中国公共权力结构的失范治理与制度分析

2014-11-26刘述良

深圳大学学报（人文社会科学版） 2014年4期

刘述良

（南京农业大学公共管理学院，江苏南京 210095）

作为公共秩序的基本构成要素，公权力就像普洛透斯（Proteus）的脸，令人难以捉摸。一方面，公权力作为一种重要力量，可以促进公共利益的实现，改善公共福利，维护社会秩序；另一方面，在隐匿于日常生活背后的现代暴力机器支持下，公权力又具有一副邪恶的面孔。那些拥有公权力的个人和集团趋向于逃脱任何人的控制，力图将自己的权力发挥到极致，这对公众权利与公共秩序来说，是一种灾难。正因为此，“公权力”是个多少令公众不安的词汇。针对权力之恶，我国已建立起了诸多约束权力运行的制度。但是，当前我国腐败现象在一些领域仍呈易发多发之势。那么，到底是什么原因导致了制度约束不了权力？探讨这一问题对于推进我国政治行政体制改革，完善公共治理结构，实现我国公权力规范化运行和加强我国政权合法性建设，有着重要意义。

一、治理转型中的权力运行问题

当前，我国正处于从传统政治统治向现代国家治理的转型阶段。虽然关于何为治理及治理现代化，学界尚无统一看法，但治理转型内在地要求国家权力规范、高效地运行却是学界公认的。本文中的权力，又称为公权力，指的是特定政治共同体内部，包括立法、司法和行政在内的广义政府机关所拥有的管理区域内公共事务的支配性力量。基于公权力的支配性、扩张性，现代社会无一例外地强调对公权力加以限制。在各种限制权力的方案中，以正式制度约束公权力是现代法治文明的一个基本信条。所谓制度约束，就是制度对个体行动自由的限制。其基本原理是，制度通过提供信息、协议执行和实施惩罚等来改变权力行使者的期望，进而改变权力拥有者的策略。应当说，制度约束对于权力规范运行来说必不可少。在从最原始状态演进到现代文明社会的过程中，人们为了获得与他人交往的行动结构，都会对自己施加一些约束。与没有制度约束的世界相比，这些约束降低了人们行动的成本。

在权力运行实践中，我国权力系统设有专门的纪检、检察、监察、审计等监督机关，形成了包括国家监督、群众监督、舆论监督等在内的较为完整的监督体系。这些机关在规范权力运行、预防和惩治腐败等方面发挥了重要作用。从制度安排来看，我国并不缺乏约束权力运行的制度。不过，当下我国公权力运行失范现象还很严重。首先，在党内权力运行问题上，据统计，2010年1月至12月，全国纪检监察机关共接受信访举报1427 186件（次），其中检举控告类1000 277件（次）。初步核实违纪线索163 480件，立案139 621件，结案139 482件，处分146 517人。其中，给予党纪处分119 527人，给予政纪处分38 670人[1]。这些统计数据表明，2010年受党纪处分人数占党员总数的比例达到1.5‰，足见进一步规范当前我国党内权力运行的迫切性。

其次，从整个权力运行体系来看，我国权力运行状况也是不容乐观的。在2011年3月25日国务院第四次廉政工作会议上，温家宝指出，当前，腐败现象在一些领域仍呈易发多发之势，“一把手”违纪违法案件增多；一些案件触目惊心，影响极为恶劣；贪污腐化、形式主义、奢侈浪费的问题屡禁不止。当前我国反腐形势极其严峻，这一点也可由2003年以来最高人民检察院公布的涉案官员数加以证明。具体如下图：

资料来源：《最高人民检察院工作报告》（2004-2011）。

二、权力运行的双重结构

那么，为什么当前我国腐败现象在一些领域仍呈易发多发之势，“一把手”违纪违法案件增多？要回答这一问题，有必要分析公权力运行的结构以及权力行使者的动机。

公权力作为社会事务管理的工具，其作用的发挥，离不开人的努力。这样，“权”与“人”就构成了公共治理的两个基本组成部分，即公权力行使的客观方面和公权力行使的主观方面。前者取决于公权力赖以存在的制度、社会环境、权力自身的性质以及影响权力运行的其他客观条件；后者则涉及权力行使者的主观意志、能力、动机、权力行使者对具体社会情境的驾驭和把握，以及作为权力客体的人的观念。一句话，公权力的现实运行受具有自身动机和个体理性官员的影响，这使得公权力运行呈现出很大的不确定性。

