欧盟烟草控制法律法规的分析与探讨

陈闯，田忠，张尚明，鲍穗，许宗保，邵名伟，舒俊生

安徽中烟工业有限责任公司技术中心，芜湖市南塘湖路140号 241002

经济与管理

欧盟烟草控制法律法规的分析与探讨

陈闯，田忠，张尚明，鲍穗，许宗保，邵名伟，舒俊生

安徽中烟工业有限责任公司技术中心，芜湖市南塘湖路140号 241002

为更全面的了解欧盟烟草控制法律法规，阐述了欧盟烟草控制的背景和现状以及主要的烟草控制法律法规，探讨了其对欧盟卷烟市场和消费者的影响，结果显示欧盟烟草法律环境日益严格，市场竞争日趋激烈。同时结合欧盟烟草控制的严峻形势，探讨了中国烟草相关政策，为中国烟草境外拓展提供有益的参考。

欧盟；烟草控制；法律；法规

伴随着科学技术的快速发展，越来越多的烟草燃烧产物被发现，加之世界卫生组织一系列烟草流行报告[1-2]的发布，烟草对人类身体健康的危害逐渐被世人所重视，各国政府对烟草危害的控制也越来越严格，特别是《烟草控制框架公约》[3]制定以来，各国政府在公约的框架下，建立了更加严格的烟草管制法规[4]。随着国家烟草专卖局“走出去”战略的提出和实施，“十一五”期间，我国烟草行业“走出去”较之以往取得了显著成绩，境外累计销售卷烟1600亿支，实现进出口总值22亿美元[5]。然而，随着世界各地相关法律法规的制定和完善，卷烟产品合规问题摆在了中国烟草的面前，成为中国烟草企业能否在海外立足和发展的关键所在，但国内对相关法律的研究较为罕见[6-8]，与快速发展的控烟形势和立法速度脱节严重。欧盟是中国烟草企业走出去战略的重点地区，其在烟草控制方面处于世界领先行列。拟通过对欧盟烟草控制法律法规的分析和探讨，为中国烟草企业了解欧盟相关法律法规现状，为卷烟生产、销售提供有益的参考。

1 欧盟烟草控制背景与现状

1.1 控烟国际法已经形成

自1988年世界卫生组织设立“世界无烟日”以来，控烟运动在全世界范围内开始兴起；1992年，世界卫生组织将烟草依赖作为一种疾病列入《国际疾病分类（第10版）》[9]；2003年世界卫生组织主持制定的《烟草控制框架公约》为全球控制烟草危害提供了法律框架，表明控烟运动已经走向以国际法为依据的全球控烟状态。

1.2 烟草已经成为欧洲最大的健康风险

欧盟委员会的调查数据显示，本世纪以来欧盟吸烟者的数量一直呈下降趋势，其中自2009年10月以来，吸烟率下降最快的是爱沙尼亚和匈牙利，下降了6%；其次是法国，下降了5%,但仍有三分之一的欧洲人吸烟。同时研究表明许多癌症、心血管疾病和呼吸系统疾病都与烟草使用有关，由此造成的经济损失估计高达1000亿欧元，已经成为欧洲最大的健康风险[10]。

1.3 欧盟加大烟草控制力度,控烟法律法规逐渐严格

自上世纪80年代末开始，欧盟就开始不断开展烟草控制工作，欧盟委员会还定期举行会议，与各国政府的特别委员会共同讨论烟草控制，从1989年《关于公共禁烟场所的决议》[11]到2012年Directive 2012/9/EU[12]和2012/0366(COD)[13]的颁布，欧盟形成了涉及卷烟原辅材料、生产、销售、广告、税收及包装等内容的烟草法律法规体系，在严格控制卷烟生产、销售和经营活动的同时，通过加大烟草税收、打击烟草走私、取消烟草直接补贴等手段，提高烟草企业生产成本和卷烟价格，抑制卷烟消费需求。

