欠发达地区教育管理信息化建设机制与实施策略研究 *

杨志军，李 群

(1.云南省教育科学研究院，云南 昆明 650200；2.中共昆明市委党校，云南 昆明 650215)

欠发达地区教育管理信息化建设机制与实施策略研究 *

杨志军1，李 群2

(1.云南省教育科学研究院，云南 昆明 650200；2.中共昆明市委党校，云南 昆明 650215)

为推动欠发达地区教育管理信息化建设，缩小城乡教育 “数字鸿沟”，该文通过文献研究、实地考察、问卷调查、数据分析等方法，在分析云南、贵州、甘肃三省教育管理信息化现状的基础上，探索欠发达地区教育管理信息化的建设机制与实施策略，提出通过政府专项经费与多渠道融资结合、整体打包争取优惠价格、使用适当比例生均公用经费、企业部分收益投入再生产等方法建立资金保障机制；通过政府主导、企业参与、业务驱动和学校购买服务等措施建立长效的使用机制，以统一平台、四级应用和建立专网来降低基层应用的技术门槛，同时给出了教育管理信息化评价机制的模型与指标体系，为欠发达地区教育信息化的实施提供新的发展思路。

欠发达地区；教育管理；信息化；建设机制；实施策略

教育管理信息化是教育管理现代化的重要支撑，直接影响着教育信息化体系的形成和教育决策、服务的科学化水平，是促进教育公平和均衡发展的有效手段，对支持教育宏观决策、加强教育监管、提高各级教育行政部门和学校的管理水平、全面提升教育公共服务能力具有不可或缺的重要作用[1]。是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》确定的教育信息化三项重要内容之一，也是《教育信息化十年发展规划(2011—2020年)》确定的五项重大工程之一。

我国中西部尤其是西部欠发达地区的经济、社会、文化发展都滞后于发达地区，以云南、贵州、甘肃为例，2010年三省综合发展指数分别排名25、27、29[2]。2012年全国各地GDP分别排名24、26、27[3]；人均生产总值、农村居民人均可支配收入均为全国倒数，欠发达地区的信息化水平特别是教育管理信息化与发达地区的差距非常明显。

以教育管理信息化建设为契机，向国家标准看齐，扭转历史积累的信息劣势，逐步缩小与发达地区的教育管理水平差距，是欠发达地区教育事业实现跨越式发展、提高教育信息化建设水平的重要途径。

一、欠发达地区教育管理信息化现状

不断拓宽教育管理信息化资金来源，但利用生均公用经费等保障信息化经费使用的长效机制还未形成。欠发达地区积极争取专项资金，同时寻求合作运营开展社会化合作项目，与中国电信、中国移动、中国联通等企业合作建设数字化校园。近十年来云南省在教育部支持和省级财政支撑下组织实施了农村中小学现代远程教育、义务教育阶段学校薄弱环节改造、西部高校网络建设等重大工程项目，经费投入超过10亿元[4]；近年来甘肃省平均每所学校信息化建设投资达67万元，其中81.21%的投资金额用于硬件建设[5]。但由于欠发达地区经济基础差，信息化建设底子薄、缺口大，支持信息化长期运行的经费无从保证，生均公用经费运用于教育管理信息化的比例偏低，云南省69%的中小学没有独立信息化经费预算[6]，贵州省92.96%的学校在教育信息化应用过程中受到经费不足的制约[7]，教育管理信息化进展易因资金问题受到影响。

基础设施不断改善，但农村和山区学校仍有大量缺口。与全国水平相比，农村特别是山区学校设备落后，互联互通的水平较低，无法满足教育信息化的发展要求。2012年，甘肃省的抽样调查中被调查学校平均生机比为21:1，生机比为30：1以上的学校占被调查学校总数的43.6%[8]；如果贵州的小学和初中生机比分别要达到16:1 和10:1，至少需要新增计算机的48.6 万台，如果每年每所小学和初中学校使用10M 光纤宽带，贵州每年共有(按1200元/年计算)1650 万元的缺口[9]；云南省生机比为20.36，其中怒江州和昭通市的生机高达45:1和43.8:1[10]，基础设施远低于全国平均水平。

教育管理信息化平台已具雏形，相关业务信息化有待完善，管理系统尚未整合。管理信息系统缺乏统一规划部署和统一的数据标准，各自为阵，难以实现数据贯通和关联，造成新的应用层面的“信息孤岛”，与此同时，信息安全问题也存在很大隐患。