（一）公权力运行的客观方面Ⅰ：制度基础

就正式制度而言，实践中，那些外生规则或外生制度（exogenous institutions）被清晰地制订在法规和条例中，并由一个诸如政府那样的、高踞于社会之上的权威机构来执行[2]。这一部分规则与那些人们在社会互动中自发形成并被政府认可的社会规则一起，构成了社会赖以运行的正式制度体系。这些措施以各种方式强加于社会与个人，并以国家暴力机器作为终极保障。

在现代民主政治体制下，建设法治政府是权力合法性建设的普遍路径，而现代法治政府建设的核心内容之一是宪政建设。可以说宪政安排是现代政府运行的基础，并且也是公权力制度构建和运行的最高指导原则。考虑到宪政是一种“法治而不是人治”的治理方案[3]，只有以宪政框架为依托，才能防范当前权力运行中严重的“一把手”违规问题，权力滥用与操纵才能得到遏制，政府权力才有可能得到约束，权力运行才有可能公开、透明与法制化。因循这一思路，公权力的范围实际上取决于怎么选定进行权力分配的政治体制、政党制度和压力集团的行为方式[4]。也正是基于这一逻辑，西方宪政思想的突出主题是强调通过设计基本政治制度来限制政治权力的行使。它的一个基本假设是，一旦制度安排适当，它们就能阻止政治制度（权力）沦为部分人用以谋求私利的手段。

需要指出的是，虽然我国建立起了较为完整的监督体系，但在当前政治体制下，我国立法、行政、司法、监督机构都在党委领导之下，且这些机构之间彼此交叉重叠。也正因为这一点，我国现行权力监督体系显得相对庞杂。而且从这几种权力之间的关系和力量对比来看，当前我国的监督权显得相对薄弱，现行权力架构难以有效地保证权力的规范运行。

其次，从制度实践历史来看，良好的公权力制度安排需要与一国历史、文化以及民族心理相契合。也就是说，正式制度功能的发挥在很大程度上取决于非正式制度的配合，取决于制度结构中正式制度与非正式制度、外生规则与内生规则的嵌合程度。

所谓非正式制度，是指人们在长期交往过程中自发形成并具有约束力的行为准则，“它们来源于社会所流传下来的信息以及我们称之为文化的部分遗产”[5]，因而，它们一般是内生的，即我们通常讲的内生规则（endogenous institutions），也就是那些群体内随经验而演化的规则。实践中，内生规则中未被政府认可的那一部分规则就是此处所讲的非正式制度，主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、禁忌、习惯、传统、风俗与意识形态。

内生制度在规范人们的日常社会交往、消除主体间性以及实现社会合作等方面有着非常重要的作用。与正式制度相比，非正式制度具有生命周期长（不易形成、变更或消失）、自动实施、难于移植（本土性）以及实施成本低等特点，而且非正式制度安排往往与道德（价值判断）联系在一起。在现代社会，非正式制度一般与正式制度共同调整着社会互动中的个体行为。因此，在正式制度与非正式制度的关系问题上，正式制度与非正式制度可能相互补充，也可能相互冲突。比如，中国“传统士绅对于地方公共事务的影响力，是他们作为私人势力而在国家行政范围之外的社会领域中发挥的”[6]，这是传统中国基层行政中非正式制度安排对正式行政制度的补充。

在公共领域，荣誉感、正直、信义也应是权力行使者追求的重要品质，而社会中个体的职位、身份和使命决定了权力行使者在社会结构中必须要承担一定的社会责任，认真地履行自己的职责。在这一意义上，权力行使者可被视为追求实现自我内在价值的道德主体。在正式制度缺位的条件下，非正式规则会以这样或那样的方式影响权力行使者的行为。换言之，权力行使者经常会受价值信仰、伦理规范、道德观念、禁忌、习惯、传统、风俗与意识形态等非正式的影响。因此，在正式权力制度安排之外，非正式权力规则也是公权力运行制度体系的一个非常重要的组成部分，它们和正式权力规则一起共同指引、规范着公权力的行使。

