关于政企分离的公司治理的差别化设计

欧阳婷

摘 要：本文公司治理结构的角度对于国有企业资产管理的角度进行论述。首先回顾了我国法律对于国有企业的公司治理结构的相关规定，提出国有企业的公司治理应当不同于普通的公司治理结构的观点，并从分别从董事会中心主义、利益相关者均衡、公司不同领域、独立性及信息披露五个角度进行了论述为什么政企分离有利于国有资产管理。

关键词：董事会；国有资产管理；公司治理结构

要实现政企分开，要确保政府之手不能过度干预企业的正常运营，实现国有资本运营公司的真正独立，其形式即从公司治理结构入手，由公司独立决策、独立参与市场。国有资本运营公司的特性决定了公司董事会的核心地位。

现行《公司法》和《企业国有资产法》对国有公司治理规定了不同于一般公司的要求。如根据《公司法》第 67 条，国有独资公司不设股东会，由国资委代行股东会职权。国资委可以授权董事会代行股东会部分职权，决定公司重大事项，但有关公司合并、分立等重大事项需报国资委、政府批准。在董事会制度方面，国有独资公司依法设立董事会，非职工董事以及董事长、副董事长由国资委委派和更换。为体现职工作为国有企业主人翁对企业民主管理的权利，发挥职工作为内部人的监督作用，董事会成员中应有职工代表。对于监事会制度，在监事会组成上，一方面，国资委作为股东，对公司外派监事；另一方面，在职工中产生职工监事。在监事会职责上，监事会的主要职责一是对国有资产实施监管，二是对董事和经理违法及损害公司利益的行为进行监督。

在"政府-国有资本运营公司-企业"三层模式中，国有资本运营公司起着"桥梁"作用，其与政府的连接方式，除授权经营外，主要就体现在公司治理机制上，如政府如何履行其出资人代表的职能、董事会与政府这一出资人代表的关系界定等。因此，对于国有资本运营公司来说，应对其设计不同于普通公司的公司治理结构。

1 董事会中心主义

按照传统公司治理机制，股东会是公司最高权力机关，对公司事务享有最终决定权；而董事会是执行机构，应对股东会负责。理论上，股东会被设想为股东控制经营者的一种工具，但事实上，公司发展演变的结果不是股东会而是董事会控制了公司。股东大会的形骸化已成为一种客观现象。由于股东会实际上不可能行使公司大量事务的管理权，董事会及其指导下的经理层已逐步成为公司权力最为集中的机构。"董事会中心主义"随之成为一种潮流。国有公司治理中的"董事会中心主义"模式在国外有着诸多成功的经验，新加坡淡马锡是其典型。

《OECD 国有企业公司治理指引》建议，国家应当通过一个集中化的所有权实体或有效的协调主体行使其所有权职能，使国家所有权与政府监管职能严格分开，以更好地确保国家所有权能够以一种专业化和问责的方式进行。在我国，实行董事会中心主义的公司内部关系模式是实现政府与国有资本运营公司政企分开的主要途径。董事会受出资人委托运营国有资本，是出资人职责的延伸，既实现出资人职责到位，又不干涉企业自主经营权，成为理顺政府和国有资本运营公司关系的桥梁。

2 内外平衡

在国有资本运营公司治理中，客观存在着企业内部的决策者、管理者、劳动者组成的内部人群体和由国家、政府以及外派监事组成的外部群体。尽管两类主体各自内部之间有其矛盾性，但其利益倾向为追求自身利益，内部人所追求的是内部人利益最大化，外部群体则以股东利益最大化为目标。 现有公司理论没能更好地解决这两类主体之间统一又对立的关系，因为委托代理理论往往站在股东委托人立场，坚持股东至上；利益相关者理论强调众多利益相关者之间在公司治理中的平衡。国有公司的治理既不是股东至上论，也不是综合的众多利益主体的平衡，而是从国有公司特殊性出发，处理好企业内外部利益主体的关系。国有公司要实现有效治理，就必须找到一种防止内部人控制的机制，以实现内外利益的平衡。

3 公司所处领域的不同

就领域而言，非竞争性领域国有公司通常具有公益性、服务性以及垄断性。这三大特点决定了竞争性领域国有公司与非竞争性领域国有公司虽都强调市场化运作，但具体的经营机制设计还是有所差别。首先，政府对两类企业的干预力度不同。由于非竞争性领域国有公司的职能多元化，是"政治功能"的一种延伸，因而，政企分开的难度明显高于竞争性领域国有公司。其次，对于非竞争性领域国有公司而言，社会效益是其首要目标，营利性处于次要地位；而对于竞争性领域国有公司，经济效益是其首要追求，其核心思想就是突出利润指标在企业经营活动中的地位和作用。最后，非竞争性领域国有公司一般是国有独资公司，由于不以保值增值为目标，所以以实现利润对其评价有失偏颇，也更难确定对其管理者的考核标准。因此，对不同领域的两类公司应做出不同的公司治理结构设计。

4 董事会更高的独立性

鉴于国有公司与政治的内生性，为使政企能够真正分开，保证国有企业进行市场化运作，董事会成员的独立性不可或缺。这种独立性要求所有的董事会成员在履行其职责时应以一种对公司负责的公正责任，将自己的行为与公司章程、公司目标保持一致，不被任何政治上的影响所左右。这种"独立性"要求董事会既独立于政府又要独立于经营管理层，既不受政府干预也要防止"内部人控制"，这也对董事会成员的独立经营能力提出了更高的要求。当然，对于非经营性领域的国有资本运营公司来说，其董事会的独立性相对减弱以完成政府的目标。

5 信息披露高要求

信息不对称是公司实现良好治理的困境之一。由于股东无法获得董事、经理等代理人行为的充分信息，从而无法对其行为进行及时、准确的绩效评价和监督。因此，加强信息披露、保持公司运营必要的透明度，是公众公司组织机构有效运行的基本前提。在国有公司中，由于出资人的虚位，这种信息不对称更加明显，强化国有公司中的信息披露制度成为必需。

综上所述，从公司治理的角度进行有利于政企分离的设计将会极大优化国有资产的管理。

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