依法治国必须做好棋“眼”

叶小文

【摘要】全面推进依法治国，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，是一个复杂的系统工程，要付出艰苦的努力。好比下一盘头绪繁多、错综复杂、厮杀激烈的围棋，在运筹帷幄、统揽全局中，要提纲契领，做好棋“眼”，首先要做好完善法治经济、建设法治政府这两个“眼”，以利于在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。

【关键词】四中全会 依法治国 法治经济 法治政府

【中图分类号】D920.1

【文献标识码】A

党的十八届四中全会明确指出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。要在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。

在我们这样一个13亿多人口的发展中的社会主义大国，全面推进依法治国，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，是一个复杂的系统工程，要付出艰苦的努力。这个复杂的系统工程，布好局，破好题，全面展开，取得决胜，必须贯彻党的十八大、十八届三中全会精神，贯彻十八大以来党中央工作部署，体现全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国这“三个全面”的逻辑联系。必须围绕中国特色社会主义事业总体布局，体现推进各领域改革发展对提高法治水平的要求，而不是就法治论法治。必须坚持改革方向、问题导向，适应推进国家治理体系和治理能力现代化要求，直面法治建设领域突出问题，回应人民群众期待，力争提出对依法治国具有重要意义的改革举措。

这个复杂的系统工程，打个比方，好比下一盘头绪繁多、错综复杂、厮杀激烈的围棋，形势驾驭、调兵遣将、腾挪绞杀，都要看能否纹枰对坐，从容谈兵，特别是在运筹帷幄、统揽全局中，能否提纲契领，做好棋“眼”。

完善法治经济

依法治国切实去推动、完善法治经济，依法治国就能切中要害，全面落地。法治经济切实去保障、支撑依法治国，法治经济就能健康运行，蓬勃兴旺

全面推进依法治国，必须完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施。宪法是国家的根本法。法治权威能不能树立起来，首先看宪法有没有权威。必须把宣传和树立宪法权威作为全面推进依法治国的重大事项抓紧抓好，切实在宪法实施和监督上下功夫。这需要从四个方面努力——健全宪法实施和监督制度，完善立法体制，深入推进科学立法、民主立法，加强重点领域立法。如此头绪繁多，当前“眼”在哪里？

经过三十多年改革开放，中国经济进入“新常态”，从粗放发展阶段转向科学发展阶段，必须通过法治克服短期化、功利化倾向；改革进入“深水区”，必须通过法治形成更加规范有序推进改革的方式；社会进入“转型期”，必须通过法治化解当下社会问题复杂性与应对方式简单化之间的矛盾。无论从改革方向、问题导向来看，还是从突出问题、人民期待来看，尤其从立法要切实符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护、贯穿公平公正公开原则来看，这个“眼”应该是：完善法治经济。

社会主义市场经济本质上是法治经济。我们搞市场经济，不是要搞“市场社会”。使市场在资源配置中起决定性作用，不是要使市场在社会生活中也起决定性作用。何况，我们要搞的市场经济，本质上就是法治经济。法治是市场经济健康运行的基本保证，也是经济、社会良性互动的规范和引导。可以说，在大力推进市场经济的条件下，建设法治社会，推进依法治国，源头在完善法治经济。“问渠哪得清如许，为有源头活水来”。依法治国切实去推动、完善法治经济，依法治国就能切中要害，全面落地。法治经济切实去保障、支撑依法治国，法治经济就能健康运行，蓬勃兴旺。这里，渗透着经济基础和上层建筑作用和反作用的辩证法。

使市场经济在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，都需要坚强有力的法治保障。必须以明晰产权、保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。必须以法治为依托，健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护。还要及时清理有违公平的法律法规条款，探索、创新适应多种所有制形式的产权保护制度，加强对国有、集体资产所有权、经营权和各类企业法人财产权的保护。国家依法保护企业以法人财产权依法自主经营、自负盈亏，企业有权拒绝任何组织和个人无法律依据的要求。还要加强企业社会责任立法。完善激励创新的产权制度、知识产权保护制度和促进科技成果转化的体制机制。要加强市场法律制度建设，编纂民法典，制定和完善发展规划、土地管理、矿产资源和能源、农业、财政税收、金融等方面的法律法规，促进商品和要素自由流动、平等使用。依法加强和改善宏观调控、市场监管，促进合理竞争，维护公平竞争的市场秩序。

