模式还是工具——论网络监督概念的定位

孙天航

（天津中德职业技术学院，天津 300350）

行政监督随着计算机技术的飞速发展进入了网络化时代，网络监督因其良好的开放性、便捷性以及互动性成为众多研究者所关注的重点。关于网络监督这一概念的定位，目前比较流行的观点大都倾向于将其视为一种新兴的监督模式，作为行政监督体系内传统新闻媒介监督的有益补充。然而，这种界定带有一定的局限性，不仅无法为网络监管提供监管还限制了监督主体的范围。为了进一步优化行政监督体系，将网络监督视为一种工具而非模式不失为一条解决问题的可行路径。

一.前人研究中关于网络监督的定位

由于有着“第四媒体”之称的互联网是信息技术不断进步的产物，因此，许多学者基于传播学的视角，将网络监督归为行政监督总体框架内新闻媒介监督的一支，有的学者甚至直接将网络监督称之为网络舆论监督。这种概念定位一方面突出了网络监督的社会舆论本质，另一方面也很好地强调了作为新兴事物的网络区别于报刊、广播、电视等传统新闻媒介的先进性和创新性。从这个角度来讲，其对于完善行政监督体系，指导行政管理实践无疑将起着极为重要的推动作用。

在将网络监督视为一种新型舆论监督方式的前提下，研究者们从不同的角度出发对其定义进行了提炼和概括。比如：姜岭君认为，网络监督是传统监督方式在网络信息化条件下的拓展，它是指以互联网为平台，通过网络技术如电子数据库、电子课件等和各种网络形式如网页、电子邮箱、电子留言板、虚拟社区等，对掌握一定社会公共权力者行使权力的行为进行监督的过程，以达到权为民所用的目的。吉亚娟将网络监督定义为广大网民借助网络这一现代传媒工具对政府官员进行的监督。徐秀勇等人从预防腐败的视角出发，认为网络监督主要指普通公民（主要是网民）借助网络监督公权力的监督。

基于这种概念定位，我们可以确定网络监督在整个行政监督体系中的具体位置，如图所示：

行政监督体系示意图

二.现有网络监督概念的定位面临挑战

网络监督的出现为我国行政监督体制改革以及政治民主化发展注入了全新的活力，为公民实现对公共权力真正意义上的约束和控制提供了可靠的平台。然而，由于各种主客观因素的交叉影响，当前网络监督概念的定位在行政实践中不可避免地表现出了一定的局限性，具体体现在：

（一）互联网技术自身的不完善性

单纯的网络监督由于网络互联网平台的虚拟性、开放性和无序性有着其固有的缺陷，正如舒尔曼所担忧的那样，“这个时代的技术正在变成全球性的力量。它开始染指于人类历史的根基，而且正在向人类历史注入极不稳定的因素。”

1.信息的准确性无法核实，虚假信息泛滥

公众能够获得真实有效的信息是有效网络监督的基础，而网络的虚拟性所形成的开放性，使得获取真实、可靠的信息将变得十分困难，区分信息真伪也将成为对网络公民的巨大挑战。这种信息的不可靠性，使得操纵信息扰乱民意成为可能，从而破坏监督机制的正常运行，这样，网络就可能成为形态各异的政客和利益集团影响和控制民意的便利工具，使权利制约权力沦为虚假的形式，公民的深入的政治参与更是无从谈起。

2.群体的盲从和冲动心理使得网络监督可能走向偏激和情绪化

当每一个个体聚合成群体的时候，就会出现“感情的强化”和“理性的缺失”。因此，在网络的虚拟性、非实名性和“群体极化”现象的共同作用下，很可能会导致公民网络监督缺乏应有的理性，网络暴力以及侵犯私域现象的出现便是这一问题的突出体现。以“人肉搜索”为例，它是滥用和过度使用网络、带有一定盲从性并给受害人带来了现实生活中伤害的群体性行为。当一些热门事件发生后，相关当事人往往会被“人肉搜索”出姓名、电话、住址、单位、亲属关系甚至照片，将会对其正常生活和身心健康造成严重的不良影响。同时，监督过程中群体极化现象的消极作用也很明显。所谓群体极化指的是团体成员一开始即有某些偏向，在商议后，人们朝偏向的方向继续移动，最后形成极端的观点。如果偏激或者极端的情绪化观点占据上风，那么无主见的群体成员就极易受到它的影响，难以理性地控制自己的行为，原本的正常舆论监督也会因此变成非正常的舆论暴力。所以我们有理由认为，如果单纯依赖网络监督就意味着“诉诸各种临时的民意，就等于我们取消船长和高级船员，把船上的一切决策让乘客去做，这实质上等于暴民统治。”

