建筑节能政策逐步向法制化转型

董赛

依据北京市人民政府令，《北京市民用建筑节能管理办法》已经2014年6月3日市人民政府第43次常务会议审议通过，自2014年8月1日起施行。在2009年，北京市提出的《北京市“十二五时期民用建筑节能规划”》曾提到，到2015年，全市城镇集中供热建筑单位建筑面积采暖能耗和公共建筑单位建筑面积电耗比2009年降低12%。

为达到这个目标，北京市住建委在2014年5月宣布，根据《北京市“十二五”时期节能降耗及应对气候变化规划》要求， 经研究测算，将选取占全市公共建筑总面积70%以上的较大型公共建筑，单位面积电耗降低12%，作为“十二五”公共建筑节能目标的实施方案，其中2014年限额指标将按2009-2013年电耗量平均值降低6%，减半执行。

根据北京市房屋全生命周期平台信息统计，3000平方米以上（含），且公共建筑面积占该单体建筑总面积50%以上（含）的民用建筑将纳入能耗限额管理范围。2014年起，由市住建委对全市纳入能耗限额范围的公共建筑进行考核，每年12月份考核一次，考核结果将在市住建委官网进行公示。

市住建委已全面开展公共建筑能耗限额管理基础信息采集工作，预计将于今年5月底结束。届时，电耗限额指标将通过“公共建筑能耗限额管理信息系统”进行发布。各填报单位可通过该系统进行限额指标确认以及意见反馈。若有异议，市住建委将组织人员对其进行现场核查，并由专家审议后进行限额调整。

与以往不同的是，除却标准更为严苛之外，若达不到这个要求，相关建筑面临的不仅是补贴减少、批评等近乎“无关痛痒”的处理。

作为规定的重要保障措施，新施行的《北京市民用建筑节能管理办法》实际上是针对2001年出台的《北京市建筑节能管理规定》的进一步修订和补充。在经历十几年的发展之后，原《管理规定》明显已经不适合现今的节能保温要求。

明确违法成本

此次出台的《北京市民用建筑节能管理办法》与以往的《北京市建筑节能管理规定》有诸多不同之处，不过最明显的还是在于首次明确了违反节能要求和规定的违法成本。

原《北京市建筑节能管理规定》中，对于违反节能要求的相关条例共有五条，在其中除第十五条明确规定“违反本规定第六条第二款规定使用粘土实心砖的，责令改正，并处3万元以下罚款。”之外，剩余的其他条款主要还是以“不予批准”、“不得使用”、“限制或禁止使用”等模糊的，并未设立违反后果的条款为主，虽也有如第十六条的“建设单位、设计单位、施工单位或者工程监理单位违反本规定，未按照建筑节能标准进行工程发包、设计、施工、监理和竣工验收，以及使用国家和本市明令淘汰和不符合标准要求的建筑材料、配件和设备的，由建设或者规划行政主管部门依照国务院《建设工程质量管理条例》的规定予以处罚。”或者第十七条的“对生产、销售国家或者本市明令淘汰和不符合标准的建筑材料、建筑构配件和设备的，由质量技术监督、工商等行政主管部门依法处罚。”等处理措施，但其违反规定后果是，并不明确的法律责任仍不足吓阻相关单位在建筑节能领域上严格按照规定执行，这在一定程度上使违法成本并未体现，也就导致了规定执行力的不足。

而在新出台的《北京市民用建筑节能管理办法》中，“法律责任”成为了该办法的重中之重。

新《管理办法》用整个第五章规定了详细的“法律责任”，通过八条详细的规定，分类制订了违反相关规定的法律后果，其包括从“未按照规定履行相关信息告知义务”，到“超过年度耗能限额”，再到“不按照规定执行公共建筑室内温度控制”等行为，均设定了包括“责令更正”及罚款在内的条款，这与原先的规定相比，明显的提高了相关单位的违法成本。这也体现出，在经历十数年的发展之后，建筑节能保温的认识已经被提高至相当的高度。并且在法律层面上被确立下来。

公共建筑获格外重视

原《北京市建筑节能管理规定》中，虽提出“在本市行政区域内从事建筑活动，必须遵守本规定”，但在细则上却并未对民用建筑的相关领域加以区分，这也就意味着，其规定在“面”上过于笼统、一刀切，不能“具体问题具体分析”。这一弊端，在新出台的《管理办法》中也得到了纠正。