建设法治政府

政府的一切权力来自人民、源自法授。要严格规范公正文明执法，所有行政行为都应按正当程序依法办事

党的十八届四中全会把深入推进依法行政，加快建设法治政府作为全面推进依法治国的重大任务。在全面推进依法治国的系统工程中，另一个“眼”，就是加快建设法治政府。

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”①。现实生活中，以下现象和行为皆有之：不懂法、不尊法，以身试法、知法犯法；搞变通、打折扣，以言代法、以权压法；随大溜、存侥幸，视法律为儿戏，藐视、践踏法律。如果有了法律而不实施、束之高阁，或者实施不力，做表面文章，那么制定再多法律也无济于事。全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施，做到“法立，有犯而必施；令出，惟行而不返”②。

政府是执法主体。对执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题，老百姓深恶痛绝，政府必须下大力气解决。各级政府必须坚持在党的领导下，在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。endprint

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，必须依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。深化行政执法体制改革，健全行政执法和刑事司法衔接机制。坚持严格规范公正文明执法，依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，建立健全行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制。强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制。全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。

要依法推进政府职能转变。继续大力推进简政放权、放管结合，加快建立权力清单、责任清单和负面清单，让政府法定职责必须为、法无授权不可为，提高行政效能和服务水平。要加强和改进政府立法，健全政府依法决策机制，主动适应改革和经济社会发展的需要，坚持立改废释并举，推动重点领域立法，做到重大改革于法有据、决策和立法紧密衔接。要深化行政执法体制改革，梳理各部门执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题。全面推进政务公开，实现决策、执行、结果公开透明，增强政府公信力。

政府的一切权力来自人民、源自法授。要严格规范公正文明执法，所有行政行为都依法办事、程序正当。各级政府及工作人员都要带头遵守宪法和法律，不断提高法治意识和依法行政能力，用法治引领改革发展破障闯关、推动民生改善和社会公正。必须强化权力制约和监督，筑牢法治“篱笆”、遏制权力“越线”。

全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。当然在这个系统工程中，不仅仅是做好完善法治经济、建设法治政府这两个“眼”。保证公正司法、提高司法公信力，增强全民法治观念、推进法治社会建设，加强法治工作队伍建设，加强和改进党对全面推进依法治国的领导，条条都很重要，必须全面部署，都要落到实处。一着不慎，满盘皆输。但棋要一步一步走，首先要做好完善法治经济、建设法治政府这两个“眼”，以利于在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，在全面深化改革总框架内全面推进依法治国各项工作，在法治轨道上不断深化改革。

推进以法制权

以法制权要“三管齐下”：一是以法治来制约权力；二是坚定不移推进反腐败斗争；三是绝不能允许以权压法，以权力干扰执法、司法

说经济离不开“赚钱”，说政府离不开“用权”，如果说“完善法治经济”好比管好了“钱”，“建设法治政府”好比管好了“权”，要进一步防止凡搞市场经济就容易出现的“钱权交易”，从根子上遏制腐败，关键是推进以法制权，也即在经济建设中切实用法治来规范、制约权力，把权力关进法治的笼子里。

最近，山西的政治生态一度出了问题，数名省级干部先后堕入贪腐，惊现“塌方式腐败”。常言山西“地灵人杰”。山西的“地”怎么了？“人说山西好地方”的歌还耳熟能详啊。山西的“人”怎么了？余秋雨的散文《抱愧山西》是无人不晓啊。今天的山西，怎么会落到如此田地？还得从官员自身剖析原因，敲响警钟，吸取教训。官员怎么就倒了一片呢？