（二）公权力行使的客观方面Ⅰ：行动情境

社会中的个体从未被全部吸纳入社会，也从来没有完全脱离社会。权力行使者作为多重身份的个体：一方面，嵌入在社会网络中的官员个体并不能完全个性化，官员生活在以他为中心的、由一定私人关系和公共关系搭成的网络中，因此，权力的行使往往受权力规则、行动情境的制约。另一方面，官员个体虽然受制于正式和非正式权力制度安排，但官员手中的自由裁量权说明了官员在组织中的行为具有一定的自主性。在官僚系统内，权力行使者所处的等级规定了其所享有的权利、义务以及相关的信念。正如克罗齐埃在分析科层现象时指出的那样，官僚体系始终受平均主义原则、等级隔离原则和规章制度的非人格原则的影响[7]。但这并不意味着官员只是纯粹被动地执行上级的指令。

由谁主导行动情境对于公权力规范化运行来说具有重要意义。实际上，权力运行中的很多问题，都是由权力行使者单方面主导行动情境及由情境信息私有化造成的。后现代公共行政学者们尤其赞同这一点，并致力于寻求一种替代现行官僚主导行动情境的方案。后现代话语理论表明，公共事可视为一种能量场，在这个能量场中，真诚、切合情境的意向性、自主参与、具有实质意义的贡献[8]对于确保真正的政策对话有着关键性影响。

（三）公权力行使的主观方面：权力意志与权力网络

在公共生活中，个体影响力的大小，并不完全取决于法律等正式制度的规定。公权力的运行除受制于公权力结构以及行动环境对个体和组织的约束外，还受权力行使者自身的意志、学识、经验及其对权力关系网络的把握和运用能力（如学识、经验等）的影响。

这一论断意味着，虽然权力行使者被假定为理性的决策者和政策执行者，但这并不意味着权力行使者是一个没有差别的整体。在官僚体制内部，富有个性的官员行为并不罕见。用尼采的话说，这是一个权力意志的世界[9]。事实上，公共组织中权力行使者的能力不同、想法迥异，他们有着各自的目标和策略，这些目标和策略要么由他个性中先天固有的心理决定，要么为其所处的位置和社会身份所型塑①[10]。当然，权力行使者的意志也非一成不变，它会随时间、具体行动情境的变化而变化。对公众来说，由于这种意志无所不在、无所不能和变动不居，使权力行使者之间的个性化差异与制度安排的普遍适用性之间存在着难以调和的矛盾。

在权力实践中，不同的权力意志必定产生不同的行为意向，而权力行使者目的的实现在很大程度上取决于其资源调动能力，后者则与权力行使者的嵌入能力密切相关。因为其嵌入能力，权力行使者能够通过组织性嵌入和社会性嵌入，建立起行政权力关系网络，实现小范围、非正式、非公开共谋，不动声色地渗透、替代正式权力结构。所谓组织性嵌入，指权力行使者在公共组织内的嵌入能力，表现为权力行使者在公共组织内部建立横向和纵向权力关系网络；而社会性嵌入是指权力行使者嵌入公共组织系统以外的社会网络的能力，表现为建立外部横向权力关系网络。

对于理性自利的个体来说，社会网络或社会联系具有工具性意义，也就是说，社会关系网络可为权力行使者带来收益。在公共治理中，权力关系事实上可视为一张由亲属和非亲属织结的社会关系网。在差序化的权力关系网中，从中心向外，关系网中各成员的工具性价值逐次降低。与处于权力关系网中心的权力拥有者关系越紧密，就越有可能为中心成员利用，成员自身的目标也就越有可能实现。这就是为什么实践中官员们都要努力“要打入中心”，防止“被边缘化”的原因。此外，基于公权力的资源支配性，权力行使者内在地要求扩大自身的势力、影响范围，而权力行使者的强大嵌入能力以及由此构建起来的权力关系网络，使权力行使者能够轻易地实现这一目的，轻松地规避正式制度的监督和约束。

三、约束失效：权力个体何以打败制度？

（一）权力运行的结构张力

从前述分析来看，权力运行由权力主客体两方面要素建构起来，公权力的公益属性也使得权力行使者具有“公”、“私”双重身份，即公权力具有公共属性，但它是由那些具有特殊利益和偏好的官员来行使的，公权力的公共性只能通过权力行使者的行动及其后果来体现，这就不可避免地给公权力的行使打上个体性的烙印。在权力行使的过程中，权力行使者的“身份叠加”必然导致其个体利益与公共利益之间的冲突。由此带来的问题是，公权力个体性的存在，使得公权力始终存在着演变为实现权力行使者自身利益工具的危险。而权力本身所具有的权威性、强制性和排他性，也极易使公权力私有化——权力成为权力行使者谋取个人利益的工具。比如，公共决策权本应是中立的，不应该带有部门利益倾向，但是实践中决策参与者往往利用其信息优势，促使决策向自身利益倾斜，使公共决策带有明显的部门或个人利益倾向。另外，公权的个体性也表现在权力行使者对民众争议一方的偏袒上，以及将基于公权的暴力强制用于私人目的上。