1.3.1 烟草产品法规

基于世界卫生组织烟草控制框架公约，为适应公约中关于卷烟包装、烟草制品成分和释放物的信息等要求，欧盟颁布了有明确规定和解释的烟草产品法规，对相关要求进行细化，且根据全球烟草行业发展的现状及趋势，欧盟还在对相关法规进行不断的修订和补充。

2001年6月5日通过的Directive 2001/37/EC[14]法令明确了卷烟烟气成分的检测标准方法和盒标值上限，规定盒标值高于焦油10 mg、烟碱1 mg、CO 10 mg的卷烟产品将不能够在欧盟地区上市销售。该法令对卷烟包装的警语、警示图片的尺寸、内容也进行了详细的规定，规定警语面积不得少于30%，警示彩图面积不得少于40%。除此之外，该法令确立了产品成分年度披露制度，要求卷烟生产企业定期向政府和公众公布产品信息，上报涵盖烟草产品品牌、类型以及产品成分披露报告，其中报告中应含有该产品的所有添加成分含量以及成分毒理学信息、数据等内容。

Directive 2001/95/EC[15]和Decision 2008/264/EC[16]分别是产品安全法规和符合产品安全法规的低引燃卷烟实施细则，其中后者规定了卷烟产品必须符合安全要求，要求卷烟产品低引燃卷烟测试通过率达到或超过75%（低引燃卷烟测试方法为ISO12863:2010），该法令于2011年11月7日开始正式实施。

近年来，欧盟不断提出更加严厉的法律法规提案，欧盟委员会于2012年12月19日讨论了欧洲烟草产品法规修改提案COM(2012) 788[17]，在欧盟销售的卷烟和手卷烟包装盒上必须印有警示文字和图片，它们在包装盒正反面均要占到3/4的面积；禁止在包装盒上使用“柔和”或“低焦油”等描述性语言；甚至允许成员国采用不出现品牌标志的素面包装；同时除糖以外的所有香料添加剂将被禁止在烟草生产中使用；该提案对特殊口味、特殊规格卷烟产品也进行了限制。目前对于薄荷烟制品，欧盟各成员国代表一致达成了此类别制品4年的宽限期，在欧盟新烟草产品指令正式实施后18个月，薄荷烟生产商将不得再生产该类别的烟草制品，对细支卷烟暂不出台禁令。该提案目前存在较大争议，欧盟成员国还在不断协商之中，欧盟希望在2014年能够完成协商，修订并通过新的烟草产品法规，2015年至2016年开始实施。

1.3.2 烟草广告、赞助法规

Directive 2003/33/EC[18]是关于烟草产品广告和赞助的相关法律、法规、行政规定，禁止烟草产品的电视广告、赞助活动。Directive 2007/65/EC[19]（电视广播业务有关法律、法规和行政规定方面的若干规定）对相关内容进行了细化。例如禁止任何促销烟草制品或促进烟草使用的商业行为，包括直接涉及烟草制品的广告和试图使用名称、品牌、标志或其他元素的烟草制品的广告；禁止任何鼓励烟草制品需求的行为，譬如公告、广告、特殊事件，包括那些吸引消费者注意力和刺激消费的形式。

1.3.3 烟草税收法规

欧盟在烟草税收上的法律主要有Directive 2010/12/EU[20]（适用于烟草制品的消费税的结构和税率）和COM (2008) 459/2[21]（关于烟草生产税的税率和结构的修订），对烟草的税种、税率做出详细的规定和规划。

欧盟成员国的烟草消费税要求必须是既从量又从价，且烟草消费税须至少占卷烟零售价格的57%，最畅销品牌(MPPC)卷烟每千支所包含税额不少于64欧元，该品牌卷烟的从量征收的消费税不得低于卷烟总消费税额的5% 或者是卷烟总税额占到卷烟零售价格的55%以上。欧盟成员国对最畅销品牌卷烟会征收一个最低限额的消费税，但不超过卷烟总消费税额的100%。不过欧盟对一些成员国也适用过渡期政策，目前27个成员国中有24个国家对卷烟消费税设有最低限额，其中大多数国家实际上征收高于此限额或是平均从价税率。除3个成员国之外,所有成员国最畅销卷烟品牌的消费税至少占零售价格的57%以上，同时，所有成员国都达到每千支卷烟所包含税额不少于64欧元的要求。