毛泽东在《中国共产党第七届中央委员会第二次会议上的报告》中说过：“可能有这样一些共产党人，他们是不曾被拿枪的敌人征服过的，他们在这些敌人面前不愧英雄的称号；但是经不起人们用糖衣裹着的炮弹的攻击，他们在糖衣炮弹面前要打败仗。我们必须预防这种情况。”今天，我们党在全新的条件下，领导全国人民以空前的规模从事经济建设，深化以市场在资源配置中起决定性作用为主导的经济体制改革，“在糖衣炮弹面前要打败仗”而腐败变质者早已不是上世纪五十年代那种规模和档次了。邓小平说过，“自从实行对外开放和对内搞活经济两个方面的政策以来，不过一两年时间，就有相当多干部被腐蚀了，卷进经济犯罪的人不是少量的，而是大量的。犯罪的严重情况，不是过去‘三反、‘五反那个时候能比的。那个时候，贪污一千元以上的是‘小老虎，一万元以上的是‘大老虎，现在一抓就往往是很大的‘老虎”③。

山西的警钟敲响，山西的教训深刻。在大规模的市场经济运行中，必须用法治制约、规范权力。如果说价值规律管住了市场经济中那只“看不见的手”，以法制权就是要管住市场经济中那只“看得见的手”。以法制权要“三管齐下”：

一是以法治来制约权力。不受制约的权力难免腐败，绝对不受制约的权力有可能绝对腐败。如果只拥有权力而不承担责任，只行使权力而不接受监督，每一个执法者都有可能成为潜在的法律破坏者，而每一个公民都有可能成为这种破坏行为的受害者。孟德斯鸠在《论法的精神》中说过，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才停止”。当权力调控市场，当权力与资本相遇，不受制约的权力，难免导致普遍性、塌方型腐败。资本不断扩张的冲动和权力不断膨胀的欲望结合，会使道德的界限丧失，使法律的界限模糊，甚至成为马克思主义所严厉批判的垄断资本主义，彻底走向党和人民的反面。

习总书记强调，我们必须“坚决防止权力和金钱相结合、造成国有资产流失的现象”，要“把权力关进制度的笼子里”！把权力关在法治的笼子里，才能最大限度减少体制缺陷和制度漏洞，最大限度地防范市场利益的诱惑。要防止权力过多干预市场、边界不清——改革限权，确保权力界限清晰分明；防止权力取得无据、行使无序——依法确权，确保权力授予依法合规；防止权力过度集中——科学配权，确保权力架构相互制衡；防止“暗箱操作”——阳光示权，确保权力运行公开透明；防止权力滥用——全程控权，确保权力监督及时有效。要建立和实施更严格的党内法规制度，努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。

二是坚定不移推进反腐败斗争。持续保持高压态势，做到零容忍态度不变，猛药去疴的决心不减，刮骨疗伤的勇气不泄，严厉惩处的态度不松，凡腐必反，除恶务尽。对山西惊现的“塌方式腐败”，我们完全有决心有信心彻底根治。山西还是好地方，中国更是好地方。但别有用心的人难免要做文章。例如，有一种幸灾乐祸的怪论，说什么“不反腐败要亡党，真反腐败也要亡党”。此论不值一驳。不反腐败确实要亡党，真反腐败不仅不会亡党，而且能增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，保持党同人民群众的血肉联系，使中国共产党更坚强，更有力量。

三是要制约权力，就绝不能允许以权压法，以权力干扰执法、司法。必须坚守司法公正。司法是以法治规范权力的最后一道防线，培根说：“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”

法治经济，依法赚钱。法治政府，以法制权。法制好，好人可以充分干好事。法制不好，劣币驱逐良币，就谈不上公平竞争。完善的法治经济，坚强的法治政府，一定能使市场经济在资源配置中起决定性作用的同时更好发挥政府作用，一定能营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的良好社会氛围，促使一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，一切创造社会财富的源泉充分涌流。

（作者为中央社会主义学院党组书记、第一副院长，中国共产党第十八届中央委员）

【注释】

①【明】张居正：《请稽查章奏随事考成以修实政疏》，见《张文忠公全集·奏疏三》。

②【唐】王勃：《上刘左相书》，见《王勃集》卷九。

③邓小平：《坚决打击经济犯罪活动》（1982年4月10日），见《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年版，第402页。

责编/周素丽 潘丽莉 美编/李祥峰endprint