可见，权力运行的客观方面与主观方面之间是一种竞争与替代，此消彼长、此赢彼输的关系。这就是权力运行的结构张力，正是这种内在张力导致了权力运行失范。在二者的较量中，制度约束力量的大小决定了权力行使者的可能行动集。权力行使者行使权力，可以选择遵守，也可以选择违反既定的权力规则。当权力行使者非理性地行使权力、权力过于庞大、外部利益诱惑过强、制度约束机制启动过于复杂、制度力量过于弱小以及制度实施的动力不足，权力行使者就会或公开、或隐蔽地违反正式规则和程序。换言之，在制度预防和惩罚能力不足以及其他社会制约力量不够的情形下，如果权力行使者能够规避或者逃避正式制度安排的惩罚，那么权力行使者就能够利用权力自由地行事。此时，权力运行不受约束不可避免。

（二）“双重不对称”中非赢即输的较量

在权力实践中，权力约束的成败取决于权力运行过程中各种力量，特别是正式制度约束力量与被约束力量的对比。由于权力行使信息不对称和力量不对称是一种常态，权力约束力量和权力行使者之间并不存在永恒的赢者。如果制度力量占优，权力运行就会趋规范化，否则权力行使者便可能恣意妄为。经验表明，正式制度缺失或权力结构的过度关系化会加剧权力运行中的信息和力量“双重不对称”状况。在这种情形下，总有权力行使者能够逃避监督和约束，偏离提供公共服务和维护公共利益的宗旨，将权力作为谋取个人利益的工具。那么，权力行使者是如何做到这一点的呢？

首先，权力个体可能直接规避或违反正式制度安排。在我国权力行使者与各种约束力量的较量中，虽然有关权力的制度安排业已存在，但权力行使者直接规避或违反正式制度安排并不鲜见，如近年来常有官员在公共场合抛出“雷人语录”，又如有些部门一把手带头违规等。权力行使者之所以采取此种策略，要么处于头脑发热产生赌博心理，要么因其手中的权力过于庞大自信心暴膨，又或是外部利益诱惑太过诱人，以及制度约束机制启动过于复杂、制度力量过于弱小以及制度问责的动力不足等。

其次，权力个体利用非正式制度规避或违反正式制度安排。非正式制度安排与正式制度安排的关系有三种，一是两者相互配合；二是两者相互竞争，彼此替代；三是各行其是，互不相干。其中与公权力失范最为密切的是，非正式的公权力制度（特殊主义的非正式人际互动）可能渗透到正式公权力制度安排（普遍主义的形式化控制）中，替代正式公权力制度安排，它常出现在权力运行正式制度化不足的国家和地区。一旦出现这种情形，作为非常个人化的人际互动就会向正式公权力渗透，进而加剧公权力行使情境信息的私有化，大大增加权力行使者公权力自利性使用的机会。作为理性的个体，行政官员会对违反非正式规则与违反正式规则的风险加以比较。如果违反非正式规则的风险和损失远远大于违反法律等正式制度带来的问责风险，那么非正式规则必然会取代正式行政制度安排，成为主导官员行为的基本规则。总之，在非正式约束与正式约束相互竞争、替代的情形下，权力行使者有很强的借助非正式约束的力量规避公权力正式制度安排的冲动②。

当然，若只依靠权力行使者自身的能力，其所得总是有限。理性的官员发现，群体性行动往往是实现自身利益最大化的最方便、最快捷的途径，这也是群体性腐败为什么屡禁不止的原因。实践中，权力行使者往往可以调动庞大的经济、政治、文化、社会资源，并且可以借助这些资源的吸引力，结合自己所掌握的隐蔽信息，通过共谋的形式开展帮派(clique)行动，谋取各种不当利益。在公共组织中，权力行使者可以利用两种工具性社会关系，即纵向工具性权力关系和横向工具性权力关系来强化自己的地位和利益。这两种工具性社会关系为权力行使者非正式、小范围、秘密地合谋提供了便利。

