制约建设项目通过环评技术审查的因素及案例分析——以四川省为例

廖嘉玲，刘 政，2，王红磊，彭 艳

(1.四川省环境工程评估中心，成都 610041;2.四川省环境保护厅，成都 610041;3.四川大学建筑与环境学院，成都 610065)

环境影响评价技术审查是建设项目环评审批的重要前置环节。在国内宏观经济形势持续增长动能不足的背景下，不断提高环评技术评估质量、效率，发挥好环境影响评价在转变经济增长方式，调整产业结构中的“调节器”、“控制阀”作用，加快经济效益好、环境友好型的重大项目技术审查进度，对拉动四川省经济发展，建设西部经济发展高地进程具有重要意义。

笔者拟通过对制约四川省重大建设项目通过环评技术审查的因素及案例进行分析，提出针对性的改善建议，以期为市、县级环境管理及技术评估部门提供技术参考，提高环评机构的报告编制水平。促进符合产业政策、具有环境可行性的建设项目提高环评技术审查效率;对可能存在政策和环保障碍的项目，通过优化和采取技术措施使之具有环境可行性;对经充分论证不具有政策或环境可行性的建设项目坚决否决。

1 四川省重大建设项目环境影响评价报告审查现状

2009～2013年，四川省环境工程评估中心技术审查重大项目约3814个，其中，172个项目未通过技术审查，包括对建设项目的否定和对环评报告的否定。如下图所示，2009～2013年，四川省重大建设项目技术审查通过率呈现逐步上升的趋势，主要变化在于因环评报告编制质量不合格被否决的项目数减少。其主要原因包括:环境管理部门强化了对环评机构的监管，定期发布环评机构考核信息，环评机构中资质借用、超出资质证书规定范围或等级，承接业务等违规行为减少，管理日趋规范，逐步形成良性竞争，环评报告整体编制水平提高;管理机构对环评从业人员的技术培训和考核增加，促使从业人员提升业务能力等。

图 四川省重大建设项目技术审查情况Fig.EIA audit of major projects in Sichuan

2 制约项目通过环评技术审查的因素及典型案例

2009～2013年，未通过专家审查的重大建设项目主要存在以下问题:一是不符合国家相关产业政策和行业准入条件，发生率为15.1%;二是不符合城市总体规划、土地利用规划、区域或专项(园区、流域、路网等)规划及规划环评相关要求，发生率为37.8%;三是选址、选线存在重大环境制约因素，发生率为25%;四是不符合环境容量、总量控制要求，发生率为2.9%;五是项目环评报告工程分析存在重大缺漏，编制质量差，发生率为88.94%;六是公众参与调查不符合相关要求，发生率为14.5%。

前4项属于建设项目本身的“硬伤”，实行“一票否决”制，即否定建设项目。一般在建设项目进行环境影响评价之前，相应的主管部门会对其产业政策、选址等先行审批，故出现“硬伤”的比例不高。后2项是对环评报告的否定，即指建设项目本身无“硬伤”，但存在环评质量不合格或公众参与调查不符合相关要求的情形，专家审查组将根据具体的环评报告编制质量和公众参与情况判断是否否决环评报告。制约因素中后两项出现频率相对较高。

