贸易自由化视角下RCEP发展面临的挑战与中国对策

■ 何军明 副教授 郭晓珍 副教授（厦门理工学院人文学院福建厦门 361024）

引言

当前，亚太地区一体化格局发生了重大变化，已经形成了比较清晰的两大路线：一个是美国强力主导和推动的跨太平洋伙伴关系协议（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）；另一个是以东盟为核心的区域全面经济伙伴关系（Regional Comprehensive Economic Partnership，RCEP）。TPP进展较为迅速，目前已有12个成员国正式加入谈判，尤其是日本于2013年7月23日正式参加了在马来西亚举行的第18轮谈判。东盟成员国马来西亚、越南、新加坡和文莱也已加入TPP谈判，面对TPP强有力的竞争，亚洲国家的一体化急需加速和整合，RCEP应运而生。RCEP框架覆盖东盟10国和中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度共16个国家，建成后将成为全球最大的自由贸易区。RCEP的发起方东盟已分别与其他6国签订了自由贸易区协定。但是，亚洲国家之间的发展水平、政治经济社会条件差异巨大，缺乏明确的主导力量，RCEP的发展必定是一个艰难的过程。TPP的重点在于标准和规则的制定。而RCEP的重点在于整合东盟现有的与其他6个国家的自由贸易协定。本文将从贸易自由化的视角来分析RCEP的发展面临的困难与挑战。

RCEP的进展及其原则

（一）RCEP的进展

2011年11月，东盟首次在东亚峰会（EAS）上提出了RCEP的构想，并于2012年8月的东盟与自由贸易区伙伴国经贸部长会议上发布了《RCEP谈判指导原则和目标》。2012年11月，在柬埔寨首都金边举行的第21届东盟峰会和东亚峰会上，东盟10国和与其有自由贸易协定的中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰和印度6个国家共同宣布于2013年正式展开RCEP谈判。

RCEP首轮谈判2013年5月在文莱举行，正式成立了货物贸易、服务贸易和投资三个工作组。但5月13日结束的首轮谈判未能达成实质性的协议，只是各国进行的初步探讨，强调东盟的核心地位，针对欠发达国家尊重其国情，形成具体共识，为进一步合作铺路。RCEP于2013年9月在澳大利亚布里斯班召开第二轮谈判，进一步探讨实质性问题，由16个成员国提出各自的方案，致力于实现2015年结束谈判的目标。据中国商务部亚洲司副司长宋耀明介绍，如果第二轮谈判进展顺利，RCEP谈判有望于2015年完成。RCEP谈判将在货物贸易、服务贸易和投资等领域同步推进，有助于实现谈判的平衡发展。

（二）RCEP的原则

RCEP的原则主要包括以下内容：第一，RCEP将符合GATT1994第24款以及GATS第五款的规定。即GATT成员国必须消除绝大部分（Substantially All the Trade）关税和非关税贸易壁垒。GATS成员国服务贸易自由化必须涵盖绝大部分服务部门（Substantial Sector Coverage），消除歧视措施。第二，RCEP要显著提升东盟国家及其贸易伙伴自由贸易协定的深度和广度，并考虑国家之间发展水平的差异。第三，RCEP将包含促进贸易、投资以及增强透明度的条款，推进成员国参与全球和区域供应链的程度。第四，给予欠发达国家特殊及优惠待遇。第五，目前的“东盟+1”以及成员之间的双边或多边协定将继续存在，RCEP不对这些协定进行修改。第六，RCEP将实施开放进入，未参与协商的东盟自由贸易伙伴及外部潜在经济合作对象在RCEP完成谈判后均可加入。第七，以目前“东盟+1”为基础，将包括技术协助和能力建构条款，推进发展中和欠发达国家充分参与、承担义务并共享利益。第八，货物贸易、服务贸易、投资以及其他领域谈判将以平行方式进行，以确保广泛协商的结果。

