中心镇建设如何解决好“钱从哪里来”

杭州市发展和改革委员会课题组

中心镇建设如何解决好“钱从哪里来”

杭州市发展和改革委员会课题组

破解市中心镇投融资难题，需要放大财政资金的杠杆效应，积极通过发行地方债等多种方式拓宽低成本融资渠道，允许社会资本通过特许经营、地产综合开发等方式参与城镇基础设施投资和运营

城镇化是衡量一国和地区现代化的重要标志。尽管第六次人口普查资料显示，杭州市城镇化率水平已达到73.50%，但是城镇化的质量与杭州经济发展所处的阶段、与全面建成小康社会的要求还有很大的距离。这种差距更多的不是在中心城区，而集中表现在杭州大批小城镇的基础设施落后、公共服务配套不齐、生态环境遭受破坏、建设缺乏特色，还很难发挥承载现代经济、现代生活的功能，还不能承接中心城区人口与产业的分流，还不能满足富裕起来的人民享受品质生活的需要。但全面铺开小城镇建设超出现阶段的财力，而中心镇作为杭州市城镇化承上启下的抓手，先行建设成为现实选择，是打破城乡二元结构、加快推进新型城市化的重要环节。加强中心镇的建设，需要大量资金投入。因此，探索建立一套适合加快杭州中心镇发展的投融资体系，建立多元可持续的资金保障机制，解决好“钱从哪里来”就显得十分必要。

投融资现状

2010年，杭州市委作出以新型城市化为主导、加强城乡区域统筹发展的重要决策部署，全市上下在加快中心镇建设上形成了共识，不断创新中心镇建设投融资体制与方式。一是完善政策，加大中心镇倾斜扶持力度。市委、市政府下发《关于加快发展中心镇培育小城市的若干意见》，出台系列专项政策文件，明确提出要进一步完善财政管理体制，建立多元化城镇建设投入机制，有效扩大筹资渠道，以项目为抓手，不断加大中心镇建设的投入力度。二是加大财政资金扶持。市本级财政每年新增3亿元用于支持中心镇建设项目，五县（市）按1:1配套，重点中心镇的地方财政收入超基数部分、在镇范围内收取规费和土地出让金净收益部分三项“百分百”留镇，以增强中心镇财力。三是首创镇企合作模式，引导社会资金。创新镇企“一对一”结亲合作共建模式，引导大企业大集团、社会资本参与中心镇建设。2012-2013年大企业大集团与中心镇合作共建27个项目，其中17个为民企投资项目。四是建立土地要素优先保障机制。从2011年开始，从市级统筹土地指标中单独切块安排中心镇建设用地专项指标，并逐年增长，增加了土地出让收益。五是建立投融资平台。各中心镇根据自身建设需要，基本建立了各自城镇发展投资公司、工业园区建设公司等投融资平台。上述措施有力地推进了中心镇建设，城镇面貌有了明显改善。

但是，现行中心镇建设投融资体系还面临不少问题，主要有：一是城镇化建设资金缺口大。新型城镇化建设是一项涉及基础设施、公共服务、环境治理、民生保障等多个方面的系统性工程，由于历史欠账严重，建设资金需求巨大。例如杭州市“十二五”中心镇发展规划，27个中心镇计划投资682.81亿元，而2012年中心镇地方财政收入只有24.98亿元，规模小，且中心镇财政收入在保证了机构运行、人员工资等支出之外，难有积余资金用于投入城镇建设。尽管近些年来各级政府加大了政策支持力度，但资金缺口依然很大，以临安市四个中心镇为例，2014年要完成的计划投资任务，资金缺口在13亿元以上。

二是融资渠道单一、融资成本高。各中心镇建设资金来源单一，主要依赖于各级政府财政资金支持、土地运作收益。存在着向银行融资难，各级金融机构信贷审批权限普遍上收，镇一级金融机构没有贷款权或权限极小；城镇建设项目潜在投资收益不足，不能有效吸引民间资金的投入；由于镇级融资平台信用等级低，实际得到资金的融资成本普遍高于银行基准利率，高融资成本难以匹配中低收益的城镇化建设项目。

