英国特种设备安全监管研究

2014-11-26梁国安

中国特种设备安全 2014年6期

梁国安黄凯吴杰

(1.江苏省特种设备安全监督检验研究院南京 210036)(2.江苏省标准化研究院南京 210029)

1 概述

本文在研究英国特种设备管辖范围、法规标准体系框架、检验机构管理基础上，着重以英国锅炉、压力容器、电梯、起重机械4类特种设备为研究对象，对其设计、制造、安装、修理、改造、检验6个环节进行了研究。研究过程中主要采取参考国内现有研究资料成果、收集欧盟及英国相关网站第一手资料、调研国际知名检验机构驻中国办事处等方式。

在研究过程中，笔者注意到英国对于特种设备的监管有许多独到的经验和模式，譬如法规标准体系框架中专业协会扮演着重要角色，社会化检验机构资质管理方式、相关保险制度落实等。因此，对英国特种设备标准体系框架、检验机构管理、主要监管环节等方面研究，可以为我国特种设备安全监管提供有益的借鉴。

2 英国特种设备管辖范围

鉴于欧盟及相应成员国运行体制，在阐述英国特种设备管辖范围时需对欧盟对特种设备管辖范围进行阐述。

欧盟没有“特种设备”这一名词，但是对涉及安全、健康和环境等方面的产品，进行严格监管，制定了相应的指令和协调标准。指令仅涉及产品基本安全要求和规定，具体技术细节则在欧盟的协调标准中规定；涉及产品使用、检验、修理、改造等环节的监管则由各成员国自己规定。欧盟指令作为欧盟法规组成部分，具有强制性，而协调标准由企业自愿采用。但是鉴于指令和协调标准的密切关系，采用了协调标准，则被认为满足了指令的基本要求。对照欧盟指令，与我国特种设备相应的监管产品主要有锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道等。

英国也没有“特种设备”一词。作为欧盟成员国，英国按照规定对欧盟指令在本国进行相应的转化或制定出本国的法规，并履行监管职责。英国法规对特种设备的管辖范围与欧盟管辖范围相同，主要有锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道等。

针对锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道等特种设备，相应的欧盟指令和英国法规见表1。

表1 欧盟指令和英国相应法规

3 英国特种设备法规标准体系框架

英国对影响健康与安全产品管理的法规标准体系主要由5个层面，分别为法律、法规、实务守则、指南(推荐、政策说明)、标准，其中法律、法规具有强制性，实务守则、指南等指导性文件及标准不具有强制性，但是对其遵守并按照其开展相关工作可认为符合法律法规要求。这5个层面具体为：

1)法律(Law)。英国没有特种设备单独的法律，而是参照执行1974年颁布的由议会通过的《劳动健康与安全法1974》(The Health and Safety atWork etc.Act1974，简称HSWA1974)。该法律由英国国会通过并颁布，是英国劳动健康与安全工作领域的基本法。

2)法规(Regulations)。商业、创新和技能部(The Department for Business， Innovation ＆ Skills，以下简称BIS)将欧盟指令转化为本国法规或制定相应的法规。英国转化或制定的涉及特种设备的法规如表1所示。法规具有强制性。

3)实务守则(ACOPs)。《劳动健康与安全法1974》规定，经国务大臣批准，健康与安全执行署(Health and Safety Executive，以下简称HSE)可以批准和发布实务守则。如《升降设备的安全使用实物守则和指引：升降操作和升降设备条例》(Safe Use of Lifting Equipment： Lifting Operations and Lifting Equipment Regulations 1998： Approved Code of Practice and Guidance L113 HSE Books 1998)等。

4)指南(Guidelines)、推荐(Guidance)、政策说明等指导性文件。该类文件可以由HSE单独发布，也可由HSE与有关行业协会如安全评估联盟(The Safety Assessment Federation，简称SAFed)、电梯和自动扶梯工业协会(The Lift and Escalator Industry Association，简称LEIA)共同发布，也可由行业协会单独发布。如HSE发布的《升降操作与升降设备条例1998实物守则和指南》(Approved Code of Practice and Guidance of The Lifting Operations and Lifting Equipment Regulations 1998)等。

5)标准(Standard)。商业、创新和技能部( BIS)授权英国标准协会(British Standards Institution，以下简称BSI)制定开发国家标准，制定或采用相关产品及产品管理的标准。因此涉及特种设备的国家标准由BSI制定发布。专业标准和企业标准则由相关协会、企业自己制定和发布。

