保障农民工同工同酬问题研究

杨云善

摘要：保障农民工同工同酬，是中央针对我国企事业单位存在的“同工不同酬”现象作出的重要决定，是维护农民工群体权益、反对身份歧视的关键一招。农民工之所以“同工不同酬”，城乡二元制度结构下的身份管理制度和用工“双轨制”、劳资关系和劳动力市场供求关系的“双扭曲”、法律法规不健全等都是重要原因。只有通过加快城乡一体化改革步伐，消除用工双轨制和身份差别，构建科学的岗位、薪酬和绩效体系，实行全员合同聘用制和岗位管理制，建立政府、用人单位和农民工三方结合的同工同酬运行机制，健全法制和加强农民工组织建设等多措施并举，才能从根本上解决我国现阶段农民工同工不同酬的问题，从而真正维护农民工群体的合法权益，让他们共享社会公平正义和改革发展的成果。

关键词：农民工；同工同酬；身份管理；岗位管理

中图分类号：C913文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）10-0083-05

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“保障农民工同工同酬”，标志着中央对我国企事业单位近年来存在的严重“同工不同酬”现象和问题作出具体部署，明确提出了下一阶段的改革目标，有助于解决对农民工的待遇歧视、切实维护农民工群体的合法权益，有利于发展社会主义和谐劳动关系、实现社会公平正义和共享改革成果。研究同工同酬的依据和内涵，分析我国农民工同工不同酬的具体表现和深层原因，从而有针对性地提出保障农民工同工同酬的相关对策建议，具有重要的理论价值和迫切的现实意义。

一、同工同酬的依据和内涵

1.同工同酬的法律依据和理论依据

同工同酬理论最早起源于国际上反对歧视的需要，最初主要为了解决种族歧视和男女歧视。国际劳工组织1951年通过的《男女工人同工同酬公约》规定了男女工人同工同酬的基本原则，要求各会员国应以适当手段，保证将男女同工同酬实施于所有之劳工。①1958年的《就业与职业歧视公约》，主要内容就是要求各会员国在就业和培训方面消除基于种族、性别、肤色、宗教、政治信念、民族血统等原因的各种歧视。美国于1963年颁布的《公平报酬法》，要求在同一单位从事相同工作的男性和女性必须获得相同的工资，这是美国第一个现代工作平等立法，在维护男女平等、促进女性就业和待遇平等方面具有里程碑意义。欧盟于1975年通过的《男女平等报酬指令》和1976年出台的《进一步的男女就业平等待遇指令》规定，任何劳动者不得在获得职业培训、就业或工作条件等方面受到歧视。②

中国于1990年批准《男女工人同工同酬公约》，并通过相关法律对同工同酬予以规定。我国《宪法》第48条规定：“国家保护妇女的权利和利益，

实行男女同工同酬，培养和选拔妇女干部。”《劳动法》第46条规定：“工资分配应当遵循按劳分配原则，实行同工同酬。”《劳动合同法》第18条和第63条分别规定：“没有集体合同或者集体合同未规定劳动报酬的，实行同工同酬”，“被派遣劳动者享有与用工单位的劳动者同工同酬的权利”。人力资源和社会保障部制定的工资条例，也明确将同工同酬写入法规，并规定任何用人单位都应该执行。

根据马克思的劳动价值理论，商品的价值由生产它的社会必要劳动时间决定，劳动者在相同的劳动时间里创造了相同的价值，这就为“同工同酬”奠定了初步的理论依据。马克思的按劳分配理论又提出：“每个生产者在生活资料中得到的份额是由他的劳动时间决定的”，他“从社会储存中领得和他所提供的劳动量相当的一份消费资料”。③这其中蕴含的付出“等量的劳动”，就应该得到“相同的分配”的设想，也就是“同工同酬”的理论基础。