三是投融资规划、运作能力薄弱。投融资规划不够科学，规划编制不到位，规划在执行中缺乏稳定性、严肃性，导致项目建设频繁调整，难以给投资者形成稳定预期，也缺乏对项目建设资金融资方式等进行综合筹划，影响融资合作关系。投资运作能力有待提高，缺乏精通投融资运作的专业相关人才，投融资运作能力不足，影响吸引多渠道资金的进入。

经验借鉴

发达国家小城镇发展过程中选择了适应国情的政府投融资模式，从投融资的渠道和方式来看，可分为财政拔款、债务性融资、商业银行贷款、民间资本等。美国小城镇建设由联邦政府、地方政府和开发商共同承担，政府资金主要来源于税收，在必要时发行市政债券筹集建设资金，美国市政债券市场已成为地方政府融资重要平台，与国债、股票和企业债市场并列为美国四大资本市场。韩国《小城镇培育事业10年促进计划》规定，行政自治部、国库补助资金管理部门、市道政府、市郡政府对于小城镇建设各自承担资金的比例为2：2：1：1。此外，为鼓励民间投资，制定了《基础设施吸引民间资本促进法》等政策法规，并设立国民投资基金，利用银行贴息的办法，低利率贷款给基础设施承建企业。英国目前城镇化建设融资更多地采取公私合营模式。

国内也在积极探索小城镇建设投融资模式，湖北搭建省级投融资平台、天津主要依靠农村土地流转、北京建立小城镇发展基金、苏州与国开行全面合作、湖南吸引民营资本的“大汉模式”以及华夏幸福模式等，创造性的构建小城镇融资模式或城镇化建设，详见下表1。

探究上述融资创新模式，发现有以下几个特点，值得杭州借鉴：一是注重探索跨金融业态的联合创新。如美国市政债券融资模式、英国PPP模式、北京市小城镇发展基金等，涉及到银行、证券、保险、信托、投资、担保、信用评级等金融业态的联合，充分整合了各种金融资源，拓宽了融资渠道，降低了风险。

表1 国内部分城市投融资经验梳理

二是促使投融资载体由政府主导型向市场驱动性转变。例如，韩国小城镇建设模式以及国内湖北省级平台投融资模式，将投融资主体由以政府部门为主转向混合所有，发挥国有资本的桥梁纽带作用，最终建立起政府、企业、金融机构与社会资本有机结合的多元化投融资体系。

三是设计的投融资项目有较好的造血功能。在投融资模式设计与发起成立的前期，考虑投融资载体的现金流，确切做到资金池与资产池的匹配。整合现有资源，置入优质资产，包括各种收费权、土地增值以及使用权，尽量做到投融资载体未来现金流收支平衡。对公益性、准公益性、非公益性项目区别对策。对于自身经济效益不佳的项目，通过财政贴息等方法提高民间资本的投资回报率。

四是促进投融资向产城融合发展转变。新型城镇化战略应建立在坚实的产业基础上，走产城融合的发展道路，例如湖南“大汉模式”与苏州模式，不仅是民间资本参与城镇化建设，而且参与产业平台建设、产业招商引资、产业培育等。

完善思路

破解杭州市中心镇投融资难题，需要放大财政资金的杠杆效应，要积极通过发行地方债等多种方式拓宽低成本融资渠道，允许社会资本通过特许经营、地产综合开发等方式参与城镇基础设施投资和运营，进一步引导大企业、金融机构支持中心城镇建设等。

坚持规划引领。对投资者形成良好预期是吸引各类资金进入的关键。一是完善规划体系，加快调整完善中心城镇的经济社会发展规划、土地利用总体规划、控制性详规和建设规划等一系列配套规划，编制完善产业发展、基础设施、公共服务、资源环境等专项规划。二是提升规划质量，要聘请一批著名咨询机构、策划机构、规划单位等对中心镇的规划与发展进行详细论证，坚持“高起点一步到位，量力而行分步实施”的原则，做到超前性、特色性和连续性的有机结合。三是明确发展定位，在充分挖掘中心镇历史文化内涵、自然条件、区位优势基础上，遵循中心城镇发展的内在规律，尊重市场机制的作用，科学定位每一个中心镇功能、特色、规模以及实现路径。