新出台的《管理办法》中，在开端即提出“本办法所称民用建筑节能，是指在居住建筑和公共建筑的……”，首先明确了“民用建筑”的概念及具体区别。其后，在通篇中更是26次提及“公共建筑”，相比之下，“居住建筑”仅出现10次，这明显的表达了北京市对于“公共建筑”节能领域的重视。

在第四章“民用建筑节能运行”中，共有的七条条款，与公共建筑相关的就有四条，尤其是在第三十一条中特别提出，“市住房城乡建设行政主管部门会同发展改革等主管部门确定重点公共建筑的年度能耗限额，对具有标杆作用的低能耗公共建筑、超过年度能耗限额的公共建筑和公共建筑的所有权人、运行管理单位定期向社会公布。对超过年度能耗限额的重点公共建筑，有关行政主管部门应当要求建筑物所有权人制定整改方案，并督促其采用节能技术，减少能源消耗。”

这意味着，原本属于“业内信息”的个别建筑能耗限额，将会以政府公开信息的形式对全社会予以披露，这对于标杆式的低能耗公共建筑固然是一个免费宣传的好机会，但对于超过年度能耗限额的重点公共建筑，其所有权人及运行管理单位将面临来自整个社会的舆论压力，这在提高全民对节能减排的认识的同时，也是在一定程度上利用社会自发的舆论给予违规者在行政及法律处罚之外以更大的影响。

建筑节能终入法律阶段

中国的建筑节能目前已走过了两个阶段，绿色建筑补贴、强制性标准，现在已经逐步迈向了第三个阶段，法律责任阶段。

绿色补贴阶段是最早出现的政策主导阶段，在这个阶段中，政府所做的是鼓励各单位按照绿色节能标准去进行建筑建设工作，在这个阶段中，出现的最多的一般是推荐性国标（GB/T），作为非强制性标准或自愿性标准，推荐性国标一般是指生产、交换、使用等方面，通过经济手段或市场调节而自愿采用推荐性标准的一类标准。其并不具备国家强制作用，虽然在一定程度上也有一定的法律约束作用，但其并未规定相应的法律责任。因此在节能建筑领域上，这类标准一般和补贴紧密相联，虽然按照标准执行会给相关单位带来一定的好处，但其一般都只是作为宣传用的“噱头”存在，而随着国家“十二五”规划中对于建筑节能的要求逐步提高，补贴阶段也就随着强制性标准的逐步出台而逐渐退出了历史舞台。

在强制性标准阶段中，国家类的建筑节能标准一般包括如：民用建筑热工设计规范 （GB 50176---93）、严寒和寒冷地区居住建筑节能设计标准 （JGJ 26—2010）、夏热冬冷地区居住建筑节能设计标准（JGJ134--2001）、夏热冬暖地区居住建筑节能设计标准（JGJ 75—2003） 、既有采暖居住建筑节能改造技术规程（JGJ 129—2000）、采暖居住建筑节能检验标准（JGJ132—2001）、公共建筑节能设计标准（GB 50189---2005）、民用建筑节能条例（国务院令第530号）等，这些标准制定时间通常比较早，随着社会的发展已经呈现出一定问题，因此随着国家的各类试点，地方上也出现了诸多的建筑节能设计标准，这其中包括北京、上海、天津、重庆、辽宁、浙江、安徽、福建、甘肃、广东、广西、贵州等在内的共32个省市自治区，共出台了60余个地方性标准。

这些地方标准大部分由2010年开始制定并颁布，其中建筑节能指标以65%为主，但在建筑能耗限额上加以限制的并不多。

这其中，除自行制定标准之外，还有一些省市地区直接出台了国标的本地实施细则，如河北省2009年出台的《公共建筑节能设计标准》河北省工程建设标准（DB13（J）81-2009）此类地方性强制标准体现了在国家标准指导下，各省市地方以个体需要及特殊情况等影响之下，自行变通以谋求达到“十二五”规划标准的心态，不过，标准终究只是标准，虽有强制性规定，但却少有对于违反强制性规定的行为予以处罚的条款，因此，地方性标准需要获得一定的保障，而这也就是法律责任阶段出现的必要性所在。

通常意义上，法律责任是指因违反了法定义务或契约义务，或不当行使法律权利、权力所产生的，由行为人承担的不利后果。就其性质而言，法律关系可以分为法律上的功利关系和法律上的道义关系，与此相适应，法律责任方式也可以分为补偿性方式和制裁性方式。