RCEP发展面临的挑战：基于贸易自由化的视角

（一）关税减免

关税减让与免除仍然是RCEP发展中的一个基本的要素。

从关税免除水平的设定标准来看，鉴于已有的几个“东盟+1”的设定标准已经较高，而且面临着高标准的TPP的竞争，所以RCEP的关税免除水平标准（平均）至少应达到95%。如果RCEP到时采用95%的关税免除标准，从表1中可见，目前的“东盟+1”中，只有文莱、新加坡、澳大利亚和新西兰4国达到了这个水平，而印尼、老挝、缅甸和越南4国的平均水平尚未达到90%，印度则只有78.8%。韩国、日本、中国这三个主要的东盟伙伴国家也未达到95%的标准。东盟成员国与其伙伴国之间、东盟伙伴国家之间以较高标准免除关税和开放市场，仍然面临着重要的挑战。

从关税免除的结构看，除了印度-东盟自由贸易区之外，其他5个“东盟+1”均采用“协商一致”的原则。在这样的原则下，一国必须给予FTA所有成员国相同的关税免除产品。未来RCEP也将采用此原则，而RCEP将整合6个“东盟+1”自由贸易区，形成一个新型的、更广泛和深入的FTA，因此在未来的RCEP中，各国关税免除产品将面向所有东盟+6这16个成员国。如果RCEP设定的关税免除水平标准为95%，也就意味着各国将对所有16个成员国均应达到这个标准。从表2看，除了新加坡外，东盟各国对“东盟+1”所有国家均免除关税的产品比例都低于95%，柬埔寨、印尼、老挝、缅甸仍未超过70%，平均水平只有73.3%。另外，除越南外，东盟各国完全保护产品的比例均低于2%，平均为0.9%，显然，其主要原因是对特定FTA免除关税产品的比例较高，平均达到25.8%，由此，东盟国家推进RCEP的一个重要挑战就是如何在未来尽快将对特定FTA免除关税的产品转变为对所有成员国开放。

从达到关税免除水平标准的时间看，在东盟-中国自由贸易区和东盟-韩国自由贸易区中，东盟6国（东盟10国中除柬埔寨、缅甸、老挝和越南4国之外的国家）和中国、韩国2012年已经达到正常产品的关税免除标准，而日本-东盟经济合作伙伴协议中，日本和东盟6国达到正常产品关税免除标准的时间是2018年；澳大利亚-新西兰-东盟自由贸易区中，达到时间为2020年；印度-东盟自由贸易区设定的时间则为2017到2020年。此外，东盟4国（柬埔寨、缅甸、老挝和越南）在各“东盟+1”中达到标准的时间更迟，均在2018年以后，甚至延迟到2026年。在TPP谈判进程加快的背景下，RCEP在时间标准的设定上必须更加积极，但是东亚各国发展水平差距较大，要求东盟4国和印度加快自由化速度具备相当大的难度。

表1 “东盟+1”下各国的关税免除比率 单位：%

（二）服务贸易自由化

目前的东盟自由贸易区和“东盟+1”中，除了东盟-印度自由贸易区（AIFTA）和东盟-日本经济合作伙伴协议（AJECP）未涉及服务部门之外，其他均包含了服务贸易自由化的内容。而RCEP将推进较高标准的服务贸易自由化，广泛消除大部分服务贸易限制或歧视性措施。本文用Hoekman频度指数法来衡量东盟自由贸易区和“东盟+1”的服务贸易开放程度。Hoekman频度指数以GATS的承诺减让表为基础，按照GATS划分的12个服务贸易部门，2个方面（市场准入和国民待遇）以及4种服务模式来进行赋值计算，将成员国对服务贸易的承诺划分为三种类型：一是“没有限制”（None），即成员国对一定部门一定类型的服务贸易承诺完全不采取任何限制措施，达到完全的自由化。这种情况下赋予分值为“1”；二是“有限承诺”（Partial Restriction），即成员国针对一定部门一定类型的服务贸易详细列明限制内容和方式。这种情况下赋予分值为“0.5”；三是“不作承诺”（Unbound），即成员国对一定部门一定类型的服务贸易不作出任何开放承诺。这种情况下赋予分值为“0”。本文采用部门Hoekman指数的简单算术平均值作为指标，数值越高代表服务贸易自由化程度越高。

