四中全会：从治标走向治本

杨薇

中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议（以下简称四中全会）审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）内容极其丰富且令人振奋。特别是“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”、“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录”、“最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”、“把法治建设成效纳入政绩考核指标体系”一个个掷地有声、富有操作性的决策，向全世界诠释了中国依法治国“升级版”的含义，展示了中国共产党强大的自我完善能力和深化改革的坚定决心，社会主义制度的生命力再一次得到验证。

专家普遍认为，在依法治国方略提出17年之后，党的全会首次以“依法治国”为主题，无疑为未来中国建设法治国家描绘出新的路线图。中国走向法治国家的脚步越来越清晰，进程也必将加快。

依法治国“升级版”

“《决定》对依法治国做出一些新论断、新部署，是依法治国的‘升级版，是在新的历史起点上推进中国特色社会主义事业的纲领性文献。”国防大学马克思主义研究所季明教授说。

他指出，从十八届三中全会在全面深化改革蓝图中强调“建设法治中国”，到刚刚结束的四中全会首次以依法治国为主题，一年之间，两大主题，既宣示了中国共产党高扬法治旗帜、开创全面深化改革新格局的坚定信念，也展示了中国共产党在坚持和发展中国特色社会主义进程中依靠法治为改革保驾护航，依靠法治为改革顶起大梁的坚实步伐。

中共中央党校党建研究部主任王长江则用了“提升”一词。“以一次全会的形式研究依法治国，更加彰显了很多问题的解决从治标走向治本，这不管是从理念上还是实质上，都是一种提升。同时，在促进国家治理体系和治理能力现代化这个框架下谈依法治国，表明一种非常强烈的制度设计的导向。”

“法治，即是一种规范。一方面是要规范人的行为，另一方面是要规范权力。不合理的权力格局往往沉淀出不合理的利益格局。而当要以改革的手段向前推进时，就会触动一些既得利益的藩篱。如何打破这种藩篱，是执政党面临的最大的挑战和责任，也需要执政党拿出勇气和决心。”王长江进一步分析说，“打破这种藩篱，迫切需要法治的支持和保障。但是，不是说我们出台一个或几个法律，问题就解决了，而是必须进行顶层设计。而以一次全会的形式全面推进依法治国，正是以系统思维进行顶层设计的体现。”

季明强调，四中全会提出法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。四中全会闭幕了，围绕这次会议精神的学习将在全国掀起，依法治国的“升级版”方案也将就此进入学习、贯彻和落实的周期。在今天的中国，强调依法治国，最终必须“落实、落细、落小”。要按照四中全会的决策部署，结合当前的国情党情军情，依据党和国家的现行政策法律，积极吸收实践新鲜成果，一方面，要对现有的法规制度进行“废、改、立”；另一方面，要加紧出台更加刚性更加完备的新法规制度。要把“依法治国”这四个字，变成每一个中国人都看得见、摸得着的具体原则、具体做法、具体氛围。

依宪治国：全面推进依法治国的基石

“依宪治国”一词最早提出就是来描述依法治国一词的内涵和特征的，其核心含义是要突出依法治国的关键是依宪治国。

中国社会科学院法学所副所长研究员莫纪宏指出，四中全会公报不仅对依宪治国在全面推进依法治国中的核心地位和重要作用作了充分肯定，重申了习近平总书记“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”的讲话精神，更重要的是，公报还就依宪治国的内涵提出了几项具体要求：包括完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。此外，公报还强调指出：“使每一项立法都符合宪法精神”。

莫纪宏认为，贯彻落实依宪治国，全国人大及其常委会作为依据宪法具有监督宪法实施职责的最高国家权力机关负有重要的使命；作为宪法原则具体化的各项立法活动首先要体现依宪治国的要求，要贯彻依宪立法的精神；作为保证宪法实施的宪法解释工作是依宪治国最重要的制度举措，必须通过完善程序和机制的方式来推进。

中国社会科学院法学所研究员周汉华在解读时说，公报突出依宪治国的基础地位，进一步明确表明了依宪治国是全面推进依法治国战略布局的基石。其次，明确了党的领导与全面推进依法治国的关系，强调了依宪治国在战略布局中的根本性；强调了依宪治国在全局部署中的优先性。现行宪法规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，并负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。宪法还规定全国人大常委会负责解释宪法，全国人大和全国人大常委会负责监督宪法实施。但是，因为各种原因，距离形成全民遵守宪法、保证宪法实施的目标还有一定距离。

“俗话说，基础不牢，地动山摇。全面推进依法治国，只有首先確立宪法权威，才能确立法治权威。”周汉华自信地说，公报对于“首先要”的强调，突出了依宪治国在全局部署中的优先性；公报还对健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制进行了具体部署，这让我们对全面推进依法治国伟大实践更加充满信心。