2.同工同酬的内涵

我国1994年出台的《劳动部关于〈中华人民共和国劳动法〉若干条文的说明》指出：“‘同工同酬是指用人单位对于从事相同工作，付出等量劳动且取得相同劳动业绩的劳动者，应支付同等的劳动报酬”；“‘劳动报酬是指劳动者从用人单位得到的全部工资收入”。国家统计局于1989年和1990年分别出台的《关于工资总额组成的规定》和《〈关于工资总额组成的规定〉若干具体范围的解释》都明确规定：“工资总额是指各单位在一定时期内直接支付给本单位全部职工的劳动报酬总额。由下列六个部分组成：计时工资；计件工资；奖金；津贴和补贴；加班加点工资；特殊情况下支付的工资”；“不论是以货币形式支付的还是以实物形式支付的，均应列入工资总额的计算范围”。由此不难看出其所指的劳动者所获得的所有报酬都属于工资的范围。而我国《劳动合同法》则规定：“用人单位有下列情形之一的，由劳动行政部门责令限期支付劳动报酬、加班费或者经济补偿。”就此可以推断该立法又将劳动报酬和工资这两个概念区分开了，工资并不包含所有的待遇。对此，赞同者认为，劳动报酬是以法定货币形式支付的工资报酬，而节日、假日、餐饮、交通、通讯补贴不属于劳动报酬。④同工同酬不包括福利和社会保险。反对者则认为，劳动报酬“不能仅仅理解为工资，应当作广义上的理解，即所有待遇”，⑤包括所有可支付的内容和形式。

把劳动报酬作广义的理解，符合现代社会维护劳动者公平劳动和公平分配权益的趋势，也符合劳动者收入水平和实际生活水平逐步提高的现实，还可以纠正人们认识和实践上的混乱，避免一些企事业单位乘机降低或者根本不给予农民工和临时工像本单位正式员工除基本工资之外的交通、通讯补贴、住房公积金等福利待遇。

有的学者提出，“同工同酬”既指“同酬”问题，也包括“同工”问题，而这一点经常被忽视。⑥“同工”是指胜任这项工作的所有劳动者都享有同样的劳动条件，包括设备条件、居住、工伤与社会保险等条件。工伤和保险属于“同工”范畴，因为它是劳动者进行生产的法定前提，是对劳动者应有的人身保障，而不是经过生产过程应得的酬劳。“同酬”包含基本工资、加班工资、补贴、奖金、年金及其他福利待遇。也有学者把同工同酬中的“工”从工作身份、工作岗位和工作业绩三方面来界定，工作业绩包括工作数量和质量，“酬”主要包括报酬的标准和数额。⑦由此可以看出，“同工同酬”原则不光强调“同酬”，亦要包括“同工”，二者是相互联系的整体。要贯彻同工同酬原则，保护劳动者的权益，有必要对何为“工”，何为“酬”进行客观定性。

还有学者提出，同工同酬原则重在强调分配过程的平等，强调在工作岗位、工作时间、劳动数量和劳动质量相同条件下，实行相同的劳动报酬分配办法。⑧如公务员工资机制、事业人员绩效工资机制、企业自主分配机制等。假如两个人要进行“同工同酬”的比较，首先必须是在相同的工资收入分配机制下，比如两人都是企业职工，或都是事业单位人员，在这样的大前提下，给他们执行一样的劳动报酬分配办法。当然，两人还需要在同一工作岗位，同样工作时间，付出同样劳动，劳动质量也一样。满足了所有这些条件，才可以进行是否“同工同酬”的比较。这表明，同工同酬不等于同一岗位拿一样报酬，如果这样也就把同工同酬误读为平均主义了。作为公平分配的原则，同工同酬显然是形式上的、相对的，而不是事实上的、绝对的。

概括以上讨论，同工同酬是维护劳动者平等就业和公平分配权益的重要原则，是指用人单位对于从事相同工作、付出同量劳动且取得相同业绩的劳动者，支付同等的工资和待遇。同工同酬重在强调分配过程平等，分配办法相同，既不是平均分配，也不反对收入差距。

二、农民工“同工不同酬”的表现和成因

1.农民工同工不同酬的表现和危害

“同工不同酬”现象在我国较为突出，不仅存在于国有企业，也广泛存在于政府机关和事业单位。有数据显示，一些用人单位农民工与正式工干同样的工作，产生同样效益，劳动报酬却明显偏低，有的只相当于本单位同岗位职工的50%左右。⑨原劳动和社会保障部通过对43家大型国有企业调查发现，不少企业同一部门相同职称、同等能力、干相同活的编制外农民工与编制内城镇正式工的收入差距少则5倍，多则10倍。⑩广东省省情调查研究中心的调查显示，该省同工不同酬现象相当严重，同为后勤岗位，正式工月工资高达7000—8000元，而临时工仅为千元或数百元；同为司机岗位，正式工年薪10万元，而临时工只有2—3万元。河南省郑州市在编环卫工月薪4000元左右，而临时工只有1240元。事业单位也有类似情况，宁波市教育系统编外教职员工收入只有编内同岗人员的1/4。

