石家庄市供水行业价格规制问题与对策分析

本文系2013年河北省社会科学发展研究青年课题“民营资本进入下河北省自然垄断行业政府管制研究”（201304112）研究成果。

【文章摘要】

水价是城市供水行业政府规制改革的关键问题，水价的制定既要体现水资源的稀缺性，又要激励企业提高效率，同时也要兼顾社会福利。近年来，石家庄市城市供水价格规制改革取得较大成就，但仍存在水价分类不规范、水价构成不统一、各地水价差异大等问题，为此，相关部门应在区域层面建立统一的水价分类和构成标准，并改革现有的水价制定方式，在此基础上，更要进一步推动供水行业市场化和转变政府规制重点。

【关键词】

供水行业；价格规制；可竞争市场

0 引言

水是人类生活的必需品，城市供水行业是关系居民福利与社会稳定的公共事业。我国人均水资源贫乏，近三分之二的城市存在缺水问题，随着近些年城市化进程的加快，城市供水行业面临的水资源匮乏问题更加严峻，成为经济可持续性增长的瓶颈。与此同时，供水属于自然垄断行业，成本的若增性决定了在一个城市中，少量的供水企业存在是最佳选择。因此，鉴于资源稀缺性和自然垄断性，政府相关部门对城市供水行业实行价格规制。

近些年，随着我国供水行业渐进式市场化改革，现有价格规制的弊端逐步显现，新一轮的价格规制改革迫在眉睫。周小梅揭示了我国现有水价管制不能有效促进供水企业提高效率等问题，认为调整水价的前提是进行成本公开化。田丹、叶舟舟讨论了从界定政府责任、加强成本核算等途径解决目前我国城市供水行业价格规制的问题。马云泽从政府管制的“错位”、“越位”和“缺位”上分析天津市供水价格规制改革。方国华等通过构建模型模拟分析了江苏省水价的变动对居民消费、国民生产等方面的影响，以期制定合理的城市供水价格。杨立疆等运用动态价格方法，对五家渠市城市供水价格进行测算，表明水价有上涨空间。从现有文献来看，学者们通过分析目前供水行业价格规制的诸多问题，尝试着进行有效的改革，特别是其中部分学者鉴于城市供水的区域垄断性，针对当地水价规制中的具体问题分析改革对策，值得借鉴。

石家庄属于资源型缺水地区，是全国严重缺水的城市之一，全市人均水资源量不足全国平均水平的七分之一，按照国际标准划分，属于绝对贫水区。并且，近年来石家庄市经济社会发展造成城镇化率不断提高，根据《石家庄统计年鉴》和《中国人口和就业统计年鉴》，2008年—2012年，石家庄市城镇化率年均增长速度为3.48%，远远超过我国各地的平均水平。因此，城市规模的不断扩大进一步加剧了水资源的供需矛盾，石家庄市城市供水行业价格规制改革面临着挑战。本文结合对石家庄市供水行业的实际调查，分析目前经济社会发展下水价管理存在的问题，在此基础上，为石家庄市城市供水价格规制改革提出相应的政策建议。

1 石家庄市城市供水行业价格规制现状分析

随着我国供水行业的市场化改革，城市水价经历了从无到有、从少到多的调整。我国《城市供水价格管理办法》规定，县级以上人民政府价格主管部门是城市供水价格的主管部门，城市供水价格应遵循补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则。并且，《国务院办公厅关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》进一步明确，城市供水价格由水资源费、水利工程供水价格、城市供水价格和污水处理费四部分构成。