2.1 不符合国家相关产业政策和行业准入条件

此类情况包括:产业政策中的“限制类”、“淘汰类”项目;不满足行业准入条件要求;不符合其他相关产业政策文件要求等。

《产业结构调整指导目录 (2011年本)(2013修正)》《外商投资产业指导目录 (2011年修订)》等文件明确规定了“淘汰类”、 “限制类”项目。建设项目立项管理目前一般分为审批、备案、核准3种，审批制和备案制项目的立项文件已明确建设内容和产品方案，故只要评价内容与立项文件一致，基本都符合产业政策。而核准制项目一般只有同意开展前期工作的文件，未说明建设内容和产品方案，易造成与产业政策不符的情况。此外，可能存在部分审批制和备案制项目出具的立项文件不规范，建设内容或产品方案不明确，也易出现与产业政策不符的案例。例如:某纳米级碳酸钙系列产品新建项目，该地经信委出具的立项文件内容表述为“同意进行纳米级碳酸钙系列产品的生产”，而该项目实际的产品方案中纳米级碳酸钙产品只占总生产规模的30%，剩下的70%为微细碳酸钙。根据产业政策，普通级碳酸钙属于限制类，对于该项目生产的微细碳酸钙是否属于普通级碳酸钙，需要根据产品标准由主管部门进行判定。为此，该地经信委再次出文确认其产品方案与产业政策符合，该项目方能通过环评技术审查。

行业准入条件对其适用范围有明确的界定，企业的选址、生产线的规模、能耗等都有明确的要求。经初步统计，现已发布的行业准入条件有50个，正在修订的有8个。例如:某特种炭黑项目选址于某市城市总体规划范围内，项目厂界与该市主要地表水的最近距离约400m。产业政策中无炭黑行业的准入要求，但通过对该项目原辅料及生产工艺的分析，该项目以煤焦油为原料，经脱水、蒸馏等工序生产工业萘、精蒽、工业洗油、改质沥青、特种炭黑等产品，实为煤焦油深加工及炭黑项目，属于炼焦煤化工副产品加工生产企业，适用于《焦化行业准入条件 (2008年修订)》。根据《焦化行业准入条件 (2008年修订)》规定“在城市规划区边界外2km(城市居民供气项目、现有钢铁生产企业厂区内配套项目除外)以内，主要河流两岸、公路干道两旁和其他严防污染的食品、药品等企业周边1km以内，居民聚集区《焦化厂卫生防护距离标准》(GB11661-89)范围内，不得建设焦化生产企业”，因此，该项目不符合《焦化行业准入条件 (2008年修订)》中规定的生产企业布局要求。

除此之外，其他相关的产业政策的要求也是环评技术审查的重点。近年来，抑制产能过剩成为国家产业结构调整的重要导向，2009年国家发改委发布《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》(国发〔2009〕38号)要求:严格控制产能过剩行业盲目扩张和重复建设。环保部发布《关于贯彻落实抵制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的通知》(环发〔2009〕127号)要求:原则上不得受理和审批扩大产能的钢铁、水泥、平板玻璃、多晶硅、煤化工等产能过剩、重复建设项目的环评文件。四川省也相继发布了《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的意见》(川府发〔2010〕15号)、《关于坚决遏制产能严重过剩行业盲目扩张的通知》 (发改产业〔2013〕892号)等文件，严格控制过剩产能扩张。

2.2 不符合相关规划及规划环评要求

此类情况包括以下两种情形:与相关规划不符合;与规划环评要求不符。

建设项目与城市总体规划、土地利用规划、区域或专项 (园区、流域、路网、环保等)规划，包括发展类型、规模、占地类型等要求存在冲突。例如:某锂电池生产项目选址于某工业园区内，占用土地类型为工业用地、商住用地和绿地，与该市城市总体规划和园区用地规划不符，制约该项目通过环评技术审查。

与规划环评要求不符，指不满足规划环评、审查意见或相关文件的要求。如2007年四川省出台《关于大力推进战略环境影响评价的意见》(川府发〔2007〕16号)提出“新建化工、印染、电镀、酿造等项目必须进入通过区域环评且环保基础设施完善的开发区或工业集中区”，即上述行业必须进入已进行规划环评的工业园区，否则将不能通过审查。而对于已进行规划环评的园区，应重点关注其环境制约因素、限制引入的产业以及特殊的环保要求等，如引入的企业是否禁止燃煤、清洁生产水平是否必须达到一级标准、中水回用率要求等。