建立统一的投融资平台。由财政注入一定资本，建立信用等级更高、融资运用能力更强的县（市）级中心镇融资平台，每个县（市）最多只成立一家。成立县（市）级中心镇融资平台的作用：一是作为各级财政资金投入中心镇建设的资金池，打破目前财政资金碎片化使用状况，提高财政资金使用的效率；二是为全县（市）中心镇建设筹措低成本社会资金；三是代表政府统筹中心镇建设的进度、投融资总规模，防范区域性金融风险。成立统一的中心镇投融资平台后，省、市、县三级政府对中心镇建设资金拨款都进入到投融资平台，运用这些财政资金作底，投融资平台可以引导、融通带动信贷、社会资金的投入，放大资金规模效应。

积极寻求与大公司的战略合作。吸引大企业大集团参与中心镇建设既是缓解要素制约、加大对中心镇投入力度的重要扶持举措，也是激发企业主体活力、激活民间有效投资、创新中心镇建设机制和融资方式的重要实验平台。要创新与大企业大集团合作的方式：一是独立综合开发，利用大公司的资金、技术、人才实力整体负责中心镇某一区域的土地整理与收储、城镇开发与建设以及后期的招商引资等工作，产城共融。二是联合综合开发，借鉴中青旅由控股子公司乌镇旅游出资2.45亿元，持股49%与代表浙江桐乡市政府的金翔云旅游共同设立濮院旅游的做法，由大企业大集团与代表政府的国有企业合作进行产城共融综合开发。三是大项目的建设，如旅游基地、物流基地、绿色农产品基地等大项目建设有效地整合社会资源参与惠民工程建设，用收益性项目综合带动基础性、公益性项目建设。要在税收政策、土地指标等方面给予大企业大集团特殊的优惠政策。

创新多元投融资方式。要坚持用市场经济的办法筹集和使用资金，引导鼓励社会资本积极参与城镇化建设：一是推进公共资源市场化运作，投资经营多元化。运用BOT、TOT、PPP等手段，对城镇存量资源的开发权、经营权、收益权进行市场化运作，吸引企业资本、外来资本、社会资本参与建设。可以对中心镇供水、供气等具备自负盈亏条件的基础设施建设项目，本着“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，采取各种方式，引导社会资本投入，也可以对城市供水、燃气、公交、污水、垃圾处理等公用设施实行特许经营。尝试市政公用设施经营权、广告经营权等转让拍卖工作，筹集城镇建设资金。二是发展产业化基金，吸纳闲散资金。在政府的支持下，鼓励社会资本设立污水处理、燃气热力生产、文化、教育、医疗、养老等经营性领域的产业化投资基金，对用于本区域的投资基金，财政给予收益保底。通过向社会发行基金，设立社会发展基金公司，吸纳社会闲散资金。

用好用足土地资本。盘活存量土地，加大违法用地、闲置土地的处置力度，将盘活的存量土地资源，较大比例用于中心镇建设。优化城镇用地空间布局，集约用地，充分挖掘土地级差效益。适度增加新增建设用地专项指标。充分利用“城乡建设用地增减挂钩”政策，实现耕地占补平衡，有效增加中心镇建设用地。在符合城乡规划前提下，赋予中心镇政府更大的灵活运用土地资产招商引资、抵押融资的自主权。

增强中心镇财力。按照事权与财权相对称的原则，结合中心镇在区域内功能定位，合理确定中心镇税收上缴基数与分成比例，增强中心镇财政实力。扩大市、县财政性资金投入，在市、县级土地出让金、基础设施配套费、城市维护建设税等中，明确划出一定比例用于安排中心城镇建设专项资金,财政支持资金统一打包进入融资平台。