石家庄地区供水行业主要采取“成本加成”的定价机制，石家庄供水公司经2012年石家庄水务集团整合重组而设立，主要负责主城区供水，而石家庄所辖各县（市）大部分都有自己的供水企业，各地供水价格各不相同。目前，石家庄城市供水种类包括居民生活用水、行政事业单位用水、工商企业用水、饮食服务业用水、特种行业用水等，其中，居民生活用水主要适用于一般居民生活（包括优抚户、低保户和特困户）、学校教学、学生生活以及社区居委会办公服务用水，特种用水主要适用于以水为主要原料的制造业生产企业用水和娱乐场所用水。根据中国水网和石家庄市各地统计局的数据分析，石家庄市各类水价整体上均高于全国平均水平，价格由低到高依次为居民生活水价、行政事业单位水价、工商企业水价、饮食服务业水价和特种行业水价。

2 石家庄市城市供水价格规制问题分析

2.1城市供水价格的分类和构成缺乏统一规范性

首先，水价分类不统一。根据石家庄各地物价部门关于供水价格的文件分析，各地城市供水种类不尽相同，缺乏一致性（见表1）。辛集、鹿泉、赵县和石家庄主城区分为居民生活用水、非居民生活用水和特种用水三大类，非居民生活用水是居民生活用水和特种行业用水以外的所有城市供水的总称。其中，辛集、鹿泉和赵县的非居民生活用水包括行政事业单位用水、工商企业用水、饮食服务业用水，且价格相同；石家庄非居民生活用水除了包括上述三类，还增加了园林绿化用水，价格也不同。另外，其他大部分地区（如新乐、藁城、赞皇等）的城市供水直接按其用途分为居民生活用水、行政事业单位用水、工商企业用水、饮食服务业用水和特种行业用水五大类，且每类水价各不相同。

其次，水价构成不规范。我国各地城市供水的综合水价由城市供水价格、污水处理费、水资源费和水利工程供水价格构成。城市供水价格反映的是自来水在提取、生产、管网输送等环节的成本；污水处理费是生活生产污水排放对环境的影响，反映的是排污的环境成本；水资源费是针对目前我国大部分地区水资源稀缺、自来水生产供不应求的情况，收取的一种资源成本；水利工程供水价格反映的是某些城市因为跨区域调水所建设的引水工程的成本，也属于自来水的生产成本。根据石家庄市及其各县物价部门关于水价的相关政策分析，石家庄各地水价构成不一致。例如，石家庄市各类水价由基本水价、污水处理费和水资源费构成，基本水价由供水公司收取，而污水处理费和水资源费由供水公司代为收取；新乐市在2008年水价改革后，开始征收污水处理费和水资源费；藁城的城市水价由供水价格、污水处理费、水资源费和南水北调基金构成；而赞皇的水价则由基本价、附加费、开采非、污水处理费和南水北调基金构成；其它大部分县（市）水价未做构成要素说明。此外，各地在水价构成要素的收费上也各不相同，见表2。以居民生活用水为例，石家庄市水价中各要素的费用普遍高于其它县（市），其基本水价、污水处理费和水资源费分别为2.5元、0.8元和0.33元，新乐市水价组成要素的费用较低，其基本水价、污水处理费和水资源费分别为1.3元、0.3元和0.1元。endprint

2.2城市供水价格地区差异明显

2007年至今，石家庄大部分地区进行了水价调整。图1显示，石家庄各地现行的城市供水价格差异明显，且离散程度较大，石家庄市区各类水价普遍较高，深泽各类水价普遍较低。

首先，石家庄各地居民生活用水的平均价格为1.88元/吨，只有石家庄市区、赞皇和辛集的居民生活用水价格超过平均水平。石家庄市区居民生活用水价格最高，达到3.63元/吨，深泽居民生活用水价格最低，仅为0.83元/吨，两个地区的水价相差4.4倍。

其次，石家庄各地行政事业单位用水价格和工商企业用水价格相差不大，甚至有些地区价格相同，其平均价分别为2.86元/吨和2.99元/吨。石家庄市区、新乐、鹿泉、赞皇、赵县两类供水的价格都超过平均水平，其中，石家庄市区行政事业单位用水和工商企业用水价格最高，为5.33元/吨。