综上所述，我国同工不同酬现象相当普遍且日益严重已是不争的事实，有媒体甚至称之为“新的城乡差别”。同工不同酬违背了市场经济的内在要求，损害了社会的公平正义。农民工作为编外人员受到身份歧视，正当的就业与发展权益受到侵犯，人格尊严被贬，继而产生强烈的被剥夺感、不平等感乃至对社会和政府的不满情绪，由此引发大量的上访诉讼和对立冲突。同工不同酬还人为地扩大了收入差距，不但削弱了编制外低薪劳动者的积极性，也使体制内的高薪劳动者产生优越感而不求上进，影响了社会整体生产力的进步。

2.农民工同工不同酬的成因

第一，“身份”定报酬而不是“劳动”定报酬。农民工同工不同酬发生在农民工作为体制外合同工、临时工、派遣工与城市企事业单位正式编制内固定工的身份比较中，有别的身份差异，成了同工不同酬最直接的原因。一些企事业单位在用人上实行身份管理，与职工签订劳动合同时往往基于身份的不同，把员工分为“三六九等”，比如固定工、临时工，全民工、集体工，合同工、聘用工等。他们虽然干同样的工作，甚至有些临时工比固定工干得更好，但是他们的工资待遇却远远不如固定工。

第二，用人制度转轨中的用工“双规制”现象。用工双轨制有着深刻的历史原因。在计划经济时期，国有企事业单位都是清一色的城镇固定工。向市场经济转轨后，为了打破国有企业的铁饭碗并解决由此带来的用工只进不出、平均分配、员工缺乏积极性和企业缺乏竞争力等弊病，我国在上个世纪80—90年代全面实行全员劳动合同制度，目的就是改革国营企业的经济体制和劳动制度，实行合同工、临时工、固定工等多种形式的用工制度，逐步实现人员能进能出。经过这一改革，国有企事业单位用工僵化的问题得到一定缓解，但改革的效果并不彻底，原有的身份管理方式并没有清除，旧的固定用工机制也没有完全打破，由此出现了同一单位内行政管理方式与劳动合同管理方式两种用工形式双轨运行的局面。这种用工双轨制本应该随着改革的深入逐渐淡出历史舞台，但是由于企业在发展过程中受到用工编制和工资总额的限制，为了解决编制有限、人力紧张的矛盾和工资总额不够的问题，很多企业开始大量编制外用工，用工类型也增加为正式工、集体工、临时工、劳务工等等。与此同时，国有企业改革使企业掌握了内部分配的自主权，它们出于低成本战略或追求利润最大化的考虑，通过人为压缩编制外员工的用工成本来保障企业利润。再加上农民工在财务上是在工资总额以外的，不列入国家宏观调控范围，因此很多企业就不愿用太多成本去雇佣正式劳务工。

双重身份定报酬和用工双规制的最终根源是城乡分割的二元制度。城乡二元结构是计划经济体制的重要组成部分，它通过城乡有别的户籍制度、就业制度、教育制度和医疗保障制度等制造了农村居民和城镇居民在权利和利益上的巨大差异，“农民工”由此遭到了严重的身份歧视。市场化改革以后，城乡二元制度有所转变，但在很多方面影响依然深远，用工制度和分配制度也从根本上承袭了其二元特性。

第三，我国“强资本、弱劳动”的劳资关系和劳动力市场供求关系“双扭曲”的相互影响和相互挤压。20世纪80—90年代，我国经济起飞时出现了严重的资本和外汇“双缺口”，需要鼓励资本积累和引进外资。同时，农村改革的加快和社会流动的放开，出现了数以亿计的劳动力剩余。这种失衡的供求状态决定了稀缺的资本要素必然处于强势地位，而普通劳动者则处于相对弱势的地位，资强劳弱的劳资关系逐步形成。客观存在的企业劳动合同签订率低、农民工超时劳动普遍、收入微薄、劳动条件简陋和保障缺失，都是这种劳资关系的反映。另一方面，由于长期以来我国劳动力的总供给大于总需求，城乡就业压力十分沉重，农民工面对企业低待遇也能招聘到员工的现实，不仅求职中处于天然的弱势，工作中也由于怕丢失饭碗，只能无奈地接受不平等的待遇。资本的强势地位和劳动的弱势地位，形成了“强资本、弱劳动”的整体格局，劳资关系失衡最后必然表现为强势的资方依赖其掌握的优势，加强对弱势的劳方利益特别是编制外农民工利益的侵占，同工不同酬因而难以避免。

