中国共产党延安时期“厉行廉洁政治”的制度设计考论

2014-11-22蔡世忠

理论导刊 2014年11期

摘要：始终保持清正廉洁是共产党人的政治本色。延安时期，中国共产党把“厉行廉洁政治”写进具有宪法性质的《陕甘宁边区施政纲领》，同时制定了一系列法规制度，从制度设计上保障教育倡廉、立法保廉、监督护廉、惩戒促廉、激励奖廉、俸以养廉，为反腐倡廉建设积累了宝贵的历史经验。

关键词：中国共产党；延安时期；廉洁政治；制度设计；历史经验

中图分类号：D26 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）11-0032-04

作者简介：蔡世忠（1943-），男，陕西岐山人，中共陕西省委党校党建部原主任、教授，现为中国延安干部学院兼职教授，研究方向：党的建设。

一、教育倡廉

教育是反腐倡廉的基础。古人说：“德教为先、修身为本”；“立身一败，万事瓦裂”。经验证明，政治立场坚定、道德品质高尚的人是不会贪污腐化的。中国共产党从成立之日起，就把保持共产党员政治、思想、品德的纯洁作为对全党的要求。1927年大革命失败后召开的中共五大上，在党的历史上第一次选举产生了中央监察委员会，负责对党员的教育和违纪处理。中央苏区时，时任中华苏维埃共和国临时中央政府主席的毛泽东就预言：“有了政权，就会产生官僚、特权和腐败”。他郑重指出：“每个革命的民众都有揭发苏维埃工作人员的错误、缺点之权。”“苏维埃工作人员中如果发现了贪污腐化、消极怠工及官僚主义的分子，民众可以立即揭发这些人员的错误，而苏维埃则立即惩办他们，决不姑息。”[1]当瑞金县叶坪村苏维埃主席谢步升因腐化堕落、谋财害命被苏维埃政府处以极刑后，毛泽东教育党员干部说：“腐败不清除，苏维埃旗帜就打不下去，共产党就会失去威望和民心！与贪污腐化作斗争，是我们共产党人的天职。”[2]

延安时期，在统一战线形势下，中共中央把对干部的廉洁教育放在更加重要的地位，强调要警惕“国民党对共产党干部所施行的升官发财酒色逸乐的引诱”。[3]1936年，毛泽东在给叶剑英、刘鼎的信中说：“经济甚紧，外面费用须节省又节省，千万不可过费。无论何时不要丧失我们的立场，不要接受别人的馈赠。”“苦久了的人难免见风华而把握不住，故应作为一个问题，对同志做教育与警戒的工作。”[4]1938年，在党的六届六中全会上，毛泽东对共产党员廉洁奉公提出了进一步要求：“共产党员在政府工作中，应该是十分廉洁、不用私人、多做工作、少取报酬的模范。”“共产党员无论何时何地都不应以个人利益放在第一位，而应以个人利益服从于民族的和人民群众的利益。因此，自私自利，消极怠工，贪污腐化，风头主义等等，是最可鄙的；而大公无私，积极努力，克己奉公，埋头苦干的精神，才是可尊敬的。”[5]厉行廉洁政治，树一代新风，在陕甘宁边区及其他抗日根据地蔚成风气。

为了使教育倡廉规范化、长效化，中共中央还制定了具体的规章制度，保证教育的实效性。1939年2月，在毛泽东倡导下，党中央成立了干部教育部，张闻天任部长，李维汉任副部长，制定了《延安在职干部教育暂行规定》，次年1月和3月，中央又先后发出了《关于干部学习的指示》，并把5月5日马克思诞辰日规定为“学习节”。毛泽东还带头成立了以他为组长的学习小组，张闻天、陈云等中央领导同志也都带头成立各种各样的学习小组。各学习小组都有具体的制度规定和严格的要求。例如，陈云在中组部领导的学习小组，规定每天上午9点钟以前为自学时间，每周集体讨论一次。“每个星期必须读到哪一章那一段，谁也不能借口工作忙没有读完规定的章段，这是学习纪律。”[6]每次集体讨论，由一个或两个同志先准备好，先做发言，讲这一章这一段内容是什么，中心思想都讲了些啥，然后大家讨论，看他讲的对不对，还有什么补充。这种互教互学的学习方法和学习制度，从1938年一直坚持到1942年。通过学习，提高了党员干部马列主义理论水平和政治觉悟，为保持清正廉洁打下了思想基础。

