一字之差的跨越

华兹

从“人治”到“法制”，从“法制”到“法治”，从“依法治国”到“依宪治国”，从新中国法治建设的发展轨迹来看，一字之差，理念提升，跨越65载。

从“人治”到“法制”

新中国的法治历程，首先是社会主义法律体系的建立和完善。

1949年9月，具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》颁布。5年后，新中国的第一部宪法“五四宪法”在第一届全国人民代表大会第一次全体会议上被审议通过。

这之后的20多年里，中国的法制建设在探索中屡遭挫折。1978年11月的中央工作会议上，邓小平有一句著名的论断：“为了保障人民民主，必须加强法制。”著名法学家、中国社科院荣誉学部委员李步云说：“当时十一届三中全会即将召开，人心思法、人心思定、人心思治的情绪是很强烈的。大家开始突破理论禁区，以前不允许谈的问题现在可以讨论了。我想一个新的时代开始了，法学的春天到来了。”

“每天都有振奋人心的消息传来。”如李步云一样，王家福，中国社科院法学所前所长在这个严寒的冬天，同样感受到春天的气息。

1978年12月18日，被誉为中国历史进程中重大转折的十一届三中全会召开，解放思想，改革开放的历史抉择，开启了春天的大门。中国的法治建设终于迎来了春天。

李步云认为，十一届三中全会是“现代中国依法治国历史进程的起点”。邓小平同志为依法治国思想作出了巨大的贡献，他认为，一个国家能否兴旺发达和长治久安，关键的决定性因素与条件是，依靠一两个英明的领导人，还是寄希望于建立一个良好而有权威的法律与制度。他的回答是后者。

十一届三中全会《公报》中强调：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。”

1979年的大规模立法是新时期法制建设开端最明显的标志。根据邓小平同志的指示，尽快制定一批法律，“有比没有好”，把立法工作放在第一位。由此直接催生了大规模的“立法潮”。1979年6月，五届全国人大二次会议制定或修订了《地方组织法》、《选举法》、《法院组织法》、《检察院组织法》、《刑法》、《刑诉法》、《中外合资经营企业法》等七部重要法律，在民主法制化方面迈出重要步伐。

那是中国的思想开始波澜壮阔的解放的时期。要“法治”还是要“人治”，在上世纪70年代末的法学界引起一场广泛争论。“这场持续近20年的论战，为党中央和全国人大正式将‘依法治国作为治国方略，将‘法治国家作为奋斗目标确立下来，奠定了坚实的思想理论基础。”李步云说。

20世纪70年代末和80年代，法学界学者发表大量呼唤法治的著述，对法治思想的传播起到了非常重要的作用。

“法治”的种子在1978年开始埋下。这一年，两篇《人民日报》上的文章开始了法学界的思想解放—一篇是李步云撰写的《公民在法律上一律平等》，另一篇则是乔伟撰写的《独立审判，只服从法律》。

1979年9月，李步云又和法学家王德祥、陈春龙撰写《论以法治国》。这篇文章，被后来的法学界普遍认为第一次明确提出要在中国实行“依法治国”。

1979年下半年，法学家刘海年、李步云和王家福应邀参加了中央64号文件即《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》的起草工作。文件明确提出了法治的命题。1980年11月，三人又撰写了《社会主义民主和法制的里程碑》一文，作为人民日报特約评论员文章，发表于1980年12月22日人民日报头版。文章发表后，在国内外产生了很好的反响。

1982年12月4日，第五届全国人大五次会议通过了新宪法。“八二宪法”是新中国法治史上的重要里程碑，为新时期法治建设的大厦树立起了支柱，对新时期法治建设起到了极大的推动和保障作用。

此后，《民法通则》、《行政诉讼法》、《合同法》、《物权法》、《公司法》、《破产法》等一批基础法律的通过，更是在民事、行政、商事等方面共同构筑起了中国法治的框架，使改革开放逐渐“有法可依”。2011年，时任全国人大常委会委员长的吴邦国宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。

截至2014月4月，中国共有现行有效法律242部，同时有68部法律的制定或修改列入了本届全国人大及其常委会的立法规划中。经历了此前“打地基”、“架梁柱”式的基础框架立法过程之后，现在的立法与修订，更加注重食品安全、教育、环保等社会高度关注的立法薄弱环节。

从“法制”到“法治”

1996年2月8日下午三点，中国社科院法学所所长王家福在中南海怀仁堂为中央政治局主讲《关于依法治国，建设社会主义法治国家的理论与实践问题》。此前，中国社科院专门成立了依法治国课题组，王家福、李步云、刘海年等是课题组的主要成员。

这是王家福第二次代表课题组为中央政治局主讲法制讲座。1995年1月12日，他第一次为中央政治局主讲了《社会主义市场经济法律制度建设问题》，核心就是从“法制”到“法治”的转变。