云南省基础平台建设计划采用顶层统一开发建设和区域分布建设相结合的方式，统筹规划、统一设计全省框架，以教育信息网络基础设施和现有云计算平台为依托，在整合省、市、县等各类教育机构现有资源的基础上，构建覆盖全省的基础平台环境。但到目前为止，还没有一个统一的框架。各州市只能根据自身情况各自建设信息化平台。由于设施、条件的差异，建设的平台水平参差不齐，各州市建设的指标也不尽相同。在学校层面，一些基础设施完备、技术力量雄厚的学校比较重视信息化对教育的促进，鼓励教师积极开展信息化与学科教学的整合探索，并通过与企业合作开发学校的信息化管理和应用平台，或者购买比较成熟的信息化管理系统以提高学校的管理水平和管理效率。但由于缺乏统一的标准和接口，各个学校的数据标准不统一，学校与学校之间、学校与教育局之间、州市与州市之间、州市教育局与省教育厅之间系统不兼容，无法实现数据沟通和平台通用。教育管理信息化各自为政、重复投资、应用不充分。

教育管理信息化机制初具规模，但信息技术人才短缺，专业岗位支撑乏力。信息技术专任教师的数量不断增加，但师资数量还存在较大缺口：甘肃省信息技术任课教师中67.1%为兼职教师，教学点、农村完全小学兼职教师的比例超过80%，乡镇中心小学兼职教师的比例为68.48%，信息技术课教师中，专职教师仅占28%，75.3%的学校没有计算机专业毕业或者教育技术专业毕业的“专业对口教师”[11]；如果贵州每所小学和初中配备1名专职信息技术人员，2012 年至少需新增5227 名专职信息技术人员[12]；云南省每676名学生仅有一位信息技术教师[13]。信息技术人才的严重不足，将成为欠发达地区教育管理信息化发展的桎梏。

二、欠发达地区教育管理信息化建设策略

(一)建立资金保障机制

建立一个良性的教育管理信息化的资金保障机制将关系着地区教育信息化的健康持续发展。

1.政府专项经费与多渠道融资保障建设经费

基础设施建设阶段，充分用好中央财政专项资金，加大省级政府教育经费配套拨付力度。由于欠发达地区经济条件不好，在资金方面有很大的缺口，需要不断拓展资金来源，“项目融资”是比较可行的办法。除项目融资外，贫困地区的学校还可以积极争取公益扶贫资金或公益贷款，充分用好社会热心人士捐赠的物资或善款。

2.整体打包，争取网络接入优惠价格

教育信息化程度低的学校主要是义务教育阶段的小学和初中，其中农村特别是山区学校的问题更为突出。这些学校大多因地域偏远往往不被网络接入运营商重视，又因用户很少导致上网资费较高。通过政策统筹、协调资金和资源，建立网络保障机制，是解决欠发达地区学校接入互联网的关键。应以政府牵头，教育主管部门为主导与网络接入运营商达成封顶价格，本着以好补差的原则，以某一网络带宽为标准作为欠发达地区学校接入互联网的整体打包价。同时争取将网络接入费纳入政府财政资金支付，实现所有学校都能接入互联网。

3.使用适当比例的生均公用经费实现平台的长期使用

对于义务教育阶段的学校，建议从每年的公用经费中不超过1%的经费用于支付学校的网络接入费。其他阶段的学校数量相对较少，且多位于经济情况较好的城镇地区，他们的网络接入费可由学校自行承担。初期实施所需金额较大，可用生均经费为保证，“化整为零、分期付款”，由企业垫资，学校使用适当比例的生均公用经费逐年偿还。通过省财政拨付、州市财政配套、学校一定比例公用经费共同承担的方式来推进教育信息化基础设施配套、保证教育管理信息化平台的长期使用。

4.企业部分收益投入再生产，保障平台的维护与升级

网络运营商和软件开发商将各个教育管理节点(各级教育行政部门和学校)支付的网络/软件使用费中提取一部分收益作为再生产资金投入，用以保障网络维护和软件维护与升级。政府主导、运营商主建、学校使用，搭建统一的教育管理信息化平台，有效推进欠发达地区教育管理信息化前进的步伐。

(二)建立有效的教育管理信息化使用保障机制

通过教育管理和业务驱动机制，使教育行政部门和学校在接好互联网的同时也能用好互联网。同时借助运营商的技术力量和人力资源，统一管理与维护，降低各级教育行政部门和学校应用网络开展业务的技术门槛，更好地发挥网络效率。

1.项目推进、校企合作、专网支撑，建立网络保障机制

继续推进农村中小学现代远程教育、义务教育阶段学校薄弱环节改造设备类多媒体教学设备、西部高校网络建设、数字化校园等信息化的项目建设，以信息化项目为依托，大面积推进欠发达地区的教育管理信息化基础设施建设。

对经济条件较差的学校，可由教育行政部门与网络运营商协商，由企业为学校提供费用优惠的宽带接入设备，学校作为网络使用者，每年向企业缴付宽带费用，同时作为企业在农村和山区的工作节点，带动周围村民通过学校节点租用网络，村民的部分网络费用可用于冲抵学校的网络费用。这种三方共赢的合作模式可在一定程度上缓解欠发达地区教育信息化网络建设的困难。