2.3 选址、选线存在重大环境制约因素

此类情况包括以下3种情形:与选址、选线与环境敏感区的保护要求不符;外环境对项目建设形成重大制约;卫生防护距离不满足要求。

《中华人民共和国自然保护区条例》、《风景名胜区条例》、 《四川省饮用水水源保护管理条例(2011年修正本)》等法律法规，明确了自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区等环境敏感区的环境保护要求，若与其存在冲突则无法通过环评技术审查。

外环境的相容性也是选址合理的重要考虑因素，特别是对外环境要求高、敏感的项目，如医院、学校项目周围原则上不能紧邻大气、恶臭、放射性或噪声等污染严重或排放有毒有害废物的企业;食品、医药、电子信息企业不能位于重化工、焦化、沥青加工、湿法冶金等企业下风向或在其临近区域选址。例如:某房地产项目选址于大型机械加工厂的锻压车间厂界外，因噪声、震动影响大，制约该房地产项目的审查。某沥青加工厂选址于大型粮食加工厂上风向，其有害气体将影响粮食安全，亦不能通过审查。

卫生防护距离不能满足要求包括两个方面:一方面是本项目的选址不符合周围项目卫生防护距离的要求，如垃圾填埋场周围拟新建学校，不满足垃圾填埋场500m卫生防护距离不得新建该类项目的要求;另一方面是本项目划定的卫生防护距离内搬迁量太大，无法实现，也将制约本项目通过审查。例如:平原地区建设危险废物处置场、铅酸蓄电池等项目要求卫生防护距离800m、1000m，但因搬迁费用往往大于项目投资费，即使当地政府承诺搬迁，若项目建成后，未能实施该范围内居民全部搬迁，则无法通过环保验收，企业无法投产运行，造成巨大经济损失和资源浪费。

2.4 不符合环境容量、总量控制要求

环境容量是环境保护管理的红线，无环境容量则不能新增污染物排放，若无合理的区域削减污染物方案为新建项目腾出环境容量，则制约项目引入。例如:某园区拟引入天然气制燃料助剂项目，该区受纳水体流量小，无环境容量，要求区内引入项目产生的工业废水经深度处理后全部回用，不外排。而该项目产生工业废水约5600m3/d，经生化处理+反渗透处理后，浓水约2000m3/d，环评报告提出将深度处理后的2000m3/d废水全部蒸发浓缩，不外排，技术评估认为该零排放方案从技术经济角度不合理，不能满足环境容量要求。

在满足环境容量要求的基础上还必须满足总量控制要求，特别是针对大气污染物和重金属总量控制。国家及四川省相继制定了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》、《大气污染防治行动计划》、《关于加强灰霾污染防治的通知》 (川办发〔2013〕32号)和《四川省灰霾污染防治实施方案》 (川环发〔2013〕78号)等文件，提出国控成渝城市群 (四川)的14个市，新建排放二氧化硫、氮氧化物、工业烟粉尘、挥发性有机物的项目实行大气污染物排放减量替代等要求。例如:某玻璃纤维池窑拉丝生产线技术改造项目位于大气污染重点控制区，根据相关文件，应实行区域内现役源2倍削减量替代，但是该项目技改后产能增加，无法实现增产减污，制约项目的建设。故为实施该项目必须通过地方环保局进行区域大气污染物削减或对关停原有生产线、削减污染物，腾出大气污染物总量。

2.5 环评报告工程分析存在重大缺漏，编制质量差

此类问题要根据各环评技术导则的要求进行判断，涉及行业广、内容多、产排污区别大。特别是对于新生产工艺、新行业的环评，需提供类比资料或者实验数据来校核产排污数据，对于难处理的污染物要求污染防治措施达标可行性有保障。主要包括下列情形:(1)环境影响评价工作等级、评价因子、评价范围确定有误;(2)工程概况、项目组成 (工程特性)、产品方案等相关内容论述不清或与立项文件、实际情况不一致;(3)工艺流程及产污节点、污染物因子、源强等错误、遗漏;(4)主要污染防治措施缺乏针对性或可行性、可靠性分析不充分等;(5)清洁生产水平不能达到国内先进水平;(6)不能满足技术导则、项目特征等相关要求，如缺少建设项目特征污染物监测;(7)环境影响预测存在错误，包括预测方法、参数选取、预测结果、大气环境防护距离或卫生防护距离计算等存在错误;(8)重大危险源识别及环境风险分析存在错误或遗漏，以及环境风险防范措施不可靠等。