4 英国特种设备检验机构

4.1 特种设备检验机构管理部门

英国特种设备检验工作主要由本地社会检验机构(大部分是私营公司或协会)承担，如劳氏船级社、英国标准学会、英国无损检测协会等，也有些国外检验机构在英国设立的分支机构，如美国船级社(ABS集团)、德国技术监督协会(TüV)英国有限公司、苏黎世认证有限公司等。

英国检验机构的管理部门为英国商业、创新和技能部(BIS)和皇家认可委员会(UKAS)。其单位性质、相关职能如下：

商业、创新和技能部(BIS)是政府内阁部门，作为英国标准与认证认可的主管部门，负责标准与认证认可政策的制定与执行。该部门对检验机构管理主要体现在两个方面：一方面，是英国有关特种设备的95/16/EC《电梯指令》、97/23/EC《承压设备指令》、2006/42/EC《机械指令》和2009/105/EC《简单压力容器指令》等的公告当局(NotifyingAuthority)。作为公告当局，负责建立和实施合格评定机构的评估和通报，并向欧盟委员会传达对合格评定机构的评定及通告程序、对公告机构的监督程序以及上述程序的任何变化。另一方面，与英国皇家认可委员会(UKAS)签订谅解备忘录《Memorandum of Understanding between Department for Business，Innovation and Skills and Department for Business， Innovation and Skills》，授权 UKAS 成为国家唯一认可机构，并实施相关委任工作。

英国皇家认可委员会(UKAS)是独立于政府的一个非盈利私营担保有限公司(non-profitdistributing privat ecompany，limited by guarantee)，作为英国政府认可的国家评审机构，负责对检查、测量、试验机构的能力以及对体系、产品和人员进行鉴定，对国际公认的标准、认证、检测检验和校准服务的组织提供服务。根据认可条例(SI No 3155/2009)和欧盟法规(EC 765/2008)被商业、创新和技能部(BIS)大臣任命为英国唯一的国家认可机构并在BIS秘书处与政府达成的协议下开展工作。UKAS所有利润都投入到公司的业务中，以前的利润是新的认证领域资金的主要来源。检验机构通过UKAS认可，说明其具有合格评定能力和公信力等。

4.2 特种设备检验单位资质管理

英国的特种设备检验机构，根据其职能可以分为两类：一类是按照欧盟指令作为第三方为相关产品提供合格评定服务的公告机构(Notified Bodies，NB，与我国具有监督检验资质的机构相类似)；一类是从事相关产品在用设备检验等的在用设备检验机构(Inspection body，相当于我国的定期检验机构)。两者在资质管理程序上，共同特点是都需要英国政府认可的国家评审机构英国皇家认可委员会(UKAS)认可，区别在于公告机构(NB)除了UKAS认可外，还需要国务大臣(BIS)任命，并由BIS通告欧盟委员会和欧洲经济区其它成员(如果没有反对意见，这一任命将在通知发出两周后生效)。

由于目前在欧盟有一种用ISO/IEC 17020系列标准来衡量检查机构(inspection body)能力的趋势，因此英国在用锅炉、压力容器、电梯、起重机械的检验机构，通常会向UKAS提出申请对机构的能力进行评审，以获得在用特种设备的检验资质。这些机构通常在英国相关的法规中扮演“有能力的人”(指具有足够的技术知识和实践经验，能够检查出设备存在的缺陷，并对其危险程度进行评估的人，下同)的角色。根据在UKAS网站查询的数据，英国在用锅炉、压力容器检验机构有123家；在用电梯、起重机械检验机构有23家。

公告机构(NB)除了UKAS认可外，还需要国务大臣(BIS)任命。BIS发布了锅炉、压力容器、电梯、起重机械等特种设备检验公告机构任命程序指南，分别为《压力设备规定：英国合格评定机构任命指南》(The Pressure Equipment Regulations：guidelines on the appointment of UK conformity assessment bodies)、《电梯规程：英国公告机构任命指南》(The Lifts Regulations：guidelines on the appointment of UK notified bodies)、《机械供应安全条例：英国公告机构任命指南》(The Supply of Machinery (Safety)Regulations 2008： guidelines on the designation of UK notified bodies)，对公告机构申请、任命、要求、责任等做了规定。根据上述规定，公告机构(NB)应满足的要求包括认证(Accreditation)、协调标准(Harmonised Standards)、质量体系(Quality System)、分包(Sub-contracting)、保险(Insurance)5个方面。公告机构(NB)申请流程为：合格评定机构先向UKAS申请UKAS认可(同时将材料副本提交BIS)，然后向BIS提交委任申请。同时获得UKAS认可、BIS国务大臣委任，并由BIS通告欧盟委员和欧洲经济区内其它成员的合格评定机构才能成为公告机构。公告机构的重新评估和监督由BIS国务大臣或UKAS按照认可规则进行。批准有效期为4年，首次批准后6个月内，UKAS对公告机构进行督查，每年进行一次年度检查，每4年必须重新评审。UKAS将与BIS对NB年度监督结果、4年一次重新评估结果及其它监督结果进行协商，以便BIS作出是否对NB的继续委任的决定。