基于互联网构建的覆盖教育行政部门和学校的教育专网是教育管理信息化的网络保障，由电信类运营商的数据中心(IDC)与教育行政部门的网络中心构成专网的核心平台，具有较高的可靠性、安全性和可拓展性。教育专网统一规划、统一网络，统一管理、统一维护，整合了资源，提高了软、硬件资源的利用率，避免学校、各级教育行政部门自行开发或各自购买各种管理软件的重复投资，降低了总体运维成本。通过专网支撑、统一服务的机制，有利于教育管理各类业务及时开展，迅速改善教育机构和学校的信息化环境，为下一步的统一应用奠定基础。

2.统一平台、分级使用，减少小区域的各自为政和“信息孤岛”，降低基层技术门槛

运用虚拟化技术将用户所需的服务器、存储和网络和各类软件等资源虚拟化，在后台资源池中动态分配各类资源，在此基础上统一部署各种业务系统，形成教育云平台。通过云平台，为各教育机构和学校提供高质量的服务，降低教育信息化建设、维护成本和资源闲置率，为各项业务的开展提供资源保障。统一平台的建设和使用有利于统一规范，消除“信息孤岛”，实现各级教育机构和学校在应用层面的互联互通；教育管理信息系统按国家、省“两级中心”和国家、省、地市、县区和学校“五级应用”的模式部署。教育行政部门和学校主要考虑各自在业务上的应用，学校的基本管理和教育行政部门的基本业务都可以通过使用云平台的管理模块完成，降低了基层的技术和使用门槛，也避免了各管理系统无法兼容、数据无法流通带来的隔阂和重复录入数据的无效劳动，为教育管理信息化的全面实施创造良好的运行环境。

3.业务驱动、政府主导、企业参与、学校购买服务，确保教育管理云平台的有效运作

推行教育管理业务的无纸化和全信息化，以业务信息化驱动各级教育行政部门和学校实施教育管理信息化。运营商针对教育管理进行管理和使用模块的全面建设和维护，学校和教育行政部门使用各软件模块进行管理和业务操作。在用户购买资金的支持下，企业研发和技术部门对省级平台进行不断升级和管理模块的新增，并保证实时、优质的技术支持。实现教育管理各项业务与信息技术深度融合，形成运营商提供服务，教育行政部门、学校购买服务的长效机制。

4.推广标准、统一规范、实现数据互通及高效使用

在切实执行国家和国际信息化标准的基础上，强化教育信息化标准工作，坚持标准制定与推广应用相结合的原则，研究制定符合教育实际的教育信息化技术类和管理类标准、信息化环境设备配置规范、教育信息化发展水平的评估指导等系列标准规范。建设教育信息化标准测试和认证机构，加大标准推广应用力度。规范教育信息化领域的资源共享和系统兼容问题，为教育信息化的资源开发和系统构建提供一致性的框架结构和接口规范，为构建社会信息化与教育信息化结合的平台预留好接口。

以现有教育信息化系列标准为基础，发展和完善教育信息化技术类和管理类标准、信息化环境设备类配置规范、教育信息化发展水平的评估类指标等系列标准规范，形成符合实际情况、结构完备、内容合理的教育信息化标准规范体系。

欠发达地区应大力推进标准应用示范，开发标准化应用示范软件，加强教育技术标准认证与检测机构建设，建立有效的标准评价测试体系，形成标准认证评估机制，为资源共享和信息互通提供支持。广泛吸收企业机构参与标准建设和应用，加强对教育信息化标准、规范的宣传、咨询、指导与评估[14]。

5.完善机构、分级培训，保障人力配置和技术支持

从岗位设置和人力资源方面保证各级行政主管部门和各学校都有专门的机构和人员负责教育管理信息化的相应工作，同时加强各级教育行政部门领导和学校校长教育信息化领导力的建设。

对相关人员进行不同形式、不同内容、不同要求的分级培训。对各级教育行政部门各业务科室人员和学校行政管理、教务管理、班级管理人员进行定期培训，可根据实际情况，分别进行省、州市、县区和学校级的培训，大力推行远程培训和日常工作中的在岗在线培训；对省教育厅数据中心的技术人员和各级教育行政部门和学校信息中心的技术人员而言，应选聘责任心强、专业水平高、应变能力强的专业人员，在工作中通过各种方式不断进行培训以掌握最新的专业知识，获得培训合格证书的人员才能从事系统应用和系统技术服务工作。同时充分发挥高校资源优势，通过政策引导和课程设置，培养教育信息化急需的各个层次的专门人才，形成专业人才队伍后续保障。

