我国低碳经济发展中的公众参与研究

■黄杰华

一、问题提出及相关研究述评

在当前人类资源枯竭、生态环境恶化、全球气候不断变暖的背景下，以低能耗、低排放和低污染为特征的“低碳经济”发展模式逐渐成为各国政府的共识，因而倡导和推行低碳化建设成为继工业化和信息化之后全球兴起的一股新浪潮。2009 年哥本哈根气候大会对全球变暖和温室气体减排的空前关注，更是唤醒了广大公众对环保问题和低碳经济的关注。而伴随着我国工业化进程的加快、能源消耗的加剧以及环境问题的恶化，发展低碳经济、建设低碳社会也逐渐成为我国政府、社会和公众共同关注的焦点。发展低碳经济需要政府的主导和企业的推动，也离不开公众的参与。在低碳经济发展过程中，作为最主要的参与者和最大的受益者，公众的低碳意识和低碳参与十分重要。

目前，国内外很多学者对低碳经济发展中的公众参与问题进行了研究。从国外的研究来看，主要侧重于将公众参与理念引入环境保护和环境管理方面。Jonathan等指出，环境保护的一种绿色和廉价的方法就是引入公众参与，这将有利于改善环境问题和降低环保成本。[1]Elder 等对加拿大及其各省的环境政策制定、环境法的执行、环境计划和环境管理中的公众参与机会作出判断和评价，并提出了公众积极参与环境保护的政策建议。[2]Delicath 等研究了美国及其他国家在制定环境决策过程中的信息交流作用机制，并分析了公众参与对制定环境决策的影响程度。[3]Furiaa 和Jonesb 研究了意大利环境影响评价中的公众参与的实践效果，并建议给公众广泛的参与机会，以提高公众参与制度的有效性。[4]国内学者，如，于清和王洪分析了公众参与在低碳经济发展中的必要性，并提出增强公众参与意识和能力的建议。[5]徐国伟和卢东指出，低碳经济发展离不开企业和公众的参与，并在很大程度上取决于公众参与的积极性和主动性。[6](P271-273)陈喜乐和潘力认为，公众参与低碳经济发展具有重要的现实意义，并提出了公众参与低碳城市建设的政策建议。[7]邢晓迪在分析我国低碳经济发展中公众参与现状的基础上，认为政府需要发挥公众参与低碳经济发展的主导作用。[8]

可见，有关公众参与低碳经济发展已取得国内外的共识。

二、低碳经济中的公众参与概述

随着20 世纪90 年代西方新公共服务理论的发展，公共管理学界对公众参与(也称公民参与、公共参与)的研究越来越多，探讨了公众参与的理论依据、范围、方式途径和权利义务，表现为立法参与、公共政策参与和公共治理参与等方面。对于公众参与，俞可平认为:“公众参与就是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动。投票、竞选、公决、结社、请愿、集会、宣传、动员、检举、对话、辩论、协商、游说、听证、上访等是公众参与的常用方式。”[9]他理解的公众参与是一个相对广义的概念，参与范围较广，但参与主体局限于公民个人;而随着社会多元利益的发展和公民权利意识的增强，参与公共事务管理形式增多，公众参与的主体也随之增多。

本文中“公众参与”是指社会组织、团体或公民个人等社会主体，通过制度化或非制度化的途径，行使民主权利，表达自身利益诉求，参与或影响公共事务治理过程的社会行为。公众参与的主体既可以为普通公民，也可以是由公民组成的各类团体和组织，其目的在于充分表达自身利益诉求，影响和改变政府的公共决策，促进公共利益的增长。

公众参与是公共权力机关与社会公众通过协调互动来对公共事务进行有效治理的行为过程，其不仅是公民的一项基本民主权利，也是公共管理活动中的一种重要的社会手段，是促进公共管理问题有效解决的重要途径。

公众参与低碳经济发展是指公民或社会组织通过特定的途径和方式影响或参与低碳经济政策的制定和实施，通过向公共管理部门表达自身的观点和意愿，提出自身的利益诉求，以此影响低碳经济政策，促进低碳经济发展的行为过程。

发展低碳经济是政府的重要职能，也是公共事务管理的一个重要领域。而公众参与低碳经济发展是公民民主权利的实现，也是公众履行环境保护义务的体现。当前，我国社会公众参与低碳经济发展的途径主要包括两种类型:1.程序化的途径和方式，一般是由政府部门提供，如参加政府部门召开的咨询会、听证会、座谈会、公开说明会、民意调查等;参与政府部门组织的低碳技术方面的研究，推广低碳标志、低碳产品;在政府有关低碳领域的管理、决策和执行机构中担任相关的职务等。2.非程序化的途径和方式，一般由参与主体自主选择，如公众或NGO 环保组织自主开展与低碳经济建设相关的宣传教育活动、环保公益活动、信息咨询活动和调研活动等。图1 反映了公众参与低碳经济发展的途径。