从表3可以看出，总体上大多数国家的指标低于0.5，说明服务部门的开放仍然大多是“有限承诺”或“不作承诺”。文莱、印尼、老挝、马来西亚、缅甸、菲律宾、泰国等在“东盟+1”下的承诺水平均远低于AFAS第七阶段的减让承诺。而未来RCEP的谈判将追求更高目标的服务贸易自由化，其设定标准水平很可能与AFAS第七阶段的减让承诺相当。此外，东盟-印度自由贸易区和东盟-日本经济合作伙伴协议仍未涉及服务贸易。在未来的RCEP发展中，各国还需要进一步做出更多的服务贸易自由化的承诺。

（三）原产地规则协调问题

表2 东盟国家的关税免除结构 单位：%

目前东盟货物贸易协定和“东盟+1”确定产品原产地主要有4种基本规则和标准：完全获得（Wholly-Obtained，WO）、区域增值（Regional Value Content，RVC）、关税分类改变（Change in Tariff Classification，CTC）和特定加工程序（Specific Processes，SP）。这些规则和标准的使用在各个自由贸易区均不相同，缺乏一个相互协调的规则方式：

一是特定加工程序规则方面，各自由贸易区采用的标准不同。二是关税分类改变规则方面的具体标准也不相同，根据改变的目类层级又可以分为章目改变（Change in Chapter，CC）、标题改变（Change in Tariff Heading，CTH）和次标题改变（Change in Tariff Subheading，CTSH）。三是区域增值规则设定的标准不同，如东盟-印度自由贸易区采用35%的标准，其他“东盟+1”大部分采用40%的标准，而东盟-韩国自由贸易区有小部分产品采用大于40%的标准。四是规则和标准使用的方式不同。包括：单一标准，即必须满足指定的某一标准；二元标准，即必须同时满足指定的两种标准；可选标准，即在指定的两种或者更多标准中任意满足一种标准。如东盟-印度自由贸易区全部采用同时满足区域增值35%和次标题改变的二元标准，即RVC（35）+CTSH标准；东盟-中国自由贸易区大部分采用同时满足区域增值40%的单一标准；东盟货物贸易协定和其他“东盟+1”主要采用区域增值40%或者标题改变的可选标准，采用产品比例均在60%以上，另外东盟-日本经济合作伙伴协议有26.4%的产品采用单一标准，大多数是章目改变。

原产地规则混乱不利于企业有效配置资源，导致企业（尤其是中小企业）管理成本增加。RCEP的发展需要在其框架内协调和统一原产地规则标准，并简化原产地证书发放的审批程序，降低企业成本，推进几个“东盟+1”的整合。

表3 东盟服务贸易框架协定（AFAS）和“东盟+1”下各国的服务贸易自由化水平 （Hoekman指标）

中国参与RCEP的相应对策

RCEP作为亚洲国家的经济一体化路线，符合中国的外交方针、契合中国利益，在中国的自由贸易区战略中占有相当重要的地位。中国加入RCEP谈判，应当在当前全球贸易体系逐步改变的背景下，充分考虑亚太一体化的多重进程、多重制度以及它们之间的相互影响，准确把握RCEP的战略位置。本文认为，中国对于RCEP应注意以下几点：

应当充分估计RCEP谈判的难度，多头并进。亚洲国家之间的发展水平差异巨大，现有各个自由贸易区整合难度大，关税免除、服务贸易自由化、原产地规则协调等多个方面还存在相当大的挑战（见前文），2015年完成谈判有相当大的难度。因此，应当对RCEP谈判的难度有充分的估计。RCEP不能取代当前中国正在进行和前期计划的其他自由贸易区谈判。在积极参与REP谈判的同时，应当继续推进中日韩自由贸易区、中韩自由贸易区等进程，并在适当时间和条件下考虑加入TPP谈判。