二、立法保廉

为了保证党员领导干部清正廉洁，厉行廉洁政治，建设廉洁政府，中共中央和陕甘宁边区政府制定了一整套法律法规，规范领导干部的从政行为，维护人民权利，努力把中国共产党建设成为一个清正廉洁的党，把陕甘宁边区政府建设成为一个廉洁为民的政府。

《陕甘宁边区施政纲领》。这是陕甘宁边区具有宪法性质的最高法规。纲领规定：“厉行廉洁政治，严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，共产党员有犯法者从重治罪。”[7]241-242陕甘宁边区的施政纲领及对公务人员廉洁从政的规定，具有最高的法律约束，尤其是关于“共产党员有犯法者从重治罪”的规定，更是对局部执政的共产党自身更加严格的要求，从而从根本上保证了廉洁政府的建设。像中国共产党这样从严治党、从严治政、从严治吏，在世界政党历史上是绝无仅见的。

《陕甘宁边区惩治贪污条例（草案）》。这个条例草案明确规定了贪污罪犯罪主体、构成贪污罪的罪行行为以及贪污罪的具体量刑。条例草案的主要内容如下：

第一条边区所属之机关部队及公营企业之人员，犯本条例之罪者，依条例处断之。凡群众组织及社会公益事务团体之人员，犯条例之罪，经所属团体控告者，亦依本条例办理。

第二条有下列行为之一者，即以贪污论罪：（1）克扣和截流应行发给或缴纳财物者。（2）买卖公物，从中舞弊者。（3）盗窃侵吞公有财物者。（4）强占强征或强募财物者。（5）意图赢利，贩运违禁或漏税物品者。（6）擅移公款，作为私人赢利者。（7）违法收募税捐者。（8）伪造或虚报收支账目者。（9）勒索敲诈收受贿赂者。（10）为私人利益而浪费公有之财物者。

第三条第二条之罪者以其数目之多少及发生影响之大小依下列之规定惩治之：（1）贪污数目在一千元以上者，处死刑。（2）贪污数目在五百元以上者，处五年以上之有期徒刑或死刑。（3）贪污数目在三百元以上五百元以下者，处三年以上五年以下之有期徒刑。（4）贪污数目在一百元以上三百元以下者，处一年以上三年以下之有期徒刑。（5）贪污数在一百元以下者，处一年以下之有期徒刑或苦役。[8]endprint

《陕甘宁边区惩治贪污条例（草案）》出台后，一些地方结合本地实际也制定了相应法规，如：《山东省惩治贪污暂行条例》（1940年12月3日）、《淮北苏皖边区惩治贪污暂行条例》（1942年3月13日）等。这些法规的施行，极大地震摄了贪污犯罪行为，促进了廉洁政府建设。

《陕甘宁边区政务人员公约》。在《公约》中，提出了政府工作人员应当遵守的十条行为准则：忠实施政纲领，贯彻法令决议；坚持民主集中制，遵守政府纪律，服从整体利益；调查研究，深入检查，总结经验；积极负责，发扬创造精神；公正廉洁，奉公守法；互规互助，正人正已，贯彻“三三制”精神；爱护群众，密切联系群众；爱护抗日军队，积极帮助军队；提高政治警惕性，严防敌探奸细；努力学习，学而不厌，诲人不倦。[9]在文件的下文对“公正廉洁，奉公守法”作了这样的解释：“这是我们政务人员应有的品格，要在品行道德上成为模范，为民表率。要知法守法，不滥用职权，不假公济私，不耍私情，不贪污，不受贿，不腐化，不堕落。”

《陕甘宁边区政务人员交代条例》。《条例》是为了防止政务人员前后任之间的漏洞，不给贪污行为以可乘之机而制定的。其主要内容是：（1）行政方案、干部考绩、工作计划及其执行情形之报告。（2）印章、宗卷、图书、表册、簿记及收支凭证。（3）经收各款项之实收、应收、已解、未解数。（4）票照存根，未用票照及类似票照之各种单证。（5）领售及存余之公债券、粮票、草票、税票、盐票及其他票券。（6）公有财产及物品（包括公地、公产、房屋窑洞、生产自给账目及器物、武器马匹等）。（7）经费之实领、实支、应领、未领、账款及其余存款项。（8）其他需要交代事顶。同时还规定了不按规定“交代”的处罚办法：“‘前任因被裁或调任，遇交代不清逾期三月者，得呈请边区政府依其情节轻重处分之，如涉及司法范围者，得送请司法机关惩办之。”[10]140-141“如后任或监交人员通同作弊时，得依法惩办之。”[9]这些规定，均从移交具体内容方面对政务人员交代行为加以控制，堵塞了政务人员前后任之间的漏洞，从各个具体环节上有效防止不廉洁行为的发生。

