农民财产权及其法律保护

【文章摘要】

城市化进程中，源于政策的不当制约和整体市场化进程迟滞，导致农民权益尤其是财产权益保护的缺位，长期以来抑制着中国农村经济发展和农民增收。以全面深化改革为契机，以宏观政策为导向，整理农民财产权，深化农民财产权体系构建，势在必行。改革的目标便在于，通过立法安排和制度设计赋予农民更多财产权。

【关键词】

农民财产权；土地流转；法律保护

1 农民财产权发展现状

农民财产权，是指由法律规定的、农民对其物质财富的占有、使用、收益、处分的权利，常见的表现形式有土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等。即在一般物权领域之外，农民基于对土地的占有、使用、处分（一定程度上的权利转移）而享有的物质性收益抑或经济性利益。

改革至今，我国社会整体发展良好，“三农问题”也在一定程度上得到解决。但现实中仍存在问题：（1）土地产权主体模糊。很多地方，土地权利登记制度滞后，权属关系不清，实际利用中常引发争议。（2）政策与立法的冲突。长期以来政策和立法严格限制农村土地流转，抑制了农民增收和农村发展。当前政府倡导农村经济体制改革，有限的放开农村土地利用和农民财产权流转，但试点成效参差不齐，依然缺乏国家立法肯定与规范。（3）土地征收方面：补偿权主体缺位，征地客体狭窄，正当法律程序缺失，变相加剧了农民私下流转土地。土地是农民最主要的资源，其承载的功能不断增加，伴随一系列新的需求日益产生，亟待法律认可与规范。

2 加强对农民财产权的法律保护

当前“三农”问题，核心是农民财产权问题，而土地是农民财产权的主要载体，因而，深化农民财产权保护的核心是解决好农民土地财产权问题。

2.1深化土地承包经营权的法律保护

2.1.1土地承包经营权态势

实践中，现阶段农村土地流转方式多样主要有转包、出租、互换、入股、抵押、信托等方式。其中后三种为为当前改革新视点。十八届三中全会强调，今后农业经济发展的方向即“加快发展现代农业 、进一步增强农村发展活力，加快农业的组织和制度创新，再坚持和完善农村基本经营制度的基础上，着力培育新型农业经营主体，着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。

2.1.2 土地承包经营权保障与完善

（1）承认土地承包经营权的优先性。作为用益物权，土地承包经营权是他物权、限制物权，优先于集体土地所有权，“土地承包经营权一经设定就需要有排斥其他人的效力，包括产生排斥其他集体成员，甚至集体成员的共同意志与行为的效力”。（2）打击违法流转土地承包经营权行为。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，特殊保护耕地。要协调保护农民土地承包经营权与促进农地流转之间的关系，将符合“依法、自愿、有偿”原则的流转认定有效，对损害农民权益的认定为无效。（3）加快新流转制度立法。政策的支持使农村土地承包经营权流转不断呈现新的形式，如土地信托，有利于土地流转和农民增收，解决现阶段土地抛荒问题，应被法律肯定。（4）统一农地登记制度。不动产登记是明晰产权的保障，土地产权是农村土地管理工作的核心，必须按照产权明晰和政府工作要求，推进土地承包经营权、集体建设用地使用权和宅基地使用权等确权、登记、颁证工作。

2.2促进宅基地使用权制度完善

宅基地，指农村居民因居住生活而建造房屋等建筑物所占用的土地，包括住房、辅助用房与房前屋后庭院用地等。作为农民私人的合法财产，农民对其房屋有权依法进行买卖、转让、出租、抵押和继承等。而房屋天然依附于土地，农民要对房屋行使处分权，必然涉及其房屋所附着的宅基地。现行立法承认农民房屋所有权，却又禁止宅基地流转，客观上导致农村住房受宅基地的牵连而流转不利。

农民住房产权流转与财产代际移转隐忧应受重视。第一、重申农民宅基地使用权，赋予其处分权和继承权。立法上存在“房地一致”的原则，当农民房舍所有权转让时，农民宅基地使用权与其一并转让。法律既然承认农村居民的宅基地用益物权，本着物尽其用、产权完整的原则，就应当赋予用益物权人处分权，并保障宅基地使用人的宅基地继承权，以促进物权处分和财富继受。第二、完善宅基地利用制度。可尝试实施宅基地在一定期限内有偿使用的制度。在坚持耕地保护、合理规划和一户一宅的根本原则基础上，在集体成员内部放宽宅基地流转，在集体组织之外引入优先购买制度。如设置一定的前置条件（如受让人资格），在交易许可管制下对其进行市场准入管理，推动相邻集体组织之间宅基地使用权的流转。同时加快土地整治，减少宅基地闲置荒废，增加土地存量。

2.3集体建设用地使用权市场化路径选择

经济的快速发展使得集体经营性建设用地使用权进入市场成为必然，为实现两种建设用地使用权“同地、同权、同价”，确认集体建设用地使用权流转的合法性乃是立法对现实的回应。现阶段集体建设用地使用权市场化的路径主要有协议、招标、拍卖、挂牌交易等，不改变所有权，要在宏观调控下充分发挥市场作用，实现集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押或入股等。