在RCEP中首先推进原产地规则整合、便利化和知识产权协同等基础功能性领域的合作。由于在服务贸易、敏感产品关税免除等方面进展难度较大，而实际上当前“东盟+1”急需解决的是便利化等基础功能性问题。随着自贸区规模空前的经济交往的开展，知识产权地域性与知识产品自由流动性间的矛盾也越来越显著，在缺乏统一法规的条件下，具有专有性和地域性特征的知识产权逐渐成为区域一体化的障碍，建立区域的知识产权保护协同机制是一体化进程的必然要求。可以以此为契机，为进一步的深入合作奠定基础。

注意RCEP与中日韩自由贸易区和中国-东盟自由贸易区的相互促进。中日韩自由贸易区可以说是RCEP将来发展最重要、最核心的部分，中日韩自由贸易区如果能早日完成，RCEP则指日可待。另外，RCEP的推进需要进一步完善“东盟+1”，而中国-东盟自由贸易区仍然在不少方面需要深入和完善，如贸易和投资便利化、基础设施合作、产业合作等。

将建设21世纪海上丝绸之路战略与推进RCEP谈判结合起来。2009年以来，美国提出并逐步实施其重返亚太的战略。2012年6月，美国国防部长帕内塔在香格里拉对话会进一步提出了“亚太再平衡战略”。美国“亚太再平衡战略”在经济方面看最重要的体现就是跨太平洋战略经济伙伴关系协议(TPP)，其深层意图是通过固化与亚洲国家的经济关系来维护美国自身的霸主地位，同时在亚太地区排挤中国，压缩中国发展的国际经济空间。美国“亚太再平衡战略”干扰了原来的东亚一体化进程，使中国在亚太地区一体化和世界新的贸易规则体系中处于被动地位。此外，随着经济的快速发展与综合国力的不断提升，中国需要为下一步的发展谋划国际经济空间与外交环境，需要寻求新的突破口。

2013年10月初，习近平在访问印尼时提出，东南亚地区自古以来就是海上丝绸之路的重要枢纽，中国愿同东盟国家加强海上合作，共同建设21世纪海上丝绸之路。建设21世纪海上丝绸之路的战略正是打破美国遏制、化被动为主动的有力手段。中国将通过建设21世纪海上丝绸之路战略，切实落实“周边是首要”的外交方针，利用中国本身强大的经济实力，尽力提升与周边国家的政治、经济、文化联系，为中国下一步的发展创造稳定、友好、有利的周边环境。

一方面，RCEP作为涵盖16个成员国的高水平自贸协议谈判，将为中国推进21世纪海上丝绸之路战略提供良好的平台。RCEP成员中东盟l0国和印度等均属于21世纪海上丝绸之路范围。打造中国-东盟自贸区升级版、推进中国与印度启动自贸区谈判是当前实施建设21世纪海上丝绸之路战略的重要内容；另一方面，21世纪海上丝绸之路战略的实施将进一步加强中国与东盟、印度等国的经济合作和政治互信，有利于RCEP谈判的顺利进行。

1.Yoshifumi FUKUNAGA，Ikumo ISONO.Taking ASEAN+1 FTAs towards the RCEP:A Mapping Study[C].ERIA Discussion Paper，2013.05.http://www.eria.org/ERIA-DP-2013-02.pdf

2.Bernard Hoekman.Tentative First Steps：An Assessment of the Uruguay Round Agreement on Services[C].World Bank Policy Research Working Paper.1995

3.ERLINDA M.MEDALLA.Taking Stock of the ROOs in the ASEAN +1 FTAs:Toward Deepening East Asian Integration[C].ERIA Research Project Report 2010，No.26