3.网络民意的代表性遭受质疑

群众监督有效性的前提是对民意的必要尊重，但网民意见并非能与真正的民意划等号。据中国互联网络信息中心（CNNIC）统计的数字显示，截至2008年12月31日，中国网民已达到2.98亿人。虽然网民人数是一个很庞大的数字，但他们是否可以代表所有的中国人呢？显然不能。在这2.98亿的网民中，积极参政的人又有多少呢？肯定不是全部。并不是所有的网民会对某一政治事件或对社会具有较大影响的事件都热心关注。这跟一国公民的参政热情和参政能力密切相关。我们国家目前公民的参政能力还不是很强，并具有很大的盲目性和随从性。另外，现实民意是多种利益冲突权衡后的妥协，而网民在表达意见时无需考虑利益冲突，往往站在单方立场上相对偏激地表达自己的意愿，这种方式表达出来的民意，固然是真实的反映，但往往并不能反应现实所需要的民意，带有很强的主观性和盲目性。

（二）网络监督作为一种监督模式的局限性分析

1.网络监督与现行行政监督机制缺乏融合与对接

目前，网络监督并没有与其他行政监督模式形成良好的互动，它的出现给现行长效监督机制带来了不小的冲击，其中尤其值得关注的是其对司法的不当干预。司法独立是当今世界各个法制国家普遍遵循的一条基本原则，任何组织和个人都不得以任何形式进行干涉。但在众多的网络监督事件中，网民对整个司法过程的深度介入虽然在某种程度上有利于案件公正、公平地审理，但同时也严重地损害了司法制度的独立性。尽管对司法过程的监督是每个公民的基本权力，但这并不意味着公众有权滥用这种权力。网民的过度干预可能使得现行监督机关的作用得不到应有的发挥，影响常态化的监督行为。一边是社会正式的监督方式得不到充分发挥，另一边是非正式的途径过度使用，这种情况无疑会大大增加社会的不稳定风险，影响国家机关的正常工作秩序。

2.某些权力部门对网络监督认识的错位

网络监督作为一种新生事物，其发展也并非一帆风顺。由于地方保护主义的作祟，部门小团体的利益驱动导致一些政府机关的公务员缺乏起码的法制观念，消极对待网络监督，对之持怀疑和排斥态度。有的反应滞后，被网络舆论牵制而丧失主动权；有的缺乏必要的反馈，“你说你的，我干我的”现象还在一定范围内存在；有的对网络舆论比较抵触，将其视为洪水猛兽，动辄采取“躲、堵、压”的做法，甚至对发帖者进行追踪和报复，严重损害了党和政府的公信力。因此，政府公务人员有必要转变传统思想观念，提升对网络监督的接纳度，以适应信息化时代行政管理工作的新要求。

3.补救式监督成本过高

当把网络监督作为一种独立的舆论监督模式时，它的主体范围便在无形中被限定在了公众这个单一群体上，这样的概念定位给网络监督的程序带来了很大的弊端。分析已有的网络监督案例，可以清楚地看到其发展脉络十分相似。大部分的案例基本都始于网络上某一篇揭露不良现象的帖子，接着这篇帖子受到广大网友的注意并引起持续、大量的关注，由此形成的强大社舆论压力迫使政府不得不出进行回应，最后有可能还会有司法机关的介入。不可否认，在问题的解决速率上，网络监督确实作用显著。但必须认识到，这种监督的程序属于造成既定损失后的补救式监督，缺乏有效的制度化参与，同时也对政府形象及与公民的关系造成了不利的影响。因此，政府有必要利用网络监督中的各种手段以自纠自查，防患于未然。

三.完善网络监督概念定位的路径选择

（一）当前概念定位失衡的深层次原因

1.公民网络监督缺乏有效监管

上文所提到的关于网络信息虚假性以及网络行为非理性的问题都可以用一个原因来解释，即：互联网技术的开放性和快捷性特征使得网络监督行为更加自由，缺乏相应的规范和治理。换句话说，也就是网络监督现在正面临着这样一个窘境：监督者（广大网民）在行使监督权力的同时却缺乏对其自身行为应有的监督。当公民试图通过网络技术以监督权力制约公权力的同时，有没有考虑过：自己对政府部门的监督权又是否被置于有效的监管之下呢？这个问题虽然引起了社会各界的广泛关注，但由于技术水平和行政生态等种种条件的限制并没有得到很好的解决。

2.网络监督主体范围过于狭窄

通过对当前网络监督概念的定位进行分析，可以发现其有一个显著的特点：监督主体比较单一，多将其设定为普通公众，特别是广大网民。

据最新公布的《中国互联网络发展状况统计报告》显示，到2008年底，我国网民数量已达到2.98亿人，手机网民数也首次超过1亿人，伴随着网民数量的增加，我国互联网普及率已经达到22.6%，该比例也首次超过21.9%的全球平均水平。数量如此之大的网民构成了我国网络监督的主体，他们对于政府过程的关注和参与程度，必将对国家的社会和政治生活产生深刻的影响。然而，在认识到群众舆论重要作用的同时，我们也必须清楚地看到将网络监督作为一种独立的监督模式有着它一定的局限性，很可能导致监督主体范围过于狭窄和单一。人们总是在潜意识里约定俗成地认为网络监督是广大公众的专利，却往往忽视了其他行政监督主体（如：政府自身，司法机关，立法机关及政党）利用网络手段履行自身职能的可能性及其潜在的意义，这种主体的不完全性无疑将导致行政监督的效能难以得到充分发挥。

