财政支出绩效评价存在问题的完善建议—以高等教育为例

■ 丁 厉（徐州工程学院 江苏徐州 221009）

引言

近年来，我国高等教育事业取得了长足的发展，教育观念、教育模式和教育体制都发生了崭新的变化，教育观念从消费观转变为产业观，教育模式从精英教育转变为大众教育，教育体制从单一所有转变为多元并存。在这一背景下，国家及各级财政部门越来越关注高等教育财政支出的利用状况和效益问题。如何优化教育资源配置，解决教育资金低效运行是高等教育改革发展过程中亟需解决的问题。因此，对高等教育财政支出进行科学全面的绩效评价，既符合高等学校自身发展的需要，也符合财政主管部门为加强高等教育财政支出管理而提出的新要求。

国内外高等教育绩效评价情况现状

美国作为世界上最早开始高等教育财政支出绩效评价的国家，其国会在1921年就通过了《预算与会计法案》，这标志着美国政府的高等教育财政支出绩效评价已经成为财政支出管理的重要环节。经过近百年的探索与实践，无论是在制度管理还是在指标体系的设计上，均已成熟和规范。在财政资金的使用和管理过程中确实起到了合理配置资源，降低运行成本，提高财政资金的使用效益和效率的作用。与之相比，我国的高等教育财政支出绩效评价自20世纪80年代起才开始受到国家和各级政府的重视。财政资金的分配和管理逐步由“重分配”向“重绩效”转型，在学习美国高校绩效评价先进经验的同时，我国的高等教育财政支出绩效评价正处在研究和探索阶段，无论是从制度管理、指标体系设计、绩效结果运用等各方面都还很不成熟。

我国高等教育财政支出绩效评价存在的问题

（一）缺乏完整规范的评价管理制度

目前我国各级财政机构中虽然都设立了绩效评价部门，但在出台的有关财政支出绩效评价管理制度和暂行办法中，无论是对绩效评价的要求、对象、内容，还是绩效评价指标和评价标准的设置、绩效评价工作在实际执行时的操作步骤等方面都没有一个统一的制度和规定，甚至出现每次对绩效评价预算部门的要求都不相同的现象。在国家层面上未形成合理的高等教育财政支出效益的制度环境，绩效评价也没有法律和制度保障。由于财政部门缺乏统一的评价制度和操作方法，致使这项工作在具体执行和实施的过程中，各地各预算部门常常根据自己部门的实际情况和内涵理解，自行设定评价指标，开展评价工作，评价结果缺乏公信力，很难量化财政支出效率，不利于提高财政支出效率。并且高等教育财政支出绩效评价管理制度不科学、规定不统一、工作不规范的现象也难免在绩效评价工作的过程中造成人力、财力、物力的浪费。

（二）评价指标体系不统一、不合理

首先，多样化的高等教育财政支出项目使得要想设计一套全面的可以涵盖全部内容的绩效评价体指标体系确实难度很大，这使绩效评价实施工作的有效性难以得到保障。其次，高等教育财政支出绩效评价指标体系中定性指标和定量指标结构存在不合理的现象。目前我国高等教育绩效评价指标体系中对无法通过数量计算分析评价的内容，采取对管理对象进行主观描述和分析来反映管理结果的定性指标过多，而对基本财务投入指标、国家通行指标、公众关注指标以及修正指标和绩效指标等定量指标分析较少。过多的定性指标很容易使绩效评价工作浮于表面，很难反应出预算部门的真实绩效水平。

（三）评价结果没有成为财政支出决策的依据

目前高等教育财政支出绩效评价的结果多未成为财政预算支出主要依据的原因是：我国开展高等教育财政支出绩效评价工作时间不长，绩效评价结果的准确程度是与被评价单位准确填报数据基础分不开的。由于高等教育财政支出绩效评价基础信息的采集缺乏规范性和科学性，大量统计数据很难复核其准确性和真实性，这给客观评价分析带来了一定的难度和障碍，导致绩效评价结果可信度不高，不但不能对相关部门和有关人员产生激励效果而且还会对财政支出决策产生一定的误导。这使绩效评价结果的运用受到了极大程度的限制。

（四）缺乏公共的网络评价信息平台

高等教育财政支出绩效评价网络评价信息平台的建设工作是一项非常繁杂的系统工程，当前还没有形成一套科学的、完整的、合理的网络评价信息平台。这与各高等院校的具体情况是有直接联系的，例如：由于各高校所处地区、隶属关系的不同，众多高校采用不同的会计核算方法和财务软件来核算高等教育支出中的教育经费、科研经费和管理费用，使短期内很难找到一个通用的平台来覆盖所有的经费项目和核算软件，所以还无法使各高校高等教育财政支出绩效评价基础信息实现联网或共享。这就难免造成各高校在向各级绩效评价管理部门报送财务信息与绩效信息时会产生脱节和失真的现象。同时也给财政部门监督高校财政预算经费支出的完成过程、查询高校预算支出信息、反馈绩效评价结果时带来一定的阻碍。