第四，法律法规不健全和操作性不强，使同工同酬说起来容易做起来难。我国《宪法》《劳动法》和《劳动合同法》中虽然都有“同工同酬”的立法内容，为同工同酬提供了法律依据，但令人遗憾的是，我国尚未对同工同酬作出类似美国《平等工资法》、英国《同工同酬法》和荷兰《平等报酬法》那样的单独立法，现有的法律对同工同酬仅作出了一些原则性规定，尚无明确具体的操作性条文。《宪法》只是规定了“男女同工同酬”，而不是真正意义上的“同工同酬”；《劳动法》虽然强调了按劳分配过程中应当“同工同酬”，但仍然只是一个原则性要求；《劳动合同法》也是模糊笼统的抽象规定，并没有对同工同酬的法律界限和判断标准、发生同工不同酬争议的解决办法、用人单位违反同工同酬应承担的法律责任和追究惩罚机制给予明确的规定。立法上的缺陷，会使执法工作无所适从，一旦劳资双方发生纠纷，也无法及时查处，一些用工单位既使不执行同工同酬也不能造成有影响的违法成本，社会难以形成遵法、守法和农民工依法维权的良好氛围，同工同酬的理念也不可能在全社会完全树立起来，最终必然形同虚设。

三、解决农民工同工不同酬的对策建议

1.加快城乡一体化制度改革，消除用工双轨制和身份差别

我国已进入全面深化改革的新阶段，城乡二元制度改革正在加速推进。首先，要加快户籍制度改革进程，剥离附加在户籍制度上的就业、社保等福利性制度安排，确立国民待遇原则，为彻底消除身份差别提供宏观制度前提。其次，在逐步形成城乡统一劳动力市场、消除就业歧视的基础上，不断深化用工制度改革，逐步由“双轨”转化成“单轨”。双轨制用工一直存在，就在于“老人老办法、新人新办法”难以破除，可以通过分次补贴或一次性买断等方式，对“老人”应得的利益给予适当的清算补偿，为消除身份差别和双轨制提供有利的政策支持。最后，随着城乡二元制度的淡出和农民工市民化进程的加快，也应加快农村土地制度和宅基地制度的改革，在切实保障农民土地承包经营权、宅基地用益物权和住房财产权的基础上，鼓励农民工在融入城镇充分享受基本公共服务均等化的同时，有偿流转或转让农村的部分权益，以防止可能出现的城乡两头得利的新的不公。

2.构建科学的岗位、薪酬、绩效体系，全面实行全员合同聘用制和岗位管理制

首先，建立科学的岗位体系，是打破身份管理，实现岗位管理的重要前提。岗位体系的核心是岗位评价，即把企事业单位内部不同职能的职位，放在相同的评价标准下进行比较分析，以确定岗位等级。岗位评价关心岗位的价值，而不关心在岗位上的人。通过岗位评价，确定岗位之间的合理差距，既有助于解决工资分配中不公平的问题，也可为实现同工同酬、强化岗位的激励作用奠定基础。其次，制定符合企事业单位各自特色的薪酬体系，科学设置薪酬结构。薪酬结构调整要注意纠正过于注重保障功能而忽略激励功能、固定收入占比较大而浮动收入占比过小的倾向，增加奖金或奖励性绩效工资的比例，减少固定收入占比，从而让能力强、绩效好的员工得到激励，能力弱、绩效相对较差的员工受到约束。最后，实行以岗位聘用制为基础的绩效工资制度。岗位聘任制强调以岗定薪，以岗定人，岗变薪变，淡化人员身份。农民工只要被安排到相应的岗位，也能够享受到相应岗位的工资和福利待遇，由“什么人拿什么钱”被纠正为“干什么活拿什么钱”。绩效工资要考虑岗位职责、工作业绩、实际贡献等因素，只要在相同的岗位上提供了相同的劳动数量和劳动质量，就应给予同等的劳动报酬，保证分配公平。