总之，权力共谋对官员来说，是一种占优策略。而且，在实践中，这种策略并不难实现。一是由于制度设计的原因或者由于保密限制，权力行使过程往往是在封闭的“黑箱”中进行的。在这种情况下，由于缺乏外部监督，权力行使者便自由地进行“权力往来”了。二是权力行使者的使命是处理公共事务，政治精英常能够利用其工作关系，在不同群体之间架设桥梁。他们既可以利用这一优势解决社会矛盾和冲突、实现各方合作，也可利用这一优势搭建自己身的关系网络，如共谋。三是在权力运行过程中，权力行使者们越来越依赖现代传播媒体、交通、邮电等高技术手段获得居民所拥有的“地方性知识”，并且能够轻松地对社会发展战略信息、安全信息以及其他相关信息形成垄断，运用“排除程序”对公共决策和执行“话语”加以控制，轻易地驾驭具体行动情境，实现权力共谋。

四、防范权力失范的制度之路

前述分析表明，我国权力运行中最为突出的问题是关系化过度，权力共谋成为官员的占优策略。所谓关系化过度，指的是我国权力实践中人际关系在一定程度上取代正式规则，成为权力行使者的行动指南。这种情况下，那些建立在官员之间以及官员与公共组织外部之间的关系网络，具有对正式权力结构无孔不入的渗透能力，它们既会妨碍正式权力制度功能的发挥，也会置换公共治理目标，增加公共治理的成本，最终造成社会资源配置的低效率，侵蚀公权力的合法性基础。整体看来，关系化过度不利于公共治理，不利于公众对权力行使者的行为控制。

消除我国公共治理中的权力失范，同样可从我国公权力运行的主客观结构出发选择制度方案：

（一）寻求权力规范化运行的制度基础

1.正式制度优先

前文已指出，权力行使者所受的约束可以来自正式制度，也可以来自非正式制度。不过，由于权力运行结构的内在张力，仅仅依靠权力行使者的道德自律不足以保证权力的规范运行，非正式制度由于缺乏正式的惩罚措施和合法暴力的保障，亦不能保证权力必然向善，因此，现代民主社会选择了正式规则作为保障公权力规范运行的基本方案。可以说，权力结构中的客观方面是权力约束最为关键的部分，并且以正式权力制度最为重要。从中国权力实践来看，在制度与权力行使者的竞争与较量中，制度失败的根本原因在于正式制度约束力量缺场或力量过于弱小。因此，提高正式制度能力，使其形成对权力行使者的有效限制，确保正式制度优先，是制度赢得这场较量的关键。所谓正式制度优先，就是要在公共权力行使的过程中，权力行使者自发地选择正式规则作为自己行动的指南。从理论上来看，正式制度要想在权力运行过程中胜出，即正式制度要想成为有效的规则，需要满足以下条件[11]：（1）提供充分激励，或者；（2）实施有效惩罚，或者；（3）二者兼备；一旦具备这些条件，正式制度就能够避免被非正式制度所取代，同时也可以有效防止权力行使者架空正式制度。

2.差序制度约束

从政治制度文明来看，借助权力失范矫正机制③，现代民主社会已经具备了矫正公然挑战法律及其惩罚等行为的能力。不过，那些通过小派系、隐蔽地规避或违反正式权力规则和程序的行为，仍然是现代民主社会中权力约束面临的最大难题。

在非独裁社会，要想获得清廉政府（clean government），保证权力公共性不为权力个体性所替代，必须尽可能地消除权力运行信息的私有化，有效识别权力行使者的“公”、“私”身份及其转换。综观各国既有的权力约束实践，西方近代以来的权力约束是以“分权制衡”思想为基础的。这种权力约束方案因强调立法、司法、行政权力之间的对抗，具有一定的进步意义。不过，这种制度约束方案倾向于假定权力失范会为人们所发现，因而更多地把精力放在对权力运行的事后矫正上，而权力约束中最重要的一环，即权力失范的事前和事中防范、矫正却被忽视了。这种制度约束方案，无法割断权力行使者与其他社会主体之间千丝万缕的联系，无法打破围绕权力行使者形成的“稳定互动模式”，不能解决权力行使中的情境信息私有化问题，因而无法保障公共权力的规范、合法行使。