图1 公众参与低碳经济发展的途径

三、我国低碳经济发展中公众参与的现状

随着近年来，我国对“两型社会”建设的日益重视和对低碳文化的大力宣传，社会组织的低碳环保行动不断增加，公众对低碳经济概念的知晓度逐渐增强，在一定程度上推进了我国低碳经济的发展。但我们也应看到，由于我国低碳经济发展起步较慢，加之地域差异较大，当前我国低碳经济发展中公众参与仍存在着不足。

(一)公众低碳概念认知不高，参与意识薄弱

公众对低碳概念的认识是参与低碳经济发展的思想基础。虽然近几年我国一直在倡导建设低碳社会，政府部门积极宣传低碳文化知识，但公众对低碳概念的认识还不够高，“低碳生活”理念未真正深入到公众的内心。在一项关于低碳概念认知程度的研究调查中，当被问及是否了解“低碳经济”、“低碳发展”概念时，有近94.10%的受调查者表示听说过，但其中只有18.07%的受访者表示对含义内容较熟悉，其余的仅听过但不知道其具体内涵。[10]在2014 年新浪网发起的“您对低碳生活方式了解多少？”的调查中，在1036 名接受调查者中，仅有22.9%的人表示知道低碳生活方式，有51.1%表示知道一点，而26.1%的人选择不知道。[11]可见，我国公众对低碳概念的认知还不高，低碳理念融入公众的现实生活还存在一定距离。

此外，由于缺乏有效的保障，我国公众对自身民主权利的认识还不够高，对于参与低碳经济发展的意识仍然较薄弱，没有充分履行自身的民主权利。我国不同地域、不同经济发展水平、不同受教育程度的公众在低碳经济发展过程中的参与意识也存在着差异。东部沿海等经济较发达地区，公众参与低碳经济发展的意识较强，而在中西部一些偏僻落后的地区，公众的参与意识较弱;受教育程度较高的公众参与低碳经济发展的意识相对受教育程度较低的公众而言更高。

(二)公众参与激励机制缺乏，参与动力不强

公众参与低碳经济发展的基本动机主要分为道义动机和利益动机两类。道义动机，是指公民认为自身有责任和义务参与低碳经济建设，为应对气候变化和发展低碳经济贡献自己的力量。而利益动机是指公众按照“成本——效益”的原则权衡采取低碳行为的利益后，选择符合自身利益的行为。当前，我国公众大多是在道义驱动下被动地参与低碳经济建设，真正出于自主意识而自愿参与低碳公益活动的公众较少，即使有意识、主动参与低碳公益活动的公众，其参与程度也往往不高。由于缺乏有效的利益激励机制，公众参与低碳活动的利益收获往往不明显，导致公众对低碳经济发展的利益和重要性缺乏足够认识，公众普遍缺乏参与意识、参与动力和参与主动性。

此外，在现实生活中，环境保护和低碳经济建设工作往往具有很强的正外部性，公众基于对边际成本及边际效益的比较，常常会倾向于“搭便车”。既希望享受舒适的生活和便利的消费，也希望获得低碳洁净的环境，这种“搭便车”的心理和动机也往往导致公众对参与低碳经济发展缺乏热情和动力。

(三)公众参与渠道相对较少，参与方式单一

公众参与低碳经济发展的程度离不开多样化的参与渠道。在公众通过程序化途径参与低碳经济建设的方面，主要包括少数人大代表、政协委员以及环保专家的建议提案和依法参加政府部门的听证会、咨询会等，对于广大普通民众来说，这些途径往往是有限的，具有自上而下的特征，公众的参与性不高。而政府环保部门开通的12369 热线以及人民法院和人民检察院的环境公益诉讼，公众的知晓度很低，很少通过这些途径参与环境保护和监督。

