25个生物多样性热点地区之一，全国生物多样性中心。四川省西部地区是我国国家重点生态功能区集中分布区。特别是横断山区域是我国生物多样性保护关键地区，该区域既是大熊猫、川金丝猴等国家一级保护珍稀动植物的重要生境，也是我国重要的物种基因库，还是长江上游重要的生态屏障。

四川省有42个县被列入国家重点生态功能区转移支付县域，居于全国第二。行政上分别隶属于绵阳市、广元市、达州市、巴中市、雅安市、阿坝藏族羌族自治州、甘孜藏族自治州和凉山彝族自治州;在全国主体功能区划中分属川滇森林及生物多样性生态功能区、若尔盖草原湿地生态功能区和秦巴生物多样性生态功能区［5］;在地理上主要分布在川西高山高原区、川西北江河源区、及盆州山地区的岷山-邛崃山区和秦巴山区。分布详见图1。

图1 四川省42个国家重点生态功能区县域分布Fig.1 Distribution of the 42 counties of national key ecological function areas in Sichuan Province

四川省县域考核环境监测包括环境质量监测和重点污染源监测。考核工作开展以来，已实现地表水环境质量、空气环境质量监测点位 (断面)全覆盖，并且完成监测点位 (断面)和污染源的认定工作。考核工作开展至今，地表水、空气质量监测点位 (断面)、指标和频次均满足《考核办法》要求;受到监测能力和条件限制，部分污染源监测的频次未达到考核办法要求。地表水环境质量监测从考核工作开展前的13个县增加到2013年的42个县、113个监测断面;空气环境质量监测从2011年的9个县增加到2013年的42个县、62个监测点位;污染源监测点位从2011年的34个增加到2013年的67个。其中超过70%的水质监测断面、超过50%的环境空气监测点位是为县域考核环境监测而新增设的。尽管县域考核环境监测工作对促进国家重点生态功能区县域生态环境保护起到了积极效果，但是暴露出一些问题需要逐步解决。

2 县域考核环境监测工作特点

2.1 自身监测能力薄弱

四川省42个国家重点生态功能区县 (市)中绝大多数位于偏远山区和少数民族地区，其中35个县位于阿坝藏族羌族自治州、甘孜藏族自治州和凉山彝族自治州，三州地区幅员面积大，交通十分不便，各州均仅有一个州环境监测站能开展实际监测工作。考核工作开展前，绝大多数少数民族地区县级环境监测工作完全处于空白状态，到2012年42个县中仅有5个县 (市)建有监测站，整体监测力量非常薄弱。

2.2 参与监测机构数量多

由于自身监测能力的不足，众多监测机构参与到县域考核环境监测工作。2012年和2013年，参与的机构多达25家，其中省级环境监测站1家，市 (州)级环境监测站9家，县 (市)级环境监测站12家，社会检测机构3家。在42个县中，1个县由省级环境监测站完成，占2.4%;19个县由市 (州)或县 (市)级环境监测站完成，占45.2%;22个县由社会检测机构完成，占52.4%。

图2 参与县域考核监测各类监测机构比例图Fig.2 Scale of various types of monitoring bodies

2.3 监测模式多样化

四川省县域考核环境监测工作主要采用3种模式完成:(1)自行监测模式，即由当地环境监测站自行对空气、地表水和污染源进行监测，2013年四川省仅有5个县属于该模式，占总数的11.9%。(2)部分委托模式，即当地已建立空气自动站对大气进行监测，地表水和污染源监测采取委托监测，采取这种模式仅有5个县域，占总数的11.9%。(3)完全委托模式，即完全委托环境监测机构或社会检测机构对空气、地表水和污染源进行监测，采用该模式的县有32个，占总数的76.2%。

2.4 监测管理工作任务艰巨

由于四川省被考核县域地理、经济、人力、物力等多因素的限制，当地自身环境监测能力的形成尚需一个相当漫长的过程，而面对较为繁重的县域考核环境监测工作任务，各类监测机构的介入是一个无法回避的现实局面。针对监测模式多样、社会检测机构参与比例高的特点，如何对各级监测机构的工作特别是社会监测机构进行有效的监督与管理、如何保障相关环境监测数据质量是四川省县域生态考核管理部门面临的一项艰巨任务。