根据欧盟Nando系统查询，关于锅炉、压力容器、电梯、起重机械等特种设备，在欧盟及英国范围内的公告机构数量见表2：

表2 欧盟及英国范围内相关指令公告机构数量

5 英国特种设备安全监管

5.1 特种设备安全监管机构

英国没有设立专门的特种设备安全监察机构，其工作场所特种设备的安全监察工作主要由健康与安全执行署(The Health and Safety Executive，以下简称HSE)负责。HSE是依据《健康和安全工作法1974》(Health and Safety at Work etc Act 197 4 ， H S AW1974)成立的法定的健康与安全管理机构，是劳动和退休金部的一个非部委公共机构(as one of DWP’s Non Departmental Public Bodies)。

HSE是英国国家独立的监督机构，其主要职能是：负责政策制定、健康与安全监察、事故调查、提出改善健康安全条件的建议、提升健康安全工作的影响力、执行健康安全法律法规、提供健康安全技术支持与法医鉴定等。实际工作中，HSE对企业日常的具体的工作几乎不直接干预，许多工作交由检验机构负责。

5.2 特种设备主要环节监管情况

根据《特种设备安全法》和《特种设备安全监察条例》，我国对特种设备安全监管建立了4项制度：行政许可制度、安全监督检查制度、强制检验制度、事故调查处理制度。与我国相比较，英国对特种设备生产(设计、制造、安装、改造、维修)单位、人员等未实施行政许可，仅对从事特种设备监督检验的公告机构(NB)，要求其需获得商业、创新和技能部(BIS)任命(许可)；英国主要由HSE负责对特种设备实施安全监督检查和事故调查处理；与我国一样，英国重视特种设备强制检验工作。另外，英国特种设备的制造、安装、维修、检验单位都需要投保责任险，缴纳相应的保险费用。

本节选取了锅炉、压力容器、电梯、起重机械4类特种设备，从设计、制造、安装、维修、改造、检验6个环节对英国特种设备管理情况进行研究，具体研究结果如下：

1)设计环节。英国对锅炉、压力容器、电梯、起重机械设计单位没有设定许可制度。锅炉和压力容器的I、II类设计通常由制造商自己完成，对第III(B1+F)、IV(G、H1)类设计含在选用程序中，需经过被授权检验机构的批准；电梯和起重机械设计由制造商完成，但需NB审核和批准。

2)制造环节。锅炉、压力容器、电梯、起重机械制造无单位许可制度。制造由制造商完成，但须经NB按照相关指令规定的程序进行符合性评定(与我国监督检验性质相类似)。合格后，由制造商张贴CE标志，并作出符合性声明，然后方可投入市场。对于锅炉、压力容器制造中永久性连接接头的工艺操作程序、操作人员，以及无损检测人员必须经授权的检验机构批准。

3)安装环节。锅炉、压力容器、电梯、起重机械安装单位无许可制度。安装工作通常由制造商(投放市场的人)负责。

4)维修改造环节。锅炉、压力容器、电梯、起重机械维修改造无单位许可制度，维修改造工作由“有能力的人”完成。

5)维保环节。英国对维保单位未实施许可制度。但规定在用锅炉、压力容器、电梯、起重机械拥有者或者经营者负有维保责任，这种责任体现在：拥有者或经营者通常选择有能力的制造企业或者内部有经验的人或者聘请“有能力的人”进行维护保养。

6)检验环节。锅炉的首次检验(投用前的检验)、在役第一次检验(投入使用后的第一次检验，在首次检验24个月内进行)、定期检验为法定检验；压力容器的首次检验、在役第一次检验、定期检验、保护装置检验和补充检验为法定检验；电梯、起重机械首次检验和定期检验为法定检验。这些法定检验必须由“有能力的人”完成，其中锅炉、压力容器、起重机械的检验必须由“有能力的人”制定“检验计划”。

关于定期检验周期，载人电梯为6个月，载物电梯、起重机械为12个月，也可以按照“有能力的人”制定的检验计划进行；锅炉按锅炉类型执行；压力容器根据使用时间、设计寿命和安全状况分类，分别为A类：12～14个月，B类，24～26个月，C类36～48个月。