在非程序化途径方面，环保社会组织通过举行公益活动来宣传低碳知识的覆盖面有限，号召力也不强，只是少数公众的参与途径。公众通过信访、上访进行环境问题监督的环节复杂，成本过高，收效甚微;而通过集会、游行、示威等方式表达自身的环境利益诉求往往会被地方政府视为扰乱社会秩序的危险行为而受到相应的管制，公众的声音往往被压制。因此，政府部门倾听公众声音的渠道较少，公众利益诉求表达方式较为单一，大多寄希望于政府部门的积极行政作为。这就使得原本抱有积极参与低碳态度的公众，最后往往因为参与途径缺乏、参与成本过高等原因而不得不放弃参与，而选择做沉默的公众。

(四)公众参与主体发展滞后，参与平台有限

社会环保组织作为NGO 组织，具有专业性强、组织灵活的特点，理应成为推动低碳经济发展的重要载体，但当前，我国公众参与低碳经济发展以个体形式参与居多，公众参与多元化主体发展滞后，以环保组织和社区自治组织为平台参与低碳经济发展并未得到有效普及。此外，我国很多环保组织大都存在法律地位不明确、组织运作经费不足、自身能力欠缺和人力资源缺乏等问题，不能真正有效地参与到低碳经济发展中来。其中大部分环保组织是由政府扶持发展的官办型组织;而民间环保组织缺乏足够的重视。在我国3539 家环保NGO 中，由政府扶持的官办型组织占到1309 家，由民间人士发起成立的草根环保组织仅有508 家，其中74%的民间环保组织缺乏稳定的资金来源。[12]

而我国以社区自治体为主体的公众参与形式也还未得到普及，在社区中，基于低碳理念和环保目标而组成的社区团体仍较少，即使存在的社区团体也大多是在城市街道办的倡导和扶持下成立的，往往要受政府部门的指挥和领导，活动缺乏自主性，居民自身的创新创意较难发挥。因此，公众参与低碳经济发展的组织平台的缺乏，限制了公众参与低碳经济发展的广度和深度。

(五)公众参与互动机制缺乏，参与模式约束

低碳经济的发展需要政府的主导，也需要社会组织和公众等多元主体的互动，通过多方资源的共享和信息的交流，促进低碳经济的发展。良好的公众参与互动机制是保障公众积极参与低碳经济发展的基础条件。当前，我国公众参与低碳经济建设的模式以政府主导为主，即绝大多数公众的参与行为并非出于公众的自觉意识，而是在政府的推动和安排下做出的。这种自上而下的公众参与模式不是建立在社会公众的自主需求基础上，不能有效地反映公众的参与动机，而且活动往往流于形式，呈现运动化的特征，导致公众参与程度不高，效果不佳。

此外，公众参与低碳经济发展过程中存在着信息不对称的现象，政府和公众间之间的信息传递和沟通出现失真和失效，导致公众参与的互动机制缺乏。

四、提高我国低碳经济发展中公众参与度的对策

针对我国当前低碳经济发展过程中公众参与不足的问题，要从意识教育、行为培养、方式创新、机制建立和参与主体建设等方面加以完善，把低碳经济理念渗透到公众生活的各个领域，形成发展低碳经济的良好社会环境。

(一)优化低碳宣传教育，提升公众低碳意识

政府部门要充分利用新闻媒体、图书报纸、网络平台、微博发布和公益广告等渠道向社会宣传低碳知识，增强公众对低碳经济和理念的认知，提升公众的危机意识及低碳环保意识;通过开展《节约能源法》、《循环经济法》等法律法规宣传教育活动，增强公众环境保护法律意识。此外，还要增强公众的民主权利意识，鼓励公众以各种形式积极参与低碳经济发展，对环境问题进行监督和举报。

(二)积极倡导低碳生活，培养公众低碳行为

低碳生活是指以减少日常生活中的能源消耗和二氧化碳排放量为目的生活形态。践行低碳生活不仅是公众应该承担的一项社会责任和义务，也是公众参与低碳经济发展的有效方式。从日常生活中节水、节电、节油、节气和资源回收利用等小事做起，减少不必要的能源消耗和资源浪费，更多选择新型节能产品和绿色交通出行方式。树立低碳消费观念和模式，通过设立节能减排标准，开发低碳产品，促使公众的消费理念和生活习惯从传统的高碳模式向低碳模式转变，引导公众转变高碳便利的消费模式，戒除以高能源消耗为代价的“一次性”用品消费、“面子”消费以及奢侈消费等不良嗜好，树立绿色环保消费理念。[13]此外，应致力于培养公众的低碳行为，鼓励公众积极组织和参与低碳环保活动，自觉做好垃圾分类，关心周围的环境状况，践行低碳生活，维护自身的环境利益。