3 县域考核环境监测管理初探

3.1 管理措施

自2011年考核工作正式开展以来，四川省42个县中绝大多数县域考核环境监测工作经历了从无到有、从无序到有序、从混乱起步到逐步规范的过程，在这过程中，管理部门进行了大量的管理探索和创新，克服了许多困难，也积累了一些经验。2012年以来，四川省先后出台了一系列的管理措施，从年度县域考核环境监测工作的筹备、实施和审核三阶段进行规范，对监测对象、监测机构、监测手段、监测内容和监测成果等诸多方面均进行了细致的规定，概括起来，四川省县域考核环境监测工作主要管理措施详见下表。

表 四川省县域考核环境监测管理工作问题及对策成效一览Tab.Main management measures of assessment monitoring in Sichuan Province

续表

3.2 技术手段

环境监测质量管理是环境监测工作的重要组成部分，是监测结果科学、客观、公正、准确的重要保障。环境监测方法标准和技术规范是实施监测活动和质量管理的技术依据，完善的监测技术体系对提高监测质量具有重要意义［6］。县域考核环境监测内容包括地表水水质监测、环境空气质量监测和重点污染源监测，目前我国已经发布了对应的系列标准、规范、和技术导则，使全程序质量控制检查有据可循。四川省立足于此，从管理角度出发，探索简易有效的内部质量保证与控制检查方式的选择和多元化外部质量控制与管理的推行。

3.2.1 监测机构内部质量保证与控制

监测机构内部质量保证与质量控制的目的是使监测数据具有代表性、完整性、准确性、精密性和可比性，进而能够准确地反映环境质量和污染物排放的现状。相关措施涉及环境监测的全过程，包括人员、设施及环境、监测方法、仪器设备、样品采样、样品管理、实验室分析质量控制、数据处理、数据校核及审核、监测结果的表示以及监测报告及三级审核等诸多环节与内容［7］。针对考核监测工作的特点，四川省着重对样品采集、数据记录和存档、报告三级审核等环节加强检查，特别要求每次监测采样要同时记录GPS航迹及采样影像资料，既可通过现场核查具体监测点位，也可通过不定期抽查原始资料对采样的真实性实施远程监督。

3.2.2 监测机构外部质量控制与管理

一般来说，外部质量控制指本机构内质量管理人员对监测人员或行政主管部门和上级环境监测机构对下级机构监测活动的质量控制［7］，本文中外部质量控制特指负责县域生态工作的省级行政主管部门对参与本研究环境监测的机构监测活动的质量控制。目前针对参与四川省县域生态考核环境监测的机构的外部质量控制与管理，主要采取省环保厅牵头，省环境监测总站组织、市 (州)级环境监测站协作、各监测机构参与的方式开展。2012年及2013年，均采取密码质量控制样的方式对所有参与监测机构进行了考核，并分别以川环办发〔2013〕22和川环办发〔2014〕102号文对考核结果进行了通报，效果良好。此外，四川省还计划逐步按比例抽查、开展密码加标样考核和实验室间比对。相信通过多手段的外部质量控制措施，将更有效地促进各监测机构的内部质量管理，为考核监测数据严把质量关。

4 结语

环境监测是国家重点生态功能区县域生态环境质量考核工作中非常重要的一个环节。针对地理位置偏远、人口稀少且经济欠发达的地区，一定要因地制宜地选择适当的环境监测模式，这是科学、高效和可持续地开展县域考核环境监测工作的重要前提。在多种监测模式并存的环境下，尤其针对委托监测模式，主管部门只有通过不断实践，创新管理模式，才能保证考核监测数据真实有效，推动地方环境监测综合能力的提升，促进地方政府切实承担保护和改善生态环境的职责，共同构筑国家生态安全屏障。

［1］ 环境保护部、发展改革委、财政部，关于加强国家重点生态功能区环境保护和管理的意见［Z］.环发〔2013〕16号.

［2］ 钱 震，蒋火华，刘海江.关于国家重点生态功能区县域生态环境质量考核中现场核查的思考［J］.环境与可持续发展，2012，37(5):34-36.

［3］ 环境保护部环境监测司，中国环境监测总站.国家重点生态功能区县域生态环境质量考核工作手册［M］.北京:中国环境科学出版社，2012.

［4］ 徐永明，内蒙古自治区国家重点生态功能区县域生态环境质量考核工作现状与存在问题［J］.北方环境，2013，25(11):9-11.

［5］ 国务院关于印发《全国主体功能区规划》的通知［Z］.国发〔2010〕46号.

［6］ 夏 新.浅谈强化环境监测质量管理体系建设［J］.环境监测管理与技术，2012，24(1):1-4.

［7］ HJ 630-2011，环境监测质量管理技术导则［S］.