3.建立政府、用人单位和农民工三方结合的同工同酬运行机制

消除同工不同酬这一利益失衡现象亟待利益相关者协同行动，形成合力。首先，完善政府干预机制。基于经济人理性，无论企事业单位还是其他利益主体，其歧视偏见消除或社会责任感的培育，均离不开政府政策干预，政府干预也是最简单、最有效的手段。进入21世纪以来，国务院清理和取消了针对农民工就业和收入分配的一系列歧视限制，例如要求取消对农民工的就业歧视和不合理收费、解决拖欠克扣农民工工资问题和子女教育问题、改善农民工工作和生活条件以及对农民工进行技能培训等，直接促进了近年来我国农民工工资待遇的大幅度提高。未来一段时期，政府仍需完善调控机制，继续清理涉及农民工就业分配等歧视性规定的同时，加强对用人单位贯彻相关法律政策的监督检查，对有违同工同酬规定的违法行为及时查处。其次，督促用人单位建立自觉担负社会责任、经济责任和法律责任的机制。企事业单位是农民工的最大利益相关者，要树立“以人为本”的理念，充分认识我国人力资源长期趋紧短缺和劳动力供给不足的现实，充分尊重、公平对待每一个员工，不能把员工纯粹看作攫取利润的工具。作为人力资本，员工是企业发展的根本保障和动力。企事业单位一要主动承担社会责任特别是对农民工权益的责任，善待、关爱农民工，主动、平等签定劳动合同，维护他们的权益；二要承担并履行经济责任，在发展生产、增加效益的同时，与员工共享发展带来的成果、创造的效益，提高员工收入；三要承担法律义务和责任，诚信守法，不能钻法律的空子。最后，要畅通农民工利益表达渠道，建立农民工依法维权的机制。农民工与城镇职工同工同酬是法律赋予的正当权利，除了“用脚投票”，农民工更要善于表达自己的诉求，勇于维护自己的正当权益。

4.健全法制，为落实同工同酬“保驾护航”

首先，要加快劳动立法，健全法律法规。针对目前涉及同工同酬的法律法规普遍空泛、缺乏可操作性的局面，必须加快劳动立法。要尽快从国家层面出台《工资法》或《同工同酬法》等法律法规，并将农民工“同工同酬”作为工资立法的重点内容，对同工同酬原则进行细化，明确其内容，界定其标准，规定具体的实施办法，增强针对性和操作性。其次，要增加对违法单位的处罚力度，明确用人单位违背同酬原则和对农民工实行就业歧视所应承担的法律责任，扩展农民工正当利益受损时的救济途径。最后，要严格执法，加强监督力度。政府有关部门必须加强执法检查力度，确保企事业单位做到“有法必依”“有章必循”。劳动保障监察机构要加大对同工同酬争议案件的受理力度，拓宽诉讼渠道，简化投诉和争议处理程序，及时处理农民工提起的同工不同酬争议。

5.加强农民工工会组织建设

农民工只有通过自己的工会组织，才能克服个人无法与资方博弈的被动局面，才能使同工不同酬得到强有力的组织保障。加强工会组织建设，要在强化工会制度建设、确保工会组织的广泛性、民主性和独立性的前提下，增强工会力量，提升工会的影响力和凝聚力。各级工会可以设立“农民工委员会”，重点维护农民工权益。工会要牵头建立广泛的薪酬集体协商制度，形成正常的工资增长机制，以此提高工会在劳资纠纷中的谈判能力，使工会成为劳动者利益的坚定维护者和捍卫者。

注释

①胡玉浪：《论同工同酬权的法律保护》，《河南省政法管理干部学院学报》2008年第6期。②刘勇：《欧洲青年就业促进法律与政策研究》，《政治与法律》2012年第6期。③《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社，1997年，第10—11页。④⑧《专家：同工同酬不等于同一岗位拿一样报酬》，《重庆晨报》，2013年7月9日。⑤周国良：《同工何以难以同酬》，《中国劳动》2013年第2期。⑥陈满玉：《浅议农民工“同工同酬”的法律问题》，《南方农村》2008年第6期。⑦冯彦军：《同工同酬原则的困惑与反思》，《法商研究》2011年第2期。⑨张帆：《省人社厅：让农民工2015年实现同工同酬》，大众网，http：//sd.dzwww.com/sdnews/201309/t20130909_8862954.htm，2013年9月9日。⑩彭俊华：《同工不同酬产生的根源、影响及对策》，《消费导刊》2009年第5期。《“临时工现象”根源在同工不同酬》，《经济日报》，2013年8月23日。施宁娜：《行政事业单位同工不同酬问题研究》，《湖北经济学院学报（人文社会科学版）》2011年第12期。

责任编辑：浩淼文刀中州学刊2014年第10期文化全球化的根据：共同生活的现代性诉求2014年10月中 州 学 刊Oct.，2014

第10期（总第214期）Academic Journal of ZhongzhouNo.10