对我国高等教育财政支出绩效评价存在问题提出的完善建议

（一）强化理念并转变管理方式、完善管理制度

首先，高等教育绩效评价这项工作刚刚起步，各高校对绩效评价的概念还较为陌生，需要在各级主管部门加大宣传和推动力度的同时争取各高校领导的重视、支持，配合主管部门积极做好本单位财政支出绩效评价的工作，为构建完善的“高等教育预算绩效评价体系”夯实基础。其次，转变高校预算管理方式，让财政支出绩效评价贯穿于事前、事中、事后，以及立项、执行、验收的全过程。这就要求各高校在编报项目预算时，必须要有明确的绩效目标，以资金投入的经济性、产出的效率性和项目的有效性为前提，对财政资金投入、运行以及使用结果负责。要通过高等教育财政支出绩效评价这项工作，来转变高校预算管理方式，进一步加强财政部门对财政资金使用的监管力度，改进高校预算执行及管理水平，提高财政资金运行效率；增强各高校使用财政资金的责任感和绩效意识，为构建完善的高等教育绩效评价管理制度做好基础性工作。评价方式应逐步过渡到以财政、审计以及社会中介机构为主的评价方式。再次，制定和完善绩效评价管理制度的过程是一个缓慢的持续改进的过程，要保证高等教育绩效评价工作进一步发展，就必须把高等教育绩效评价改革纳入制度化、法制化的轨道。从国际高等教育财政支出绩效评价实际经验来看，这项工作要达到满意效果就必须得到立法的支持，而且要制度化、经常化。因为只有建立一套科学完善的高等教育绩效评价管理制度才能够优化和完善绩效评价的外部环境，从而在开展这项工作时做到有章可循、有法可依，确保高等教育财政支出绩效评价工作的顺利开展。

（二）逐步完善现有的高等教育绩效评价指标体系

高等教育财政支出绩效评价指标体系是衡量和评价高校使用财政资金预期达到的效益、效率、效果，以及绩效目标实现程度的指数、规格、标准的体现。高校绩效评价指标体系的设置应以评价对象和内容为基础，并考虑相关性、重要性、系统性、经济性、可比性等因素。绩效评价指标体系设计应采取定量指标为主、定性指标为辅的设计方法。定量指标包括基本（通用）指标，个性（选定）指标。基本指标是指广泛应用在综合性绩效管理以及公共支出项目绩效管理的指标。个性指标是指在确定具体评价对象后，通过了解、收集相关资料、信息，结合评价管理对象不同特点和财政支出具体设定目标来设置的特定指标。定性指标是指无法通过数量计算分析以评价管理内容，而采取对管理对象进行主观描述和分析来反映管理结果的指标。定量指标和定性指标共同构成财政支出对象的管理指标体系。该体系应该是动态的、可扩充的，从而保证管理结果的科学性和真实性，并且能够跟上教育改革不断发展的趋势。另外，现有的高等教育财政支出绩效指标体系设计还处在不断改进和完善的过程中，需要经过反复的实践，发现问题，解决问题。同时在完善高等教育绩效指标体系的实践中，要充分调动相关部门和人员的积极性，得到他们的配合并充分征求相关部门和人员的意见，这样才能使绩效评价更切合实际，并使得绩效评价工作有效的进行下去。

（三）推进高等教育财政支出绩效评价结果的应用

高等教育财政支出绩效评价是对政府投入高校财政预算资金支出状况的综合性评价，评价本身不是目的，旨在为了正确引导政府财政预算支出的方向、提高政府预算支出管理水平和财政资金使用的效益。因此，首先应根据绩效目标和绩效考评的结果及时调整和优化以后该项目的年度预算支出方向和结构，逐步建立起预算管理与绩效评价相结合的评价结果应用机制，逐步实现政府财政预算安排与高校绩效优劣挂钩的资金划拨体制。同时每年财政部门绩效评价考核结果将作为各高校申请下年度专项资金的重要依据，这也真正体现了财政资金划拨与绩效激励挂钩的机制。其次，各级财政主管部门根据绩效评价结果中发现的问题督促高校及时改进和加强管理。对于绩效评价中发现的共性问题要认真分析成因，通过完善管理制度和绩效评价指标体系来加以规范和改进。再次，高等教育绩效评价结果应建立公示制度，并以此为契机在增强财政支出的透明度的同时让更多的社会公众参与监督。

（四）促进高等教育财政支出绩效评价的网络信息平台的建立

高等教育财政支出绩效评价的网络信息平台应在各地财政部门技术允许和条件成熟的情况下逐步建立起来，这不仅有利于提高各地财政部门及各地高校及时查询、搜集各类财政预算支出管理方面的各项规章制度、立项决策、实施情况等，也有利于各类政府财政支出绩效评价信息的公开和公示。高等教育绩效评价网络信息平台的建立同时也可以为各类高等院校提供一个交流和探讨的平台，在为高等教育财政支出绩效评价工作找出不足和漏洞的同时探讨相应的完善意见和建议。通过建立高等教育财政支出绩效评价数据库，实现高等教育财政支出项目相关数据和资料的共享，既可以为财政部门及高等学校的决策层提供优质、高效、及时的绩效及财务信息，又可以运用科学技术手段和方法对网络平台提供的最新的数据资料进行分析、预测和决策，并加强不同院校之间绩效评价的横向可比性，不断提高高等教育财政支出的绩效水平。

结论

当前我国高等教育财政支出绩效评价工作正处在萌芽阶段，只有通过不断的探索、总结、完善，开辟绩效评价的新思路；同时对绩效评价的管理制度、指标体系进行有效的补充，才能不断提高高等教育财政支出的效益，为高校的发展提供有力的财力保障。还要加强高等教育财政支出绩效评价的宣传和培训工作，逐步形成高等教育财政支出重绩效的良好氛围。

1.财政支出绩效评价管理暂行办法，2011（4）

2.关于推进预算绩效管理的指导意见，2011（7）

3.绩效评价工作考核暂行办法，2011（8）

4.彭文星.财政支出绩效评价存在的问题及完善建议[J].经济技术协作信息，2012（7）

5.安志刚.美国政府财政支出绩效评价述评及其对我国的启示[J].经济研究参考，2012（41）

6.廖开锐.浅谈高等教育财政支出绩效评价指标体系的构建[J].教育财会，2011（4）