再次，饮食服务业用水平均价格为3.61元/吨，石家庄市区、新乐和赞皇超过平均水平。饮食服务业用水的离散程度在各类供水中最小，且大部分地区饮食服务业用水价格都居于3元/吨—4.5元/吨之间。

最后，特种行业用水的均价最高，为13.19元/吨，石家庄市区、辛集、鹿泉和赞皇的特种行业用水价格超过平均水平。各地特种行业用水价格的离散程度在各类供水中最高，其中，石家庄市区最高，达到31.33元/吨，深泽最低，仅为5元/吨，两个地区价格相差6.3倍。

2.3水费支出占家庭收入较小

根据建设部《城乡缺水问题研究》课题的研究报告，水费占家庭收入的1%时，对心理影响不大；水费占家庭收入的2%时，有一定影响，并开始关心用水量；水费占家庭收入的2.5%时，重视并注意节水；水费占家庭收入的5%时，对心理影响较大，并认真节水；当水费占家庭收入的10%时，影响很大，并考虑水的重复利用。并且，国际权威机构采用居民水费支出占家庭收入的比例以3%-5%作为现实可行的指标。由于现阶段我国各地城市水价偏低，其在居民家庭可支配收入中所占比例远远小于1%，和国际水平相差甚远。以我国直辖市和主要省会城市主城区为例（见图2），居民水费支出占家庭可支配收入的比例平均为0.71%，且西部城市高于东部城市，北方城市高于南方城市。其中，石家庄城市水费支出占居民可支配收入比例为1%，虽然仅次于重庆和天津，高于我国大部分城市，但该比例也不足以激励居民节约用水和重视水资源，而经济发达的广州、杭州、上海等南方城市，水费支出占居民可支配收入比例较低，甚至在0.5%以下。

3 石家庄市城市供水价格规制的改革措施

党的十八大报告提出“提高能源利用效率和效益，加强用水总量管理，推进水循环利用，建设节水型社会。”因此，水价改革要兼顾社会各方承受能力，以利于节约用水、水资源保护和合理利用 。

3.1严格水价分类标准和构成标准

和石油等能源产品不同的是，各地水价不是由国家发改委统一制定，而是由地方政府价格管理部门根据本地发展实际决定。目前，石家庄市城市供水价格规制呈现分级管理特点，主城区的供水价格由市物价局制定，而其他县（市）的城市供水价格由当地物价部门制定，若各县（市）进行水价调整，则石家庄市物价局进行备案。这种行政区划分级管理体制是造成现阶段石家庄各地城市水价分类不统一、构成不规范的重要原因，因此，为了促进各地水务发展一体化，应在区域层面建立统一的石家庄城市水价分类标准和构成标准，并督促各地严格执行，实现区域内部的公平公正。在水价分类方面，应在目前居民生活用水、行政事业单位用水、特种行业用水等五大类别基础上，进一步细分行业用水类别，各地物价部门再统一按照上述分类，结合当地发展现状，制定合理的水价。在水价构成方面，首先应确定基本水价、水资源费、水利工程供水价格和污水处理费作为石家庄各地城市水价的基本构成要素，并且为了激励人们高效利用和节约水资源，还应加大各类水价中水资源费和污水处理费的征收力度，彻底改变部分地区对这两种费用不征或少征的情况，从而降低石家庄城市供水价格的地区差异性。与此同时，还应结合石家庄地区缺水现状，在水价改革中考虑不同季节水资源的丰枯等因素对供水成本造成的影响。

3.2改革现有的水价制定方式

目前，石家庄各地采取的是政府补贴下成本加成的水价制定方式，供水价格主要由企业上报的供水成本决定，这种方法在实践操作中存在弊端。对于供水企业而言，成本加成的定价机制会纵容企业保持高成本和低效率，即使企业降低成本、提高效率，但由于信息不对称等因素，企业此时也会虚报成本，以便获得更多的利润；对于居民而言，政府财政补贴降低了水价，造成社会大众节水意识减弱。鉴于此，政府的价格部门应改革现有定价方式，适当结合价格上限规制，取消政府财政补贴，提高水价，从而提高水资源的利用率。