如果在展开制度设计时，考虑建立差序制度约束，可以很好地解决因情境的差异，以及因自由裁量权和情境信息私有化带来的问题。此处，差序制度约束这一概念包含如下几层意思：第一，针对权力的不同类型，有针对性地设计实体规则和程序规则，以充分、及时地获取权力行使信息，避免权力行使的小范围、区域性共谋。第二，为了有效获取信息，权力运行系统必须是开放的，并保证有多种参与主体和约束力量的存在。因为在开放系统中，多元参与主体能够利用分散在社会中的信息、知识和力量，连续、动态地保证权力约束力量的在场。第三，建立正式制度约束的失效识别和矫正机制。重视权力运行过程中程序的作用，有助于人们及时地发现、弥补正式权力制度安排的漏洞和不足。

（二）权力行使者失范行为的制度抑制

在现代民主国家中，权力的规范运行依靠的主要是正式制度。但这并不意味着，包括文化、道德等在内的非正式制度及其他非制度因素与权力运行毫不相干，完全无益于权力的规范化运行。相反，这些因素或者有益或者有损于公共权力的运行。因此，公共权力的规范化运行不能仅仅依靠正式制度。事实上，正视包括非正式制及其变革在内的各因素的影响，正确引导权力行使者的行为，实现权力运行中的去人格化，都有利于权力运行的规范化和制度化。

1.推进制度改革，引导权力行为

在过去一段时间，我国公共权力的运行深受人情、官本位文化等非正式制度的影响。这是因为，与正式制度相比，非正式制度常常更能影响人们的行为。对我们而言，这些非正式规则因为耳濡目染、不断重复，很容易深入到我们的潜意识中，支配我们的日常行为。由于非正式制度及其他非制度因素对权力运行的影响并不总是积极的，当非正式制度及其他非制度因素提供的激励不利于公共利益的实现，此时，国家相关部门就应当通过教育、劝导等方式干预和引导权力行使者的行为，并在此基础上竭力促使非正式制度的改变，消除不利于权力规范化运行的外部因素。

2.以制度化去人格化

由于我国公共权力体系存在理性化不足、法治化程度低等特点，“人情、关系、圈子”在我国权力运行中起了很大的作用。虽然这种人格化的权力运行方式能够起到一定的润滑作用，但其往往带来更大程度的不公平。因此，在今后我国公共权力运行制度的完善过程中，要进一步提高权力运行中正式制度的反嵌入能力，提高权力行使者建立关系网络“公权私用”的成本，消除权力运行的关系化和网络化。

注：

①唐斯分析了官僚体制内的五种不同类型的个体，即完全自私的官员（权力攀登者、保守者）和混合动机的官员（狂热者、倡导者、政治家）。参见[美]安东尼·唐斯.官僚制内幕[M].郭小聪等译.北京:中国人民大学出版社,2009:93.

②在公权力关系网络中，官员们常有放弃正式规则、心照不宣地按潜规则办事的行为“人人心中有，只是纸上无”指的就是这一意思。这种公权力运行形式一般极为隐蔽。

③这些矫正力量和机制可以是公共权力之间的对等制约，也可以是各种社会力量，即权力之间、权力与权利之间动态制约。

[1]张先明.中纪委监察部通报2010年查办案件情况：804名县处级以上干部移送司法机关[N].人民法院报，2011-01-07（1）.

[2][德]柯武刚，史漫飞.制度经济学：社会秩序与公共政策[M].韩朝华译.北京：商务印书馆，2000.36.

[3][美]阿兰·S·罗森鲍姆编.宪政的哲学之维[M].郑戈，刘茂林译.北京：三联书店,2001.204.

[4][法]夏尔·德巴什.行政科学[M].葛智强，施雪华译.上海：上海译文出版社，2000.26.

[5][美]道格拉斯·C·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].刘守英译.上海：上海三联书店，1994.50.

[6]魏光奇.官治与自治——20世纪上半期的中国县制[M].北京：商务印书馆，2004.382.

[7][法]米歇尔·克罗齐埃.科层现象[M].刘汉全译.上海：上海人民出版社，2002.167.

[8][美]查尔斯·J·福克斯，休·T·米勒.后现代公共行政——话语指南[M].楚艳红，曹沁颖，吴巧林译.北京：中国人民大学出版社，2002.118.