欧盟委员会达成了一项旨在提高欧盟公共卫生水平的政治决议。根据这项决议，欧盟今后在烟草税最低限额指标中将以加权平均价格(WAP) 取代最畅销品牌价格(MPPC)。之所以有这一改变，主要是因为现今烟草市场较过去竞争更为激烈，卷烟价格经常在变动，市场上最畅销品牌往往不是一个，而是多个。在计算卷烟消费税时以加权平均价格取代最畅销品牌价格提高了透明性，并保证所有卷烟制造商在同一个平台上竞争。此外，为了提高烟草消费税在促进公共卫生方面的作用，欧盟还决定在今后的5年中将卷烟消费税的最低限额标准逐步提高到每千支90欧元，且这一标准是以所有卷烟为计算口径，而不是加权平均价格，同时要求卷烟消费税至少要达到加权平均价格的60%。

卷烟消费税最低限额标准的提高将缩小欧盟成员国内最贵烟与最便宜烟之间价格的差距。因为自2011年1月1日起，欧盟卷烟消费税的最低限额标准将不再有上限。欧盟还要求至2014年1月1日，卷烟消费税中从量部分占消费税总额的比重不得低于7.5%，税额占卷烟零售价格的比重要高于76.5%，这样使得成员国可以更灵活地根据本国卷烟市场的特点来安排卷烟消费税中从价和从量的比重[22]。

2 欧盟控烟法的影响

随着更多烟草控制法规的制定和实施，欧盟烟草法律环境趋紧，对卷烟消费市场和生产企业都产生了重要影响。

2.1 对政府的影响

2.1.1 增加财政收入

WHO相关文件指出，在高收入国家，将烟草产品税率提高10%能使烟草消费降低4%，在中低收入国家可降低约8%，而烟草税收却会增加近7%。近几年欧洲经济危机未见明显好转，在高失业率、经济实体高负债的背景下，各国政府还纷纷采取提高烟草税等经济手段加大控烟力度，烟草税的提高不仅有助于推动世界卫生组织《烟草控制框架公约》的有效实施，也将极大地解决各国的财政收入短缺难题。

英国是欧洲烟草税率最高的国家，依然不断的提高烟草税，法国、德国等其他欧洲国家在《烟草控制框架公约》实施后烟草税收提高了近10%。波兰财政部宣称，烟草产品消费税将从2013年1月1日起上涨5%。一包20支装卷烟的平均零售价格将上涨0.6兹罗提（0.14欧元）；法国是从10月1日起，上调6.5%的卷烟消费税，使每包卷烟的价格提高约0.40欧元；捷克自2013年1月1日起，单支的卷烟税将从2.10捷克克朗上涨至至少2.18捷克克朗（0.11美元），而每千克散烟或自卷烟烟丝的烟草税将从1400捷克克朗上涨至1635捷克克朗（81.9美元），自2014年起，这两种烟草税将分别上涨至2.25捷克克朗和1800捷克克朗，卷烟税将使2013年的中央预算赤字从今年计划的1050亿捷克克朗减少至1000亿捷克克朗（50.1亿美元）。通过以上数据说明欧洲各国把提高烟草税、增加财政收入作为弥补财政赤字又一重要举措，而且效果非常明显，短暂的减轻政府财政告急的现状。

2.1.2 减少卷烟消费，提升政府形象

欧盟委员会通过欧盟控烟法的实施，随着烟草税收越来越高，卷烟价格也随之水涨船高，一定程度上抑制了卷烟消费。2011年，欧盟各成员国的卷烟销售量为5760亿支，与2007年的数据相比，减少了近1000亿支，欧盟卷烟销售量已经呈现逐年下降的趋势。相关数据表明，新的控烟法都能实现一定的社会效益，社会对政府的所作所为也较为赞赏，提升了政府在公众心目中的形象，实现财政收入与健康双赢的局面。