(三)建立有效的教育管理信息化评价机制

教育管理信息化的整个过程(战略投资、运营与控制、项目管理)的顺利推进离不开评价。评价不仅是结果的显示，更是教育管理信息化实施的导航系统、是项目管理的指示器。

对整个教育管理信息化项目而言，其整个生命周期的评价是形式化评价和总结性评价的结合。对于每个过程域而言，需要通过持续的形式化评价使每个阶段的目标不断完善，而进行到一定阶段也需要进行总结性评价，有利于对照目标不断完善，总结成果和发现问题。对教育管理信息化工作而言，需要条件标准、功能标准、效能标准三类标准共同发挥规范作用，必须先以条件标准规范信息化项目开展的环境建设，再以功能标准规范信息化项目的开展，最后以效能标准评价信息化项目的最终效果。

在参照江苏省基础教育管理信息化功能标准的基础上，结合欠发达地区的客观发展实际，设计了一套三级指标评价体系，分为建设层面的指标和应用层面的指标(如表1和表2所示)。

表1 教育管理信息化建设层面评价指标

表2 教育管理信息化应用层面评价指标

教育管理信息化绩效的评价基准是准确衡量绩效的尺度，评价基准分为两个层面：内部基准和外部基准。外部基准是指欠发达地区与其它地区教育管理信息化运营绩效情况进行比较的参照物；内部基准是指以某一时间段的绩效情况作为参考点，反映出教育管理信息化内部的绩效随时间变化的情况，政府、学校和运营商可以协议性地选取各项内部数据作为基准，进行纵向比较与监测。

在实际的评价操作中，可根据需要对指标进行扩充和细化分解，合理设置各指标的权重，突出阶段性重点工作。将教育管理信息化指标纳入政府工作考核体系，与教育行政部门签订责任书，重点实施，分类指导，定期考核，加大各级政府和教育行政部门的重视力度。最终实现以评促建、以评促用目的。

三、结束语

教育管理信息化是教育信息化的重要组成部分，本文研究通过建立教育管理信息化的资金、应用、评价等建设机制，统筹规划和统一管理，降低学校使用门槛，提高学校使用效益，探索欠发达地区有效的教育管理信息化建设机制和实施策略，逐步实现信息化与教育管理的深度融合，保障数据的安全统一，管理平台的流畅可靠，业务运转的科学高效，通过管理信息化带动教育信息化的全面发展，提升欠发达地区的教育信息化水平。

[1] 教信推办[2013]17号文件，教育部教育信息化推进办公室关于印发《国家教育管理信息系统建设总体方案》的通知函 [Z].

[2] 中国统计学会.2010年地区综合发展指数报告[DB/OL]. http://www.nssc.stats.gov.cn/kydt/kykx/201112/t20111223_1642.html ,2011-12-23.

[3] 国家统计局.中国统计年鉴-2013[M].北京:中国统计出版社,2013.

[4][5][6][7][8][9][10][11][12][13] 吕伟信,杨志军等.全民教育监测报告 2012/2013[R].北京：中华人民共和国联合国教科文组织全国委员会，2013.

[14] 云教〔2013〕1号文件，“云南省教育厅关于印发云南省教育信息化发展规划(2013-2015)的通知” [Z].

杨志军：博士，研究员，研究方向为教育信息化、计算机网络应用、网络通信协议等(353738698@qq.com)。

李群：硕士，高级讲师，研究方向为社会信息化发展、社区建设。

2014年7月30日

责任编辑：马小强

Research on the Construction and Implementation Strategy for the Informatization of Education Management in Underdeveloped Areas

Yang Zhijun1, Liqun2
(1.Yunnan Academy of Educational Sciences, Kunming Yunnan 650200; 2.The Party School of CPC Kunming Municipal Committee, Kunming Yunnan 650215)

In order to promoting the informatization of education management in underdeveloped areas, narrowing the “digital gap” between urban and rural areas, this paper researches on the construction and implementation strategy for the informatization of Education Management in underdeveloped areas based on a comprehensive analysis about Yunnan, Guizhou, Gansu provinces through literature research,field investigation, questionnaire survey, data analysis and other methods. Then it gives a proposal on the investment strategy about combination of governmental funds and multi-channel financing, package discount, proportional using of public capitals for per student, reproduction of part of the enterprise’s profit and application mechanism of centralized platform, four level use,specialized network and lower technical threshold. Finally it addresses the assessment model and indexes for the informatization of Education Management and provides a new idea for the development of educational informatization in underdeveloped areas.

Underdeveloped Areas; Educational Management; Informatization; Construction;Implementation Strategy

G434

A

1006—9860(2014)11—0030—05

* 本文系2012年云南省哲学社会科学规划项目“欠发达地区教育管理信息化建设机制与实施策略研究”(项目编号：YB2012082)阶段性成果。