这里需要特别注意的一点是：网络监督应有监管的缺失与网络监督主体单一有着一定的关系。因为普通公民的网络监督由于受到知识水平和组织程度的限制，很大程度上是一种初级的、浅层的以及盲目的行为，在缺少其他主体制衡的情况下，自然很难形成理性而有序的监督。因此，有必要改变网络监督主体唯一化的现状，而改变的前提就是调整原有网络监督概念的定位。

（二）另一种视角：网络监督的工具化

如何更好地推进网络监督事业进一步向前发展，对此学者们见仁见智。目前比较有代表性的观点有：提高网络参与者的责任和自律意识，建立完整、适用的监管体制以及营造健康的舆论氛围等等，但这仍旧只是在模式定位的基础之上进行的修补，难以从根本上克服它所带来的不足。

那么，我们不妨转换一下思路，从技术角度出发，更多地将网络作为一种工具或平台，凡是能够利用互联网的任何组织和个人都应该算是网络监督的主体。在这里，网络仅仅是作为一种信息手段来优化传统行政监督的效果，而不是作为一种独立的监督模式而存在。这样，传统的行政监督主体自然也被囊括进来，无疑会大大地拓宽监督主体的范围，增强行政监督系统的科学性和合理性。这就要求其他行政监督主体在完成自身传统监督职能的同时，要主动利用网络这一重要平台来改造自身的监督行为。

改变网络监督概念的定位，使其由一种模式变为一种工具，将让其他的行政监督主体的作用在网络上也得到充分的体现。因为，政府自身，司法机关，立法机关及政党（特别是执政党）等行政监督主体拥有着公民监督所不具有的独特优势，它们更加专业、更加有组织、拥有良好的硬件设施以及作为个人所没有的法定权威，这在很大程度上将有助于扭转现在缺少监管的网络监督状态。其他监督主体在网络化时代应该采取的应对措施具体如下：

政府要改变对网络监督的排斥态度，积极地加入论坛讨论，跟帖回帖，澄清事实真相，发布官方信息，表明自身立场；同时要积极把握网络媒体的发展规律，增强信息的透明度，将谣言遏止在萌芽时期；各级人大和党组织也应随时在网上跟进被监督事件的讨论，并凭借自身能力成为意见领袖之一，引导民众合理、合法地表达愿望、维护利益；司法机关则可以在网上加大对某一焦点事件所涉及法律法规的公布力度，尽量减少情绪化监督的出现；利用网络的优势建立执政党、政府与民众的沟通机制，为民众的诉求、信息充分流动提供足够的空间，确保社会稳定。总之，就是要主动求变，建立政府引导的网络监督模式，实现政府与网民的良性互动。

杭州市在政府、政党等行政监督主体利用网络方面的做法很值得其他地区借鉴：为做到第一时间发现监督信息，2008年初，杭州市纪委已建立了四条收集渠道。一是市纪委在该市媒体中聘请了13名一线记者，收集党风政风和党员干部廉政建设情况。二是市纪委与市外宣办网络处、市公安局建立了网络监督信息传递机制，后者为前者提供从网上监控的相关信息。三是市纪委自己有一支网络信息搜集队伍，来自局各个室（厅），被称为反腐倡廉舆情监控小组。“每个委局都有一名宣传信息员，他们经常上网，负责收集相关信息，及时报告。每个月都有一次例会，研究和分析并制定下一步计划。”四是市纪委宣教室也有专人浏览网络。这四个渠道的信息都汇流到快速反应机制领导小组办公室。领导小组根据网上舆情走向，决定是否启动快速反应机制，有些信息如果涉及重大事件、某个领导干部，将建立调查处理小组和新闻发布小组。事件调查后，提出处理意见和建议。与此同时，新闻发布小组通过发新闻通稿、召开新闻通报会或网上跟帖等方式，及时发布相关信息，有针对性地解疑释惑、澄清事件、批驳谣言、引导舆论。

（三）一点隐忧

由模式向工具的转变，使得公民与其他行政监督主体可以共同利用网络手段实施监督行为，对于提高行政监督效能，扩大行政监督范围，规范行政监督过程将会起到极大的作用。但我们也应该清楚地认识到，这种概念定位依旧存在着一定的风险：网络这一民众自有表达意见和看法的世界随着其他监督主体的介入尤其是公共部门的介入，会不会因此失去其特有的独立性和自由度，政府引导会不会变成行政控制，独立性和规范性这一对矛盾如何平衡，怎样通过建立一套有效的约束机制来解决这一问题，这些都将是以后网络监督研究的一些重点。

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