信息化提升政府应急管理和服务能力

赵兴路

当信息技术手段运用到政府应急管理工作中后，应急管理的组织体系随之发生变化，在纵向管理能力得到加强的同时，部门间可以通过多种方式建立信息横向交流渠道。

统计，20世纪90年代，中国平

均每年发生群体性事件不到1万起，2005年以后每年发生的群体性事件都在9万起以上，2010年更是达到18万余起，社会转型时期积累的种种社会矛盾呈现集中爆发的态势。世界上没有哪一个国家像中国这样，同时面对由传统农业社会向工业化社会转型和由计划经济体制向市场经济体制转型这样双转交织的局面，更为特殊的是，在中国的工业化进程还远未完成之时，信息社会已经扑面而来。信息技术突飞猛进的发展使得中国社会转型拥有着和当年西方社会转型不一样的色彩，信息获取手段多样化，信息传播速度即时化，各类突发事件经过网络传播和放大后，极易造成不可预知的灾难性后果。信息化，已经在深刻变革着应急管理工作的思路和方式。

信息技术助推应急管理换挡升级

信息技术手段促进应急管理组织结构优化

在没有信息技术手段应用的时代，政府参与应急管理的各个部门处于一种相对独立的纵向联系组织结构中，每个部门都受到来自于上级的行政指挥，部门间信息横向传递手段匮乏，信息交流不畅，影响了部门对事件发展变化的判断，决策的执行效果大打折扣。当信息技术手段运用到政府应急管理工作中后，应急管理的组织体系随之发生变化，在纵向管理能力得到加强的同时，部门间可以通过多种方式建立信息横向交流渠道，管理组织结构由原始的单线管理模式向网状管理模式转变，管理模式的换挡升级提高了信息传递效率，优化了决策执行效果。

实现突发事件处置过程的精细化控制

从突发事件处置过程控制角度看，信息技术手段的运用实现了处置过程的可控性。有观点认为，应急处置过程中因决策失误造成的损失甚至超越了突发事件本身带来的危害，而信息技术手段的介入可以有效防止此类问题的发生。通过建立突发事件应急处置信息数据库，可以很容易地获取同类事件处置的最佳手段和措施，当遇到无处置经验的突发事件时，可以通过决策支持系统和专家视频会商系统寻求合理可行的应对策略，避免出现因决策失误造成的二次危害。

在适当的范围内实现信息传递效率的最大化

政务内网平台是应急信息传递的良好载体，通过技术手段的介入，能有效控制信息的流向，并能够对信息内容进行过滤和筛选，在适当范围内实现信息共享。这样做的目的不是为了隐瞒消息、蒙蔽公众，而是为了在特定的时期和环境下，防止无效信息和有可能影响社会安定的不良信息肆意传播造成负面效应。

信息技术手段的运用促使应急管理工作发生新变化

管理观念发生变化

信息技术环境下政府的危机意识普遍得到加强，与传统政府应对突发公共事件所一般采取的事后补救的处理方式相比，信息技术手段支持下的政府加强了突发事件的事前防范能力。实践证明，事前防范的方式效果好于事后补救的方式，在这样的新环境下，应急管理出现了两种新的管理观念：事前防控和全程控制。

事前防控：从突发公共事件事发后的亡羊补牢似的处理方式转变为事发前的主动防控，应对突发公共事件的应急管理措施已经发展到事发前，在事件的潜伏期就对其实施监控。这种事前预防的方式能对许多人为因素导致的突发公共事件起到很好的监测作用，并有可能在其爆发前就将其制止，这种观念的变化提高了政府的应急管理效率。

全程控制：由于突发公共事件的不确定性，任何一类突发公共事件如果没有得到有效处置，很可能造成更为严重的后果，或者发生并发事件。除了要做好突发事件的预防，在事件发生以后还要进行系统的全程掌控，保证突发事件从发生到最后的完全平息都在应急管理手段的可控范围之内。

应急主体的变化

首先在传统环境下，政府是应急管理的主体，角色单一，缺少社会力量的参与。这种应急管理方式应对当前越来越多样性的突发公共事件已经力不从心，也暴露出很多缺陷。当信息技术手段得到推广后，应急管理的主体发生很大变化，应急管理主体的多元化是其特征。以往被排除在应急管理之外的非政府组织走到了前台，有能力的企业和个人也在应急管理中发挥着重要的作用。这种多元化的结构变化让突发事件得到了更有效的处理。

其次，信息技术手段的应用改变了以往应急主体之间各自为政的特点，减小并消除了传统部门之间的间隙。在诱发公共事件因素增加的现在，通过各种网络设备和信息技术手段，可以加强不同部门的协同与联动，共享多来源的信息，加快决策传递，进而更高效地实施应急管理。