2.3.1土地来源控制

集体建设用地使用权市场的初级性和隐性特征，以及国家土地利用政策中社会公平、保护耕地的制度目标，使在集体建设用地资源配置中，政府的作用被置于突出地位。为避免过度冲击，形成合理市场总量，逐步、稳妥放开集体建设用地流转实属必要。在土地来源上，必须依赖于科学的土地利用规划和监管体系。基层政府一方面要加强集体土地整治，解决“一户多宅”、超标准占地、违法违规用地等遗留问题，一方面要加强监管，确保土地利用符合土地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划以及国家相关产业政策、生态规划。

2.3.2流转审批控制

有学者认为国家应严格控制集体建设用地使用权入市，规定严格的条件和审批程序，以促使当事人遵守法律、法规，从而确保良好的集体建设用地流转的市场秩序。反对观点认为，国家既然对集体建设用地使用权入市流转设置了具体条件，再规定行政审批，未能充分尊重农民对土地的所有权，有损害农民土地财产权之嫌。折中说认为集体建设用地使用权出让、出租等初次移转应经审批，转让、转租等再次移转无须审批，登记备案即可。笔者以为，可将审批降低为审查，注重申请材料的形式合法性、内容完整性，既可以减少行政不当干预，也可以督促市场主体依法办事。endprint

2.3.3地价形成控制

公平合理的地价既依赖于适当的市场交易模式，又离不开必要的宏观调控。交易环节重点关注利益相关人的知情权、参与权，坚持民主决议，防止集体组织滥用代理权。为抑制农民盲目追逐经济利益的冲动，在尊重市场定价原则上，须确立集体建设用地基准地价和最低价保护价，实施土地价格评估备案制度。政府在制定基准地价时，注重土地的区位与用途，借鉴国有建设用地定级估价的技术流程与方法；地价构成可以从土地取得费、开发费、投资利润及土地增值收益等方面进行分析。而最低保护价可以参考同类型土地征收补偿金额并适当调整。

2.3.4利益分配控制

集体建设用地流转收益为集体成员共同所有，具体使用和分配就必须体现集体成员的集体意志和利益。主流学说认为流转收益应且只应在土地所有人或原使用者之间分配。然土地发生财富增值，与权利主体并无实质性关系，却多受益于国家对其区位基础设施的建设和管理，故国家不直接参与分配而通过税收的方式获取部分增值收益比较合理。在集体组织内部，为增加社会保障，部分试点建立了集体留存款项。应确保农民获得的收益不低于集体所保留的收益，尽量降低集体留存份额，并专门用于安置失地农民的生产生活、改善集体公益事业、发展农村经济以及土地资源开发和保护。至于收益方式，农民可以按股分红，也可以一次性补偿，或者直接流转获益。

2.4全面保护被征地农民的合法权益

从法律层面看，现行土地征收存在制度性缺陷，实践中暴露出公益性界定模糊、民主公开性缺失、补偿不到位、安置单一等问题，推进征收规范化，实现安置合理化，乃法律之刚需。

规范征收行为。（1）立法应进一步明确公共利益的范围。建议立法明定列举，并设置补漏性条款，合理划定公益界限。（2）完善征收程序。一方面，严格征收公告制度。考虑增设征收预告制度，在土地征收报批前公告征地方案；执行审批后公告程序，确保相关人的知情权。另一方面，为了充分保障被征地者切身利益，在土地征收中必须保证其参与决议权。（3）坚持全面公平补偿，合理划定利益主体，特别要重视妇女儿童的分配权益。逐步扩大补偿的范围，如残余地损失补偿。适当提高补偿的标准，逐步实现市价补偿。采用多元化的补偿方式，如土地使用权入股补偿、替代地补偿、社会保险补偿等。

合理安置失地者。政府应切实履行社会保障职责，通过建立农村社会保障体系，使农民平等地享受社会经济发展的成果。逐渐弱化农地社保功能，发挥土地的资本效应，通过土地使用权的流转来解决失地农民的社会保障问题。妥善解决失地农民的就业问题，关系其生存权。一方面，建立形式多样的就业信息平台，加强被征地农民再就业培训。政府整合、提供就业信息，并据此对被失地农民开展针对性培训，帮助其再就业。一方面，引导被征地农民自主创业，让拥有专项技能的失地农民，直接掌握生产资料，来创造个人财富。政府要协助其联系有关部门，拓展其小额贷款渠道，在创业审批、费用等方面给予优惠。

3 结语

加强农民财产权保护，是一个全面而复杂的命题，其依赖于国家法律规范、产业结构调整、社会保障改善等协调统一的制度安排。在法律层面讲，需要完善立法，拓展农民财产权内容和实现形式；加快土地权利登记发证，实现权属明晰；平等保护物权，引入市场机制；规范土地征收，加强失地农民社会保障。现阶段要全面审视地方试点实践，并以法律形式肯定合理的经验，进而逐步推向全国。

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【作者简介】

索国兴（1988— ），男，河北邯郸人，河北经贸大学，硕士研究生，主要研究方向为民商法。endprint