无论是作为国家标准还是地方性标准而言，其均体现了“法定义务”，而对于这种义务的保护，不能仅凭借政策导向加以控制，故而北京市的新规定引入了制裁性方式。在中国，政策存在一定多变性，只有通过相对固定的法律，将责任固化下来，并采用制裁性方式，对于标准的保护才可以提高至一定高度。

《北京市民用建筑节能管理办法》作为北京市政府颁布的管理办法，从本质上属于从属于法律的地方规范性文件，在广义上属于准立法行为，其提出的“法律责任”，虽然仍以《建筑工程管理条例》、《民用建筑节能条例》为依据，但其所设立的有具体标准的罚款等行政处罚，可谓是对相关强制性标准最好的保障。而这也可以被认为是开启了建筑节能的“立法时代”，作为固化的规定，法律化的条款可以排除政策的多变性和不确定性，这意味着“法制节能”在日后的中国将成为常态。

企业该如何适应新阶段

无论是公共建筑还是居住建筑，进入法律责任阶段之后，二者都将会在多个领域接受和以往不同的管理和控制，法律制裁的力度和强度都是以往的任何手段所不能比拟的。而对于建筑行业整体而言，引入法律的力量来进行约束和优化已经成为了未来发展的重要趋势。对于采用节能减排手段建造的新建建筑，符合《北京市民用建筑节能管理办法》的规定并不难，但是对于其他已建成的公共建筑，尤其是建造时间较久、能耗较高的建筑而言，要想完全符合北京市的规定和国家节能减排的要求及标准，显然并不是件容易事。对于建筑上下游的企业而言，这可谓是一个相对较好的机会，因为这将有力推动既有公共建筑的节能改造，为建筑节能材料，特别是节能门窗的生产带来巨大的市场。但机会总会伴随着挑战，企业如果想从公共建筑的节能减排改造之中分一杯羹并不是难事，不过如果想在未来逐渐法制化的节能建筑产业上立于不败之地，就必须想办法增强自身实力，努力研发出符合各类节能标准的产品。原因很简单，对于那些在未来无法研发生产出符合节能标准的产品的企业而言，将会面对的困境除了市场的自然筛选之外，还会出现强有力的法律制裁。

[文献标识码] C

[文章编号] 1671-3362 （2014） 11-0018-03

附录：《北京市民用建筑节能管理办法（部分）》

第五章 法律责任

第三十七条 建设单位、设计单位、施工单位、监理单位违反本办法规定，未按照民用建筑节能要求建设、设计、施工、监理的，按照《建设工程质量管理条例》、《民用建筑节能条例》及相关法律法规处理。

第三十八条 违反本办法第二十二条规定，建设单位未按照规定履行相关信息告知义务的，由住房城乡建设行政主管部门责令限期改正，处1万元以上3万元以下罚款。

第三十九条 违反本办法第二十五条规定，公共建筑的所有权人在进行改建、扩建或者外部装饰装修工程时，未按照规定同时进行相关节能改造的，由住房城乡建设行政主管部门责令限期改正，处3万元以上10万元以下罚款。

第四十条 违反本办法第三十一条第二款规定，重点公共建筑连续两年超过年度能耗限额20%的，由住房城乡建设行政主管部门责令改正，处3万元以上10万元以下罚款。

第四十一条 违反本办法第三十二条规定，未按照要求开展能源审计、未按照规定报送能源审计结果或者报送虚假审计报告的，由住房城乡建设行政主管部门责令改正，逾期不改正的，处1万元以上3万元以下罚款。

第四十二条 违反本办法第三十三条规定，损坏建筑物围护结构保温层的，由住房城乡建设行政主管部门责令改正，情节严重的，可处1000元以上1万元以下罚款。损坏供热计量装置与调控系统的，由城市管理综合执法部门责令改正，可处500元以上1000元以下罚款；情节严重，影响正常供热的，可处1000元以上1万元以下罚款。

第四十三条 违反本办法第三十四条规定，公共建筑的运行管理单位或者使用人不按照规定执行公共建筑室内温度控制的，由住房城乡建设行政主管部门责令限期改正，逾期不改正的，处1000元以上5000元以下罚款。

第四十四条 违反本办法第三十五条规定，新建民用建筑、既有建筑节能改造项目的供热计量和温控装置经验收交付后，供热单位不实行供热计量的，由城市管理综合执法部门责令供热单位限期整改，逾期不改正的，处3万元罚款。