王家福回忆说，“还是在中南海怀仁堂，还是围坐在那长椭圆形的会议桌旁，我围绕依法治国、建设社会主义法治国家是建设中国特色社会主义伟大事业的根本大计；依法治国、建设社会主义法治国家必须具备的条件；依法治国、建设社会主义法治国家是一个渐进的历史发展过程；加强和改善党的领导，为依法治国、建设社会主义法治国家而奋斗四个方面进行了讲座。”

讲座中，王家福还谈及了前苏联、东欧国家解体的历史经验教训。“为什么前苏联有如此完备的法律，照样顷刻瓦解‘一风吹，这是因为‘人治是可以破坏‘法制而丧失人心的，只有实现真正的‘法治，才能巩固党的执政地位，得到人民的拥护。”

为此王家福提出，“我们党要把社会主义事业建设好，把依法治国、建设社会主义法治国家这一伟大系统工程建设好，很重要的一点，就是要更好地把自己置于人民和法律的监督之下，更好地依法执政。”

不过这期间有一个小插曲耐人寻味。

“讲座前一天，一位领导同志要我改一下讲稿里关于‘法治的表述，把‘水治变成‘刀制，我改了，但我在讲座中依然是按照‘水治的逻辑展开的。”

王家福明确提出，在新世纪即将来临的关键时刻，中央提出研究实行依法治国、建设社会主义法治国家问题，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

“我当时真的没有任何顾忌，我觉得给领导人讲课特别重要。我一心想把法学界平时最关心的也是对决策层最重要的问题真实地讲出来。”王家福的用心和真诚得到了领导人的正面回应，这令他“十分高兴，终生难忘。”

“回想起来，这次讲座实际上对后来的十五大报告的起草，是一次在中央最高层的很重要的铺垫、酝酿和理论探索。”王家福认为。

9个月后，王家福在瑞士访问期间突然接到立即回国的电报。“一回国，中央有关部门的同志就通知我参加党的十五大报告的起草工作。我参加的是政治组的工作，主要负责起草报告中民主法治的部分。”

从1996年11月到1997年9月，王家福和社科院法学所参与起草的同事一道反复讨论，数易其稿。当时主持报告起草全面工作的温家宝总理给了许多重要建议。

“从报告起草的自始至终，关于依法治国，建设社会主义法治国家的表述和论述就一直出现在报告稿中，从来没有犹豫彷徨过，得到了中央领导同志的肯定。”

有一个细节，王家福记忆犹新。他说：“我们在起草报告关于法治的表述中，是坚持用三点水‘治的，因为这个‘治字寓意‘民主之治、人民之治。我们还一再担心‘法治会被‘法制代替。”

当时，报告草案向官员、专家征求意见，对用“法治”还是“法制”，意见并不完全统一。包含了民主、自由、人权重要内涵的“法治”，并不像现在这样被普遍接受。

当年参加十五大报告起草工作的李步云在接受媒体采访时说，十五大召开前夕，我和王家福、刘海年商量，应借这次机会将“法制国家”改为“法治国家”，于是决定给中央领导提供几份参考材料，其中一份就是江泽民同志于1989年7月26日接见中外记者时关于法治与人治问题的讲话，“我们绝不能以党代政，也绝不能以党代法。这也是新闻界常讲的究竟是人治还是法治的问题，我想我们一定要遵循法治的方针”。据说，十五大报告就是由江泽民亲自拍板，将“法制国家”改为“法治国家”。

“党的十五大开幕那天，我和起草组的全体同志都在人民大会堂会场聆听了江泽民同志的报告，感到无比兴奋。在党的全国代表大会的报告中，从建设中国特色社会主义民主政治，继续推进政治体制改革的高度，明确而完整提出要依法治国，建设社会主义法治国家，这是第一次。这是社会主义民主法治建设一座新的里程碑。”王家福说。

“从‘法制到‘法治，是20年改一字。个中艰辛，法学界深尝其味。”李步云说。

“在我们这个有着数千年漫长封建历史传统的国家，在我们这个人治思想比较浓厚的国家，彻底否定人治，坚定走依法治国道路，是了不起的历史进步，具有划时代意义。”王家福深有感触地说。

从党的十五大起，“法治”越来越频繁地出现：1999年，依法治国被写入宪法；2002年，党的十六大，“依法治国基本方略得到全面落实”被当作“全面建设小康社会的重要目标”；2004年，“国家尊重和保障人权”又被写入宪法。

2012年，黨的十八大，“法治”的作用被再次重新定义：“法治是治国理政的基本方式”。沿用了30多年的“十六字方针”即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”也被更新为“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。而在十八届三中全会上，“推进法治中国建设”成为全面深化改革的重大主题。

从“依法治国”到“依宪治国”