此外，还有《陕甘宁晋绥边区暂行审计条例》《陕甘宁边区各县市地方财政收支暂行章程》《陕甘宁边区营业税条例》《关于统一财政问题的通令》《关于统一财政收入和消灭滥捐募现象的训令》《关于禁止自收自用、合理统筹分配的通令》，等等。在陕甘宁边区存在的十多年间，共制定和颁行了64个类别、数量达千件的法律法规，有效保障了公务人员廉洁奉公、廉洁从政。

三、监督护廉

监督是厉行廉洁政治的重要机制和手段。毛泽东曾说：“人是贱骨头，要互相监督，监督的紧就谨慎，监督的越紧觉悟程度也越高。”[11]延安时期，充分发挥监督机制在廉政建设中的重要作用，逐步形成了人民监督、参议会监督、政府内部监督、检察机关监督等相互配合、形成合力的监督制度和机制。

人民监督。《陕甘宁边区施政纲领》中就规定：“人民则有用无论任何方式控告任何公务人员非法行为之权利。”[7]242在《保障人权财权条例》中也作了同样规定：“人民利益如受到损害时，有用任何方式控告任何公务人员非法行为之权。”[10]7这些具有最高法律效力的规定，赋予了人民监督政府及任何公务人员的权利。1942年6月25日，边区政府颁布了《关于派公正干部切实调查群众控告案件的命令》，规定“以后凡遇本府要各专署及各县政府调查的案子，各专署及各县政府一定要负责，一定要派公正的人去切实调查，中间不能有丝毫袒护或者敷衍了事的情形。”“我们要做到真正大公无私，要为人民解除一切痛苦。”[12]1945年10月，边区政府又发布了《认真处理人民控告干部的命令》，严厉指出：“今年以来，各地人民直接向本政府控告干部的案件增多，这表现出一部分政府人员同人民的关系上确实存在一些问题，而人民敢于向政府控告，则是好的现象。本府接到此种控告书之后，随即分交各该级主管政府调查处理，并嘱将处理结果，呈报本府查核。半年来，有部分案件已经处理，但仍有不少案件积压在各级政府，虽经一再函催，终未解决，这种作风，实与发扬边区民主精神有妨碍。兹特向你们郑重申明：以后凡属此种控告，不论是由本府交办的或人民直接呈诉的，你们必须认真负责地实事求是地切实查明，公平处理，切不可敷衍了事，更不可有偏袒政务人员的行为。办理经过，必须详细报告我们，对于至今积压未办之案件，应即切实清理，勿再拖延为要。”[13]这项命令，有效地保护了人民群众对领导干部不端行为的控告权利，1941年后，仅边区政府主席林伯渠一人就收到检举或控告材料137件，对于遏制领导干部的违纪违法行为具有重要作用。

参议会监督。边区参议会是边区人民行使当家作主权利的最高权力机关和民意机关，对政府监督具有最高法律效力和权威性。1941年边区参议会修正通过的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》中规定：边区参议会有“监察及弹劾边区各级政府、司法机关之公务人员”之权力；县（或等于县的市）参议会有“监察及弹劾县（市）政府、司法机关之公务人员”之权力；乡市参议会“可以监督与弹劾乡市及村坊行政人员”。[14]117-119为了保证参议会各项工作在休会期间仍能够顺利进行，边区参议会还设立了常驻委员会，以履行好包括监督在内的各项职能。《陕甘宁边区各级参议会组织条例》规定：“边区及各县（或等于县的市）参议会常驻委员，在休会期间，除处理常驻会日常外，并有下列各职权：（1）监督同级政府对参议会决议案之执行；（2）听取同级政府之按期工作报告；（3）向同级政府提出建议与询问；（4）派代表出席同级政府委员会会议；（5）必要时决定召集参议会临时会议。”[14]117这些规定，不仅使监督有制度载体，而且使之常态化。

党内及政府内的监督。1938年10月，中共六届六中全会通过了由刘少奇负责起草的《中共扩大的六届六中全会关于各级党委暂行组织机构的决定》，决定在“区党委之下，得设监察委员会”，职权如下：“（1）监督各种党的机关、党的干部及党员的工作与对于党的章程决议之正确执行。（2）审查党的各种机关之账目。（3）管理审查并决定对于违反党章党纪党员的处分，或取消其处分。（4）审查并决定所有要求恢复党籍或重新入党者党籍。（5）监察党员关于破坏革命道德的行为。[15]1945年七大党章，把“党的监察机关”专设一章（第八章），规定：“党的中央委员会认为必要时，得成立党的中央监察委员会及各地方党的监察委员会。”把六届六中全会只在“区党委之下”设立监察机关扩大到党的中央机关，并规定：“中央监察委员会，由中央全体会议选举之，各地方党的监察委员会，由各该地方党委全体会议选举，并由上级组织批准之。”监察委员会的职责是“决定或取消对党员的处分，受理党员的控诉”。[16]endprint