2.2 对卷烟消费市场的影响

2.2.1 非法烟草贸易（黑市烟）逐渐流行且难以根治

随着烟草税收和卷烟价格的不断上涨，欧盟与非欧盟地区卷烟价差越来越大。卷烟零售价差的增大，使得烟草走私的利润越来越大，非法烟草贸易（黑市烟）有所抬头，虽然欧盟及其成员国加强了对黑市烟的打击力度，但是非法烟草贸易仍占有相当份额，欧盟的走私卷烟平均市场份额已经连续六年出现增长，从2006年时的2.4%提高到了2012年的11.1%。2010年欧盟和周边地区卷烟平均零售价格对比结果[23]显示，乌克兰、罗马尼亚、德国、保加利亚、土耳其、白俄罗斯、摩尔多瓦以及法国的卷烟零售价格分别为0.73、3.40、4.95、2.30，3.55、0.93、0.89和5.30欧元，欧盟地区与周边国家卷烟销售价格差异较大，由于烟草走私巨大利润的推动，从长期看来，黑市烟将难以根治，而黑市烟对市场的冲击主要集中在中低档卷烟产品，恰恰是中国烟草走出去战略中的绝大多数品牌所在的价位档次。

2.2.2 中低档卷烟消费群体逐渐萎缩

税收在增加企业成本的基础上，对于卷烟市场格局也产生了重大影响，尤其对于中低档卷烟而言，由于税收的增长，一方面增加了走私烟的交易量，挤占了中低档卷烟市场，另一方面提高了卷烟价格，与高档烟的价差将逐渐降低，部分中低档卷烟消费者转向选择高档烟，在这两个因素的影响下，中低档卷烟消费群体将会逐渐萎缩。欧盟成员国罗马尼亚调研结果[24]显示，2010年罗马尼亚五大卷烟品牌依次为Kent（22.3%）、Marlboro（10.6%）、L&M（10.5%）、Pall Mall（8.3%）和Winchester（7.6%），共 占 据59.3%的市场份额；2011 年罗马尼亚五大品牌依次为Kent（33.8%）、Marlboro（9.7%）、Winchester（8.2%）、Viceroy（7.6%）和Winston（7.0%），共占总市场份额的66.3%，中低档卷烟消费群体逐渐转向高档品牌，呈现萎缩态势。

2.2.3 市场寡头垄断地位进一步加强

在欧盟卷烟市场的竞争中，国际烟草巨头具有明显的品牌优势，结合其发达的调研、销售和服务网络，国际烟草巨头将在现有的绝对领先地位的基础上进一步拉开差距。以法国和罗马尼亚为例（表1、2），从2008年到2010年7月，英美烟草、菲莫国际和日烟国际、帝国烟草等烟草公司在罗马尼亚卷烟市场的份额从97.8%提高到98.7%；从2011年到2012年，英美烟草、菲莫国际和日烟国际、帝国烟草等烟草公司在法国卷烟市场的份额从95.3%提高到99.2%；寡头垄断的形势将进一步加强。

表1 2011-2012年法国卷烟市场占有率情况Tab.1 Market share of different tobacco companies in France 2011-2012

表2 2008-2010年7月罗马尼亚卷烟市场占有率情况Tab.2 Market share of different tobacco companies from 2008 to July 2010 in Romania

2.3 对企业的影响

2.3.1 企业成本压力大增

一方面烟草税收提高直接增加了企业的税收成本,各种产品、广告上的限制，也在无形中增加企业的成本，虽然通过卷烟调价将一些成本转嫁给了消费者，但由于卷烟消费量逐渐减少，烟草企业的利润空间被逐渐压缩，企业降本压力大增。