管理手段的变化

在传统环境下，政府部门对突发公共事件的管理手段单一，技术含量较低，在很大程度上，政府部门直接应对各种突发公共事件，当某一突发公共事件发生后，由政府部门直接赶赴现场，进行处置。而在电子政务环境下，应急管理除了对突发公共事件的现场处置外，充分运用了各种技术手段，包括现代计算机技术、网络技术和卫星通讯技术等，通过应急系统的建设，加强对突发公共事件的监测、预警、指挥、控制、协调等间接处理，大大提高了应急管理的能力和水平。因此，在电子政务环境下，应急管理的灵活性、主动性大大提高，政府部门应对突发公共事件有双重方式，当某一突发公共事件适宜用直接处理的方式解决时，就采用直接处理的方式进行，当直接处理存在局限性时，只有应用电子政务手段才能解决或应用电子政务手段解决会取得更好效果时，就应用电子政务手段间接进行处理，选择的空间扩大，处理的效率也明显提高。

利用信息技术手段加强政府应急管理和服务能力

加强事前预警能力

应急预警是指以先进的信息技术平台，通过预测和仿真等技术对突发公共事件发生发展的态势进行有效的监测，收集有关突发事件的征兆，通过一定的科学方法、技术进行分析处理、判断，并发出确切的警报，使政府和民众提前了解突发事件发生发展的状态，以便及时采取应对策略，防止或消除不利后果的一系列活动。要充分利用信息技术手段进行资源整合，将公安、气象、消防、水利、卫生、民政、燃气、电力等领域的各个应急分系统进行有效集成，在资源共享的基础上建立协作机制，实现信息的集中汇总、分析、处理，提升突发事件的事前预警防控能力。建立跨部门的应急联动机制，以公安110指挥中心为依托，以政府应急管理部门为纽带，遇到突发事件力争在最短的时间内掌握信息，对突发事件的发展趋势、影响范围、危害程度等做出准确的判断，为领导科学决策提出合理建议，将突发事件造成的损失降到最小。

提高快速反应能力

不是所有的突发公共事件都能被事先监测到，即使能够及时有效的被监测到，也不可能都把突发公共事件消灭在萌芽状态。因此，政府应急管理工作的一个重要环节就是应急响应。应急响应的目标是要控制和消除突发公共事件的危害。为此，在应急响应过程中，要根据事件的严重性和紧急程度，针对性地启动相应的应急预案，采取不同的应对措施。这就需要我们利用信息技术手段建立统一的应急事件处置信息资源库，每当有突发事件发生时，都可以找到与之相应的事件处置流程及规范，做到有章可循。

强化资源整合、信息收集与发布能力

一是统一规划、统一设计、统一建设，以党政电子专网为依托，建设跨地区、跨部门的资源共享平台，将公安、交警、建委、城管等重点部门的视频和监控系统进行整合，加强对车站、广场、机场、码头等关键部位的远程监控能力。将应急指挥车委托公安局指挥中心统一调度，第一时间赶赴事发现场，将获取的现场信息及时传递给应急指挥中心，强化应急指挥中心对现场情况的掌控能力，为寻求合理的应对策略提供有力支撑。二是将本地的电子地理信息系统、气象灾害预报系统、地下管道运行监管系统等进行整合，形成部门间互联互通的应急管理综合指挥系统，加强决策执行能力。三是将车站、广场、机场、码头及电视台、广播电台等的视频、音频播放系统进行整合，将电信、移动、联通等通信公司的短信群发系统进行整合，强化信息发布能力、公众引导能力及舆论导向能力，有效防止不良信息扩散造成的公众恐慌、社会不稳定等现象的发生。

完善灾后处置能力

突发事件得到有效控制或平息后，并不代表应急管理工作的终结，它意味着应急管理进入了灾后处置阶段。灾后处置工作并不仅仅是灾后恢复与重建，更重要的是事件后的创伤救助和针对突发事件的应急预案的完善和修订。利用信息技术手段建立突发事件处置电子档案，从每一次的突发事件处置工作中总结经验、归纳不足、汲取教训，找到应急管理体制中的缺陷和漏洞，使得应急管理者能及时查缺补漏，完善体制建设，减少或杜绝同类事件带来的各种损失。

居安思危，思则有备，备则无患。在政府应急管理过程中，为保障政府应急管理机制的高效运行，还需要建立起一定的保障制度与措施。其中，法制保障是政府应急管理机制合法运行的基本条件，资源保障是政府应急管理机制正常运行的必要条件，技术保障是政府应急管理机制高效运行的加速器，培训教育保障则是政府应急管理机制高效运行的基础工作。

（作者单位：山东省威海市政府应急管理办公室）