政府内部监督主要是政府各部门之间的相互监督。1946年10月，边区政府专门设立了监督机关——边区审计处。根据《陕甘宁边区组织条例》规定，审计处主要是审核边区行政机关预决算以及收入、支出、征税、拥有财产多少等事项，尤其是对“贪污、舞弊及浪费事件”重点审计检查。除审计处以外，边区政府还设置了行政督察员公署，对政府各部门实施监督。其主要职责是：随时考察及督导所属各县地方行政情况、地方治安、经费收支情形及对公务人员进行考核等等。这些方方面面的监督，促进了公务人员廉洁从政。

检察机关的监督。检察机关的监督主要是运用法律武器对公务人进行法律监督。因此，1946年前，检察机关设在边区高等法院。1939年，《陕甘宁边区高等法院组织条例》规定：“高等法院设检察处，设检察长及检察员独立行使检察权。各县设检察员处理法律监督事务。”[14]631946年，边区参议会通过决议，设立独立建制的边区高等检察处，不再隶属于边区高等法院。检察建制分三级，高等检察处，分区高等监督处分处、县检察处。[17]229检察机关的职能除了对刑事案件提出公诉以外，最重要的是检举政务人员贪污受贿行为。法律赋予的权力主要是：案件的侦查，证据的收集运用，提起公诉与协理担当自诉，监督判决的执行等等。检察机关运用法律手段对公务人员进行监督，对于净化公务人员廉洁从政环境具有重要意义。

四、惩戒促廉

尽管教育、立法、监督多管齐下，倡廉、保廉、护廉，但仍有少数人置若罔闻，以身试法。因此，严格执法执纪，惩戒那些违法犯罪分子和违反党纪政纪的人，就成为厉行廉洁政治的重要措施。

从严治党。1937年10月，抗大第六队队长黄克功因逼婚陕北公学学员刘茜，将其杀害。案发后，不少人因黄克功15岁就参加革命后随军长征，屡立战功，为其求情，免于一死。黄克功也致信毛泽东：姑念我十年艰苦奋斗，一贯忠于党的路线，恕我犯罪一时，留我一条生路，以便将来为党尽最后一点忠，实党之幸，亦功之最后希望也。毛泽东并没有因黄克功年少有功而放弃从严治党原则，他在致审判长雷经天的信中指出：黄克功“犯了不容赦免的大罪，以一个共产党员、红军干部而有如此卑鄙的，残忍的，失掉党的立场的，失掉革命立场的，失掉人的立场的行为，如为赦免，便无以教育党，无以教育红军，无以教育革命者，并无以教育做一个普通的人。因此中央与军委便不得不根据他的罪恶行为，根据党与红军的纪律，处他以极刑。正因为黄克功不同于一个普通人，正因为他是一个多年的共产党员，是一个多年的红军，所以不能不这样办。共产党与红军，对于自己的党员与红军成员不能不执行比较一般平民更加严格的纪律。”[18]

为了把惩戒防贪工作落到实处，边区政府颁布了《陕甘宁边区各级政府干部奖惩暂行条例（草案）》，把“怠工渎职”，“贪赃枉法，腐化堕落，假公济私，包庇蒙蔽”，“侵犯群众利益，致妨害工作进行或政府威信”等作为重要内容。对于有上述行为者，“撤职查办或向法院提出公诉、撤职、撤职留任、记过（记大过或记过，公布或不公布）；警告或申斥（书面的或口头的）。”[17]200边区政府还成立了惩戒委员会，制定了《边区公务员惩戒委员会组织条例（草案）》，具体办理惩戒事宜。