2.6 公众参与调查不符合相关要求

随着社会的进步，环保意识的增强，公众参与的重要性越发凸显，特别是从社会敏感项目厦门PTA、深圳垃圾焚烧厂项目通过公众参与否决了项目落户后，国家环保部《关于切实加强风险防范严格环境影响评价管理的通知》(环发〔2012〕98号文)要求加强公众参与工作和信息公开，公示报告书的简本和全文检索等，故若不满足公众参与工作的基本要求“程序合法性、形式有效性、对象代表性、结果真实性”，必然会制约项目的环保审查。易出现的问题主要是以下5类:(1)公众参与真实性存在质疑，如环评报告中调查表填写的字迹一致;(2)环评报告内容与公示内容不一致;(3)公示不满足环境影响评价公众参与暂行办法(环发〔2006〕28号)要求;(4)调查问卷对象不具有代表性和广泛性，调查对象应包括直接受影响的人群、受影响团体的公共代表、其他感兴趣的团体或个人等;(5)不注重对公众意见进行处理，对于公众参与中提出的反对意见，未进行回访、未提出解决的措施、以及未明确采纳或不采纳的理由。

3 对策建议

为进一步提高我省建设项目的环评技术审查效率，笔者针对环评技术审查中的制约因素，从建设单位、环评机构及管理部门3个层面提出改善建议。

在建设单位层面上，应该做到:(1)强化责任意识。建设单位是环评的责任主体，但部分建设单位对环境影响评价工作认识不足，不愿意给环评机构提供准确、完整的信息和充足的环评时间、经费，不积极配合环评机构完成环境影响评价工作，给环评结论的准确性带来了负面影响［1］。建设单位应强化责任意识，承担起在环评工作中扮演的角色和责任，积极组织实施建设项目的环境影响评价工作。(2)在建设项目规划、选址阶段及时引入环保咨询，加强与环保主管部门的沟通，避免发生与产业政策不符、选址存在重大环境制约等“硬伤”，导致进退维谷的局面。

在环评机构层面上，应加强与环保部门的沟通及不断提高业务能力。许多行业及不同地区都颁布有相应产业政策和产业发展、投资导向，各级政府都有本地的发展规划［2］，环评机构必须加强与建设项目所在地计划、规划、环保等行政主管部门的沟通工作，以充分了解当地的产业政策、规划等，确保建设项目环境影响评价报告分析结论的正确性。此外，环评机构应不断学习新的导则、技术，加强内部管理，提高环评的报告的编制质量。

在管理部门层面上，一是建立环评机构考核制度、退出机制，对全省环评机构在环评报告编制质量、编制效率等进行考核，并将考核结果定期公示，规范环评市场，淘汰责任意识薄弱、技术不过关的环评机构;二是制定环评技术审查要点，增加环保部门管理人员、技术评估人员及环评机构的技术培训、交流，全面提升环评队伍的水平和能力;三是建立环境影响评价信息库［3］，利用掌握大量基础资料，整合环评信息，建立环境影响评价信息库 (平台)，实现环评资源共享，其对于管理部门强化管理、提高效率及环评科学性，环评机构提高业务水平等都具有十分深远的意义。

［1］周志刚，许 斌.小型建设项目环评报告质量与对策研究［J］.环境科学与技术，2005，(28):104-105.

［2］吴康跃，舒军龙，沈涤清.提高环评报告书质量 加快浙江省环境影响评价有效性建设［J］.环境污染与防治，2004，2(26):139-141.

［3］赵晓宏，李时蓓，诸云强.加强基础库建设提高环评科学性［J］.环境保护，2012，(22):59-62.