为应对生产和经营成本的逐渐增高，世界烟草业高层普遍认为，只有实现更大规模的产业重组，才能缓解眼前的困境、赢得更多市场份额。由业内重组而形成的规模效益，加上关闭或调整部分生产线，以促使集团销售业绩的增加，重组是最简便和最实用的方法之一。世界烟草巨头根据各国的经济水平、市场份额和生产成本仍有很大的差异，纷纷加快了生产布局调整的步伐，在东欧地区进行投资。例如英美烟草关闭了在比利时和英国的工厂，并在2013年完成了对波兰工厂的投资。除了在新厂房的投资，烟草巨头还根据不同工厂的定位，简化工艺布局，减少工艺线，实现半成品的共享，极力减少成本。

2.3.2 市场竞争日趋激烈，产品创新力度不断加大

卷烟消费量的下降使得卷烟市场的竞争日趋激烈，为了赢得市场和消费者的青睐，国际烟草巨头纷纷加大了在产品创新上的力度，不断推陈出新，针对不同消费群体，研究开发了细支烟、长支烟、电子烟等系列产品，在产品外观、吸味、包装形式等方面进行全方位的创新和尝试，取得了较好的成效，而由于各种因素的限制，中小企业却很难在这方面达到国际烟草巨头的水平，产品竞争力不断下降，市场份额逐渐减少。

2.3.3 新品牌、新产品推广受到前所未有的限制

烟草制品广告、赞助等活动被广泛禁止，卷烟新产品的宣传难度将大大增加，新产品要想获得较好的宣传效果，必然是通过促销手段向消费者推介，然而促销的效果要综合考虑点与面的充分结合，无形中增加了企业的产品宣传成本，即使如此，卷烟新产品的效果仍然不容乐观。

2.3.4 加快了企业兼并、收购步伐

为增强市场综合竞争力，加快拓展市场占有率，强化品牌影响力，国际烟草集团和中国烟草企业纷纷加快了企业兼并、收购步伐，促进了品牌联合、品牌收购，取得了卓有成效的成果。

1992年，BAT收购匈牙利最大的烟草制造厂商。1999年，又完成了与世界烟草行业第四大公司——乐富门的合并。2000年，又并购了加拿大帝国烟草公司。2001年，BAT又将目光投向土耳其、南韩、越南和埃及等国市场，在这些国家投放了大量资金，为下一步进入积极准备。在此后的年份里，又相继收购了意大利烟草公司、美国的雷诺士公司等。

1999年，日本烟草公司投资78亿美元收购了雷诺公司国际烟草业务，也接管了云丝顿品牌在美国之外的国际市场的生产和销售。自那以后，云丝顿成为日本烟草和雷诺公司的共享品牌。此后，云斯顿销量几乎翻番，已经成为世界第二大品牌。

2008年菲利普莫里斯国际公司与帝国烟草集团达成一项协议，收购帝国烟草的部分品牌，如：Bergerac、Santoya and Wervicq（法国）、Van Nelle（意大利和加纳利群岛），以及Picadura（西班牙）这些细切型品牌；以及Bergerac（法国）和Kilta（芬兰）这两个斗烟品牌。

自2003年，中国卷烟工业省内联合取得了积极进展，目前全国十几家工业企业完成了联合重组。2008年中国烟草工业企业又开始逐步实施跨省联合、品牌整合，在更大范围内、更高层次上优化资源配置，提高资源配置效率，加快构建全国统一大市场，促进品牌由大变强，着力做大全国性重点骨干品牌，提高中国烟草的总体竞争实力。

3 中国烟草企业策略分析

欧盟地区烟草法律环境日趋严峻，对卷烟生产企业和消费市场已经产生重要影响，卷烟消费群体和消费量的逐步减少，欧盟卷烟市场的竞争必将进一步加剧，加之经济、政治利益驱动下政府控烟力度不断加强，控烟环境日渐趋紧，对中国烟草境外拓展提出了新的课题。为更好地迎接挑战，完成中国品牌的快速发展和扩张，需采取积极措施进行探索，以适应不断发展的控烟环境和市场竞争形势：