重典肃贪。延安时期，也有一些党员干部经不起艰苦生活的考验，加之国民党施以升官发财，酒色逸乐引诱而腐化变质。中共中央和边区政府不得不重典肃贪。肖玉壁是1933年参加革命的红军战士。有一回毛泽东到中央医院看望伤病员，身经百战、伤痕累累的肖玉壁给毛泽东留下了深刻的印象。毛泽东在了解了肖玉壁的伤病后，还把中央当时特批给自己的每天半斤牛奶让给肖玉壁吃。后来肖任靖边县张家畔税务局局长期间贪污公款3050元。1941年被陕甘宁边区高等法院判处死刑。行刑前，边区政府主席林伯渠去征询毛泽东意见。毛泽东并没有因其屡有战功而护短，表示“我完全拥护法院判决”。肖玉壁被枪决后，为警示教育党员干部，1942年1月5日《解放日报》报道了肖玉壁的犯罪事实，并配发了评论文章，指出：“我们要严重的注意！注意每一个反贪污的斗争，抓紧揭发每一个贪污事件，我们一定作到：在‘廉洁政治的地面上，不允许有一个肖玉壁式的莠草生长！有了就拔掉它！”

五、激励奖廉

在对贪污犯罪和违纪行为严厉制裁的同时，中共中央和陕甘宁边区政府对廉洁奉公，勤政爱民的党员干部进行奖励，以弘扬正气，倡导新的社会风尚。1943年4月，边区政府颁布了《陕甘宁边区各级政府干部奖励暂行条例（草案）》，规定凡合乎下列要求之一或全部者给予奖励：（1）正确了解广泛宣传并具体实施边区施政纲领及政府其他政策法令，成绩优异者。（2）对抗战动员、拥护军队、保境安民、增强边区内外各抗日党派阶层之团结，成绩优异者。（3）对执行边区之生产教育两大任务集中力量，在发展边区经济，厉行增产节约，推行干部教育，改进国民教育，注重调查研究等方面成绩优异者。（4）在执行上级政府指示之重要任务及同级参议会重要决议时，能先期完成或超计划，而不妨害工作质量者；工作方法特别完善，或有切合实际之创造发明者；环境困难复杂，善于克服困难，完成任务者。（5）在工作作风上对上级一贯服从，对同级及有关部门和衷共济，对下级及广大群众密切关心，克己奉公，实事求是，积极负责，埋头苦干，足资表率者。（6）遵守政纪总则，政务人员规约，堪称模范者。（7）在为民族与人民奋斗时，由于各种不可避免之原因，而致病负伤殉职者。（8）有其他功绩为上级政府或人民所承认者。奖励办法分为六类：提升、记功（记大功或记功）；给予奖章奖状等；书面奖励（传令嘉奖、通令嘉奖、登报嘉奖）；物质奖励；口头奖励（当众宣传等）。[17]199-2001943年西北局高干会议上，中共西北局奖励了延安县、延安县南区合作社和八路军359旅3个先进集体。毛泽东分别为359旅旅长王震、清涧县县长黄静波、陇东分区专员马锡五等二十二先进人物题词表彰。

六、俸以养廉

《陕甘宁边区施政纲领》规定：“实行俸以养廉原则，保障一切公务人员及其家属必需的物质生活及充分的文化娱乐生活。”[7]242抗日战争时期，陕甘宁边区在物资供应十分困难的情况下，边区政府继承苏维埃时期的传统，对公务人员实行略有差别的供给制，并适当发放必要的津贴，以保障公务人员及其家属必需生活条件。1937年5月，西北办事处通过的《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》规定：边区政府正、副主席，边区参议会正、副议长及厅、处负责人，每人每月津贴5元，正、副专员正、副县长津贴2.5元，区长1.5元，一般工作人员每人每月津贴1元至1.5元，勤务员、炊事员为1元。在伙食供给上，边区各级干部除病员、休养员给予适当照顾外，所有公务人员均同等标准。1937年至1940年，每人每日小米1.4斤，菜金3分至4分。1942年至1944年特别困难时期，每人每日小米为1.3斤。1945年经济状况有所好转，增至1.5斤。边区各级干部的生活日用品也统一发放，基本上每人每年单、棉衣各一套，而鞋、挎包、毛巾等用品视该年经济状况不同略有增减。为了解除政务人员的后顾之忧，边区政府以广大干部为重点，适当照顾老、弱、病者，为所有公务人员提供一定的医疗保障，并给每位公务人员按月发放一定数额的保健费。对公务人员子女实行统一供给抚养教育制度。endprint

结语

中共中央和陕甘宁边区政府实行的上述反腐倡廉举措，使边区出现了以廉为荣，以贪为耻的社会风尚，把建设廉洁政府、厉行廉洁政治体现在方方面面。在新的历史时期，我们要借鉴延安时期反腐倡廉建设经验，按照党的十八大提出的建设廉洁政治的要求，努力做到干部清正、政府清廉、政治清明，为推进中国特色社会主义伟大事业创造良好的政治生态环境。

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