(三)构建参与激励机制，增强公众参与动力

当前我国公众参与低碳经济活动的动力不强，主要在于缺乏有效的激励机制。政府部门可以通过建立科学合理的奖励评价办法和标准，采取多样化的奖励措施来提高公众参与低碳经济发展的动力。如设立低碳理念推广和实践奖励基金，对积极参与低碳文化宣传和传播的单位及个人给予精神或物质上的奖励;通过积分奖励的方式鼓励公民实施垃圾分类;对购买节能产品的消费者进行补贴;推行环境污染有奖举报制度等。通过建立低碳经济发展的公众参与激励机制，充分利用利益导向机制和强化理念引导公众的行为习惯，使社会公众在低碳发展人人有责的道义驱动和激励机制的利益驱动下，积极参与到低碳经济发展建设中。

(四)建立参与互动机制，强化政府公众交流

政府部门应依法公开低碳经济发展的政策决策、规章制度、激励机制以及管理办法等涉及公众利益的信息，建立的规范化、透明化和制度化的信息公开机制，方便公众及时了解和获取低碳经济发展的相关信息，以此做出准确的决策和行为。在完善政府信息公开的基础上，要建立基于互联网信息技术，包含政府部门、企业组织、社会团体和公民个人的信息交流平台。通过该信息交流平台，各主体间能互动交流，企业、社会组织和公众可以及时了解政府的低碳经济政策信息;公民可以了解企业的低碳生产情况、低碳产品的开发运用情况和社会组织开展的各类低碳公益活动，以便及时参加社会组织的活动;而政府、企业和社会组织也可以有效地了解公民个人的环境利益诉求，以便制定科学合理的低碳经济政策、生产低碳环保的产品以及开展丰富多彩的低碳活动。

此外，政府环保部门可以定期或不定期举行听证会和民意调查，主动听取公众对低碳经济发展的意见，畅通公众的环境利益诉求表达渠道，设立信息收集和反馈系统，对公众提出的建议和诉求进行认真汇总，虚心接受公众提出的合理建议和要求。

(五)积极培育环保组织，扩大公众参与平台

针对当前我国非营利环保组织发展存在的不足，政府部门要加大对非营利环保组织的培育，以扩大公众的参与低碳经济发展的平台。继续深化社会组织的登记管理方法和制度改革，减少非营利环保组织成立的限制条件，降低准入门槛，简化注册登记程序;建立健全关于非营利环保组织的法律制度，明确环保组织的权利和义务，保障环保组织的合法地位，规范其行为。

通过多种形式加强对环保组织的资金资助力度，可以在每年政府的财政预算中预留部分作为扶持环保组织发展的专项资金，制定针对环保组织发展的税收优惠政策，给予环保组织的以政策支持;鼓励社会主体向环保组织捐款，对向环保组织捐款的企业和个人提供所得税、营业税、财产税等税收的减免政策优惠等;制定环保组织人才培养激励机制，鼓励专业性人才加入环保组织。

[1]Jonathan H.Adler.Free ＆ Green:A New Approach to Environmental Protection.Journal of Law ＆ Public Policy，2001，653 (24).

[2]P.S.Elder，et al.Environmental Management and Public Participation.Toronto:Canadian Environmental Law Association，1975.

[3]J.W.Delicath，et al.Communication and Public Pa rticipation in Environmental Decision Making.Albany NY:State of University of New York Press，2004.

[4]L.D.Furiaa，J.A.Jonesb.The Effectiveness of Provisions and Quality of Practices Concerning Public Participation in ELA in Italy.Environmental Impact Assessment Review，2000，(20).

[5]Department of Trade and Industry(DTI).Energy White Paper:Our energy future-creating a low carbon economy.2003.

[6]于清，王洪.探讨公众参与在低碳经济发展中的应用[A].中国环境科学学会.中国环境科学学会学术年会论文集(2010)[C].北京:中国环境科学出版社，2010.

[7]徐国伟，卢东.低碳经济下消费者参与环保公益活动的动机及其影响机制研究[J].经济问题探索，2010，(8).

[8]陈喜乐，潘力.低碳经济下的生态环境价值、评价及其方法[J].未来与发展，2011，(2).

[9]俞可平.公民参与的几个理论问题[N].学习时报，2006-12-18.

[11]仇沪毅.低碳发展公众参与现状调查分析——以居民能源消费为例[J].社会观察，2014，(3).

[12]付蓉.低碳城市建设中的公众参与研究[D].武汉:华中科技大学，2009.

[13]吴晓江.转向低碳经济的生活方式[J].社会观察，2008，(6).