价格上限规制由学者Stephen Littlechild设计，其实质是在现行价格的基础上，政府规制部门根据RPI以及X（见公式（1）），规定价格调整幅度的上限，这与成本加成定价中规制部门根据企业上报成本直接限制利润率水平的做法有本质的区别。

价格调整幅度=RPI—X （1）

在公式（1）中，RPI为社会零售物价指数，在一定程度上代表通货膨胀率；X是由规制机构确定的在一定时期内行业生产效率增长的百分比。这种定价方式能促使企业在既定的最高限价下，通过提高生产率和降低成本来谋取更多的利润。价格上限规制的关键是确定合理的X，这涉及资本成本、现存资产价值、预期的生产能力变动、环境管制成本等诸多因素。

3.3推动供水行业市场化，转变政府规制重点

供水行业市场化程度和政府规制的重点是影响水价的重要因素。现阶段，我国大部分城市供水行业市场化不足，外国资本和民间资本在行业中所占比例较小，石家庄各地供水行业的市场化程度更是低于全国平均水平，国有资本在资本构成中占到全部或绝大部分，行业投资主体单一，这不符合我国城市供水市场化的改革导向，也与近年来国家鼓励民间资本投资的相关政策相违背。与此同时，石家庄城市供水价格受到物价局、财政局、水务局、城管局等多个机构管理，政府规制过度，且主要集中在价格和进入规制方面。因此，过低的市场化水平、过多的政府规制以及错误的规制重点导致水价制定中体现政府意志过多，结合市场因素较少，水价不能及时反映市场变化，这是造成石家庄市供水行业价格规制诸多问题的深层次原因，只有进一步推动供水行业市场化、转变政府规制重点，才能有效改善和解决这些问题。

可竞争市场理论是Baumol等人在西方社会放松管制的背景下提出和不断完善的[7]，该理论认为，只要降低行业的进入和退出壁垒，减少企业的沉淀成本，行业外的其他企业可以自由进入或退出市场，即使在供水这样的自然垄断行业中，外来资本“打了就跑（hit-and-run）”的潜在竞争压力可以促进行业竞争，提高在位企业生产效率，提高行业绩效。在可竞争市场理论的指导下，政府应取消进入规制，进一步降低行业壁垒，增强供水行业可竞争性，推动供水行业市场化，在此基础上，通过采取新的定价方式使水价充分体现市场因素变化，另外，把规制重点放在水质和环境规制上，实现供水行业的“优质优价”。

【参考文献】

[1]周小梅.我国城市水价管制应符合自来水产业发展规律——兼论水价成本公开化改革[J]. 价格理论与实践.2011.4.

[2]田丹，叶舟舟.中国城市供水定价分析[J].生产力研究.2013.8.

[3]马云泽.城市供水产业价格规制问题与对策——基于天津市的调查研究[J].财经论丛.2012.7.

[4]方国华，司新毅，谈为雄.供水价格对江苏省经济影响的CGE模型分析[J].水利经济.2013.1.

[5]杨立疆，夏丽，侯丽娜，李冬晓.动态价格方法在五家渠市城镇供水水价测算中的应用[J].水电能源科学.2013.11.

[6]刘世庆，许英明.我国城市水价机制与改革路径研究综述[J].经济学动态.2012.1.

[7]Baumo，W.J.， Panzar，J.C. and Willig，R.D..Contestable Markets and the Theory of Industry Structure， San Diego： Harcourt Brace Jovanovich.1982.

【作者简介】

王璐（1980年7-），女，汉族，河北人，硕士研究生，石家庄经济学院法政学院讲师，主要从事政府管制方面的研究。endprint