2004年是依法治国的新起点，“中国法治建设，正在迈向社会主义宪政阶段，这是法治的高级阶段。”时任中国政法大学校长的徐显明在接受记者采访时如此评价。

他认为，有6个标志性事件：其一，在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上，胡锦涛总书记强调，更好地把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一于社会主义民主政治建设的实践；其二，宪法修改，“国家尊重和保障人权”写入宪法；其三，依法执政，成为党中央确立的基本执政方式；其四，党中央提出以人为本的科学发展观，以人为本的法律观开始形成；其五，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，向全世界宣告“建设法治政府”；其六，构建社会主义和谐社会，首次作为科学命题提出，民主法治位列六大基本特征之首。

2007年，在纪念“依法治国”10周年的时候。一些法学专家认为中国已步入社会主义宪政建设时期。当时，中国社科院法学所所长李林研究员在总结10年来的法治建设时说，法治建设的一大重要成就，就是提出了“依宪治国”和“依宪执政”的理念，并将之置于实行依法治国和依法执政的“首要”地位，凸显了宪法作为国家根本法的崇高地位和至上权威。

而“依宪治国、依宪执政”一词的提出和应用也颇具故事性。

最早提出这个词汇的是现为中国社科院法学所副所长、研究员莫纪宏。莫纪宏说：“王家福教授给中共中央做法制讲座之后，法学所于1996年4月13日至15日在北京召开了‘依法治国，建设社会主义法治国家学说研讨会。在这次研讨会上，我提交了一篇题目为《依宪治国是依法治国的根本保证》的论文，第一次提出依宪治国，并从七个方面做了论述。因为该文强调了依宪治国的思想，故将其作为会议论文集《依法治国 建设社会主义法治国家》一书的序文。”

正像当年的“法制”与“法治”之争一样，新的思维在开始同样受到了质疑。“当时我提出这个概念以后，有一些老同志不是很满意，认为提出这个问题不合时宜。他们认为依宪治国概念太窄了，除了宪法还有其他法律。”

“但是，我认为我没有否定依法治国，我说依宪治国是依法治国的根本保证。”在莫纪宏看来，“依宪治国很重要，相对依法治国来说更能体现出它的特点。”

事实上，莫纪宏这个概念提出后还作为个人成就，得到了法学所领导的肯定，并一度准备为此开办一个专题研讨会。“但是，后来不了了之”。

“依宪治国”从1996年提出，到2004年得到时任中央总书记胡锦涛的充分肯定，中间间隔了整整8年。“这个概念被找回来，是全国人大法工委领导在给胡锦涛总书记撰写庆祝全国人大成立50周年讲话时将其作为讲话素材提供出来的。”

2004年，胡锦涛总书记在纪念全国人大成立50周年大会上的讲话中提到的“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政”，这成为讲话里的一个亮点，为依法治国方略注入了新的活力，赋予了更丰富的内涵。

莫纪宏回忆说：“当时我们也是欢欣鼓舞，所以从2004年开始，我们对依宪治国主题进行深入研究，包括北京市还就依宪治国建设社会主义现代化国家出了一本书。后来这个依宪治国又处于低潮。”

“依宪治国”再一次被提出来又是在8年之后。2012年12月4日，作为中共中央第一位拥有法学博士学位的习近平总书记在首都各界在北京人民大会堂纪念现行宪法公布施行30周年的讲话中指出：“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”

这让莫纪宏十分兴奋，他认为，“这个认识是根本性的转变，是非常大的进步。这也是以习近平为总书记的党中央集体从宪法作为国家根本法的地位出发，为全面落实依法治国基本方略、改进党的领导方式和执政方式指明了方向。”

2014年9月5日，习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会以及庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上再次强调了“依宪治国”的概念，并两次强调要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。

2014年，莫纪宏参与了四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的最初起草。在10月 24日中国网举办“依法治国—十八届四中全会解读”沙龙上，作为“依宪治国”理念的提出者，莫纪宏教授认为，依宪治国进入《决定》具有重大历史意义，这是建国65年来中国共产党第一次在有规范效用的文件中，明确提出依宪治国和依宪执政这个概念。即將发布的决定也是执政党的一个执政纲领，在纲领中把“依宪治国”提到这样一个显著地位。

从“人治”到“法制”、“法制”到“法治”，从“依法治国”到“依宪治国”，新中国成立65年来，在民主法治领域最终形成了以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。

中国社会科学院法学所所长李林表示，“法治”已经成为社会主义核心价值观的一项，已经上升为中国的价值、理念和文化，是中国公民的观念信仰体系和生活方式。“从执政党的角度来看，65年间的变化可以概括为：我们党从革命党转变为执政党；从主要靠运动、政策和行政手段管理国家和社会，转变为依法治国、依法执政和依宪执政，转变为更加重视运用法治思维和法治方式治国理政。”