3.1 法律法规的研究和分析是一切工作的基础，加强法律法规情报分析工作，指导卷烟生产、销售工作

产品合规与否是影响其能否占有市场的先决条件，而在法律法规的研究上，中国烟草与国际烟草巨头还存在着明显的差距。在当前的形势下，中国烟草国际市场开拓工作要想取得快速、稳定的发展，必须进一步加强烟草控制法规的研究和剖析，尝试建立法律法规和情报分析系统，了解各地法律现状和政策形势，加强对卷烟的生产和销售的指导工作，为品牌发展奠定坚实基础。

3.2 紧抓企业和产品的合规性审查工作，解决潜在法律问题，避免正常生产经营秩序被干扰

随着烟草控制法规的进一步完善，在产品披露等方面均对卷烟生产企业提出了更高的要求，为符合相关法律规定，有必要建立合规性审查部门，对中国烟草生产企业合规性问题全面掌控，紧抓产品合规性审查，有效保障产品和企业符合相关法律规定，有效解决企业生产经营层面可能遇到的法律问题，避免正常的生产经营秩序被烟草诉讼等问题干扰。

3.3 整合境外拓展资源，提高企业实力和地位

国际卷烟市场竞争水平逐渐提高，对于中国烟草来说，国际市场的开拓尚处于较低水平，各省级工业公司在境外拓展方面的成绩有目共睹，但毕竟力量分散，资源配置水平参差不齐，均无法单独与国际烟草巨头相抗衡，同时也不可避免的产生中国烟草的内部竞争和消耗，这一情况不利于中国烟草的国际市场稳定快速发展。针对这一情况，有必要选择适当时机，快速整合境外拓展资源，形成中国烟草一面旗帜，对全球烟草业务统一布局规划，集中资源和力量，提高中国烟草企业整体实力。通过此举，第一，能够提高与政府、供应商的谈判地位和能力，有效降低卷烟生产、营销成本；第二，能够集中力量进行产品创新研究，进一步提高产品竞争力。

3.4 充分利用资本运作，制定特色化品牌发展战略，实现品牌稳定快速发展

卷烟消费市场上国际烟草集团的寡头垄断地位逐渐加强，中国烟草要在夹缝中取得境外拓展的进一步突破，品牌发展战略成为快速突围的关键，研究国际烟草巨头品牌发展、培育成功和失败的经验，尤其是要充分利用资本运作，针对性的制定品牌联合、品牌收购和自有品牌三个品牌发展战略，夯实品牌推广工作，逐步提高品牌影响力，实现品牌的稳定和快速发展。

[1]World Health Organization.WHO Report on the Global Tobacco Epidemic,2008:The MPOWER package [Z].Geneva,2008.

[2]World Health Organization.WHO Report on the Global Tobacco Epidemic，2009：Implementing Smoke-free Environments [Z].Geneva,2009.

[3]World Health Organization.WHO framework convention on tobacco control [Z].Geneva,2003.

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[19]European Commission Directive 2007/65/EC of 11 December 2007[Z].Brussels,2007.

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Analysis and discussion on tobacco control laws and regulations in the EU

CHEN Chuang ,TIAN Zhong,ZHANG Shangming，BAO Sui,XU Zongbao,SHAO Mingwei ,SHU Junsheng Technology Center,China Tobacco Anhui Industrial Co.,Ltd.,Wuhu 241000,Anhui,China

Background and current situation of the EU tobacco control were introduced with an aim to gain a better understanding of EU laws and regulations on tobacco control and their impact on consumers and cigarette market.It revealed a tightening law environment on tobacco control and increasingly fierce market competition.Measures that China’s tobacco industry should take were also investigated.It is hoped that this will provide useful reference for China Tobacco when exploring overseas market.

the European Union; tobacco control; laws; regulations

10.3969/j.issn.1004-5708.2014.02.013

TS4-01 文献标志码： B 文章编号：1004-5708(2014)02-0080-06

陈闯（1981—），学士，工程师，主要从事混合型卷烟产品研究开发，Email: chncn2000@hotmail.com

张尚明（1977—），学士，高级工程师，主要从事混合型卷烟产品研究开发，Email: zhshming2008@163.com.cn

2013-06-24