反腐长效机制与权力法治化

十八大以来，党中央以“零容忍”态度来惩治腐败，并通过强化中央巡视、反四风、八项规定、群众路线教育实践活动等一系列举措依法依纪严惩一批党政干部的腐败行为，也把一部分腐败分子清除出党的干部队伍，这形成了两个方面的效果。中国社科院国际法所副研究员刘小妹说，一方面形成了一个反腐败的高压态势，形成了“不敢腐”的高压态势，获得了人民的认可和赞誉，效果非常显著；另一方面更为重要的是使得人们对腐败的认识更加深入和全面。什么是腐败？只要不合规地使用权力就是腐败，权力行使不符合法律规定就是腐败。

“腐败要标本兼治，前期的治标是为治本赢得时间。”刘小妹说，公报提出“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标。在这样一个法治建设总目标上，反腐应该迎来从治标向治本升华的契机。公报中权力法治化的思路、框架非常清晰，也就是说四中全会后要思考怎样用法治思维和法治方式来反腐，建立一种不能腐不想腐的机制。这个关键之举就是要约束权力，使权力依法行使，实现权力的法治化，在这样一个框架之下，法治反腐应该从三个方面推进：

首先是法治防腐。权力法治化就是通过依法行使权力从制度层面根除诱发腐败的土壤。从立法，行政执法，特别是从决策层面，还有司法、守法等领域来约束权力，为权力运行建立了一套制度规则体系。三中全会提出，必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，形成科学有效的权力制约和协调机制。这样一个思路和要求，在四中全会的公报里面也得到了坚持，这是非常鼓舞人心的。从权力、从立法行政司法权力，包括党委权力、党的领导全方位进行了规制和要求。

第二，用法治的方式从源头上防治腐败。公报里面有两个重要体现：一个是在行政领域健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性審查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。这一次提出党委决策也要依法决策，要建立一个依法决策的机制。

第三，政府权力法治化。对此，公报明确提出要求依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。

刘小妹认为，四中全会公报中权力法治化的理念和表述，会直接对法治反腐特别是法治防腐产生重大的积极效应。

保证公正司法，提高司法公信力

一段时间以来，受到司法地方化、行政化的影响，许多案件的审理受到了来自部分领导干部的干预。“权大于法”成为潜规则，严重动摇宪法和法律权威及司法公信力。

《决定》指出，要确保依法独立公正行使审判权和检察权。四中全会在此基础上进一步明确提出，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。

“这一系列保证司法机关独立公正行使权力的举措，将从制度上落实十八届三中全会提出的任务和目标。同时也是围绕三中全会提出的司法体制改革方向进一步前进，让司法变得更加公正透明。”国家行政学院法学部主任胡建淼说。

“以前习惯打电话干预案件的官员就要掂量一下了，可能你一个电话打过去，人家就给你记录下来了。”

全国人大常委会委员辜胜阻在此间举行的“法治中国论坛”上表示，四中全会公报中提出的推进以审判为中心的诉讼制度改革，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，将有效监督司法人员公正办案，避免冤假错案的发生。

中国政法大学副校长、行政法学教授马怀德也认为，提出建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，在党的文件中还是第一次，这一制度应该得到很好的贯彻执行。现在社会各界都非常关注法院、检察院依法独立行使审判权、检察权的问题，只有保证司法机关依法独立地开展工作，不办关系案、人情案、金钱案，才能让群众在司法过程中感受到公平正义。

并且，四中全会还提出，优化司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，最高法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

对此，司法部司法研究所前所长王公义认为，设立巡回法庭是从十六大以来就开始谈的问题，现在终于出台了。按照以前的规划，最初设想设立7个巡回法庭，包括华北、华南、华东、华中、西南、西北、中南7个片区，此后设想将华中与中南片区合并，提出设立6个巡回法庭。

他指出，巡回法庭作为最高法院的派出机构，审判级别高于片区省高院，其人员构成由最高法院来派出，这可能就涉及到最高法院增加编制，是改革需要付出的一个代价。巡回法庭的主要工作是处理各个片区上诉案件、再审案件、疑难案件以及重大政策解释等，至于死刑复核的问题，要看最高法院是否授权。

“建立跨行政区划的法院和检察院，试图从解决司法机关受地方党委政府过度干预的问题。同时，高层还借鉴美国等国家的经验，提出最高法院设立巡回法庭，最高法巡回法庭或成为一些跨行政区大案要案特殊案件的审判平台。”王公义说，它一方面打破司法机构的“地方性依附”，另一方面则对目前没有诉讼主体的环境污染、生态破坏等公众事务加上可行的砝码，同时巡回法庭可将最高法院从众多工作中解脱出来，提高工作效率，以后有上诉案件等，就不需要再到最高法院，也给片区民众提供了便利，所以这很有可能成为下一步司法改革的着力点。